개발제한구역법위반 시정명령 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-3번지(잡종지 662㎡, 이하 ‘이 사건 토지’ 라 한다) 상에서 개발행위 허가 없이 잡종지를 주차장으로 사용하였음이 적발되었다. 이에 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조, 제30조에 따라 2019. 4. 4.자 시정명령 및 대집행 계고(이하 ‘1차 계고’라 한다), 2019. 5. 2.자 시정명령 및 대집행 계고(이하 ‘2차 계고’라 한다), 2019. 5. 29.자 이행강제금 부과예고 및 시정명령 이행촉구(이하 ‘이행강제금 부과예고’라 한다)를 각 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지의 현황 및 처분경위 가) 지목변경 이 사건 토지는 20014. 5. 28. ○○시 ○○동 ○○○-14번지와 합병되어 전 662㎡가 되었고, 2017. 7. 26. 잡종지로 지목변경되었다. 청구인은 2017. 8. 1. 잡종지인 이 사건 토지의 소유권을 취득하였고, 피청구인의 허가를 얻어 이 사건 토지 상에 버섯종묘 배양장인 일반철골구조 투명폴리카보네이트지붕 단층 동식물관련시설 356.9㎡를 설치하였다가, 이는 2017. 11. 7. 멸실되었다. 나) 임대차계약 체결하여 임차인이 점유 이후 청구인은 2019. 1. 8. 이 사건 토지를 청구 외 ●●실업 주식회사(이하 ‘임차인’이라 한다.)에게 임대하여, 현재 임차인이 이 사건 토지를 점유하고 있다. 임차인은 정화조 청소업체로서, 청구인은 임차인에게 이 사건 토지 주변에 휀스 및 가림막 설치를 허락한 바 있다. 이에 임차인은 이 사건 토지에 휀스를 설치하고 지상에 정화조 청소차량 3대를 주차하곤 하는 것으로 알고 있다. 다) 처분경위 피청구인은 2019. 3. 12. 청구인이 2019. 2.경 이 사건 토지 중 198㎡에 대하여 EGI 휀스를 설치하고, 464㎡에 대하여 주차장으로 형질변경하였다는 이유로 시정명령 및 대집행 계고에 대하여 사전통지하였다. 또한 2019. 5. 29. 이 사건 토지 중 464㎡에 대하여 잡종지를 주차장으로 형질변경하였다는 이유로 이행강제금 90,619,200원 부과예고 및 시정명령 이행촉구를 하였다. 2) 절차법 위반 피청구인은 사전통지에서 “잡종지→주차장”을 위법행위로 기재하였으나, 이후 이 사건 처분 내용을 보면 “잡종지→주차장(임대)”으로 위법행위의 내용을 변경하였다. 이는 사전통지와 다른 처분사유로 처분한 경우라 할 것인바, 청구인은 주차장(임대)라는 처분사유와 관련하여 의견제출할 기회를 갖지 못한 것이다. 대법원 판례도 의견제출의 기회를 주지 않은 처분은 위법하여 취소되어야 한다고 판시하고 있으므로(대법원 2013. 1. 16. 선고2011두30687 판결 참조), 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조에 위반하여 위법하다. 3) 이 사건 토지는 자연적으로 대지화되었음 잡종지는 갈대밭, 실외에 물건을 쌓아두는 곳, 돌을 캐는 곳, 흙을 파내는 곳, 야외시장, 비행장, 공동우물, 영구적 건축물 중 변전소, 송신소 등의 부지 및 다른 지목에 속하지 않는 토지를 말한다. 이 사건 토지는 개발제한구역이 지정되지 않았다면, 다양한 건축물이 들어설 수 있는 곳이다. 이 사건 토지는 왕복 8차로 □□□로에 인접한 토지로 주변에는 주택, 공장, 창고가 밀집되어 있는 곳으로 사실상 도시화되어 있는 지역이다. 즉, 이 사건 토지는 개발제한구역에 해당하지만, 사실상 개발제한구역으로서의 보호가치를 상실하여 도시화되고 있는 지역이다. 앞서 본 바와 같이, 이 사건 토지는 전에서 잡종지로 지목변경되었고, 허가를 받아 지상에 버섯종묘 배양장을 설치하여 작업을 하기 위해 드나들면서, 별도의 인위적인 대지조성 과정없이 자연적으로 토지의 형태가 평평하고 단단한 대지로 변경되었다. 달리 절토, 성토, 정지 등으로 형질변경 행위를 한 사실이 없고, 토지의 형상을 외형상 변경시킨 사실이 없다. 따라서 청구인으로서는 자역적으로 이미 대지화된 토지를 원상회복할 이유가 없는 것이다. 4) EGI 휀스는 설치면적이 과다산정되었고, 이미 전부 제거되었음 피청구인은 휀스 설치면적이 198㎡라고 보고 있으나, 실제 이 사건 토지 중 □□□로에 인접한 경계선에 설치되었을 뿐이므로, 그보다 현저히 적은 면적에 설치되었다. 한편, 청구인은 본인이 EGI 휀스를 설치한 것이 아니라 임차인이 행위한 것에 불과할 뿐만 아니라, EGI 휀스는 철판으로 된 구조인데, 임차인에 의해 모두 철거되었다. 그래서 현재 □□□로 인도와 이 사건 토지의 경계선에 도로관리청이 설치한 펜스가 있을 뿐이고, 이 사건 토지와 인접한 토지의 소유주가 설치한 철망 형태의 경계선이 존재할 뿐이다. 따라서 EGI 휀스가 설치되어 있다는 이유로 철거 시정명령 및 원상복구하라는 계고는 이미 시정된 사항에 대한 것이므로 위법한 처분이다. 피청구인도 2019. 6. 29.자 이행강제금 부과예고 통지에서는 이를 위반사항에서 제외하였다. 5) 헌법상 보장된 재산권 행사 피청구인은 이 사건 토지를 주차장으로 임대한 행위가 개발제한구역법 위반행위에 해당한다고 보았다. 그러나 토지의 임대행위는 소유자의 소유권행사로서, 개발제한구역법이나 다른 법률로 제한할 수 없는 헌법상의 기본권이다. 따라서 피청구인의 처분은 위법·부당하다. 6) 개발제한구역이지만, 이 사건 주차장 사용은 허용되는 행위임 개발제한구역법 제12조제1항단서제4호에 의하면, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 허가받아 할 수 있고, 같은 법 시행령 제14조제16호에 의하면, 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ철도용지ㆍ도로용지ㆍ학교용지ㆍ수도용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경(제16호) 등을 말한다. 즉, 잡종지를 노외주차장으로 형질변경하는 것은 개발제한구역 내에서도 허가받아 할 수 있다. 한편, 대법원 판례에 의하면 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요하는바(대법원 1993. 8. 27. 선고 93도403 판결, 1996. 7. 12. 선고 96도1237 판결 등 참조), 이 사건 토지는 이미 대지화되어 있었고, 임차인도 달리 형질변경하지 아니하고 단지 가끔 정화조 차량 3대를 주차하곤 하였다고 하며, 향후에도 정지낙업이나 포장작업이 예상된다고 볼 수 없으므로, 청구인과 임차인의 이 사건 토지 이용행위는 허가를 요하는 행위에 해당한다고 볼 수 없다. 유사한 사안에서, 개발제한구역에서 잡종지를 노외주차장으로 사용하고 있다는 사실을 이유로 한 시정명령 처분이 위법·부당하므로 취소되어야 한다고 본 판결이 있다(△△행정법원 2017. 12. 21.선고 2017구합78483 판결, △△고등법원 2018. 5. 29.선고 2018누33199판결). 7) 주차장(임대) 면적이 과다산정되었음 임차인은 정화조 차량 3대를 주차하곤 하는 정도에 불과한바, 이러한 이용행위를 두고 100평이 넘는 464㎡를 형질변경하였다거나 점유하고 있다고 보기 어렵다. 가사 이 사건 토지를 외부인들이 허락없이 사용하는 경우가 있다고 하더라도 이는 청구인이나 점유자의 허락없이 이루어지는 것으로서, 회피할 수 없는 불가피한 사정에 해당한다 할 것이다. 8) 결론 청구인은 이 사건 토지에 버섯종묘 배양장 설치허가를 받아 이용하던 과정에서 인위적인 조성과정 없이 자연적으로 대지화되었고, 버섯종묘 배양장 멸실 후 이 사건 토지를 임차인에게 임대하여 임차인도 별도의 형질변경 없이 이 사건 토지를 노외주차장으로 이용하고 있을 뿐이며, 휀스는 이미 철거되었다. 청구인은 앞으로도 법위반행위를 하지 않을 것이다. 부디 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 절차준수 이 사건 토지는 개발제한구역법에 따라 개발제한구역 내에서 건축물의 건축 등 그 행위가 엄격히 제한된 곳으로서, 청구인은 잡종지를 주차장으로 사용하는 형질변경 행위를 하였기에 1차 계고, 2차 계고, 이행강제금 부과예고한 사안이다. 2019. 3. 12.자 처분의 사전통지와 1차, 2차계고의 위법사항이 다르게 기재된 배경은 개발제한구역법 제12조제1항에 의거 개발제한구역내 허가를 받지 않고 잡종지를 주차장으로 사용하여 형질변경으로 시정명령을 받은 사항은 변함이 없고, 청구인이 주장하는 주차장(임대)은 현장조사 시 임차인에게 사업자등록증 및 임대차계약서를 제출받아 이후 시정명령(1·2차 계고)에 주차장(임대)로 기재한 처분으로 당초 행정처분 절차와 동일한 것이다. 이 사실에 대해서 청구인 대리인 송○○을 통해서 유선 및 방문 상담을 통해서 여러 차례 안내하였다. 아울러 ○○시 ○○동 ○○○-3번지는 지목상 잡종지로 이 토지를 주차장으로 사용하여 시정명령 대상이 된 사항으로 청구인의 주장과 같이 주차장의 임대여부에 따라 위반사항을 처분한 것이 아니고 근거법령에 의거 적법하게 처분한 시정명령이다. 대법원은 “이행강제금 제도는 건축법이나 건축법에 따른 명령이나 처분을 위반한 건축물(이하 ‘위반 건축물’이라 한다)의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는 데 입법 취지가 있고, 위반 건축물의 소유자 등이 위반행위자가 아니더라도 행정청은 그에 대하여 시정명령을 할 수 있다”(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결)고 판시한 바 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 이 사건 토지는 주차장 사용이 불가한 지역임 가) 청구인의 최초 허가내용 2016. 6. 23. 동식물관련시설(종묘배양시설) 건축허가를 받아 2017. 7. 24. 사용승인되어 지목이 전에서 잡종지로 변경되었으나, 2017년 11월 6일에 종묘배양장이 멸실신고된 사항이다. 청구인은 이 사건 토지는 2017년 종묘배양장 설치 후 인위적 조성이 전혀 없었다고 주장하나, 2013년, 2014년, 2016년(3년)동안 해당 지번의 항공사진을 살펴보면 지목변경 전 후 현장이 확연한 대지의 차이를 보이고 있는바, 자연적으로 대지화된 것으로 볼 수 없다. 또한 이 사건 토지의 형질변경은 동·식물관련시설 건축물을 신축하기 위해서 인위적으로 대지화된 것으로, 청구인이 인용한 판례에서는 “토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경하지 않은 자연적으로 대지화되었다면 형질변경으로 볼 수 없다(△△행정법원 2017.12.21. 선고 2017구합78483 판결)”라고 기재되어 있어, 이 사건과는 사실관계가 다르므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 청구외 ●●실업(주)와의 임대차계약 체결 청구인은 2019. 1. 8. 이 사건 토지 전부에 대하여 정화조업체인 ●●실업(주)과 2년 동안 임대차계약을 체결하였다. 이는 최초 청구인이 버섯관련 종묘배양장으로 허가를 받았다는 점, 종묘배양장이 멸실되었다 하더라도 이와 전혀 무관한 정화조업체에 이 사건 토지를 임대한 것은 개발제한구역 내 허가내용에 맞지 않다. 다) 주차장으로 사용할 수 없는 지역임 ○○시 ○○동 ○○○-3번지는 ○○◇◇◇ 테크노밸리 예정지역으로 2017. 12. 27. ○○시 고시 제2017-157호(개발행위허가 제한 고시)에 의거 행위허가 제한되어 있으며, 청구인의 주차장은 행위허가를 받아야 사용할 수 있다. 그러나 청구인의 이 사건 토지에는 2019. 6. 17.일 현재에도 정화조 차량이 주차되어 있음이 현장확인되었다. 따라서 청구인이 주장하는 형질변경 여부는 별론으로 하더라도, 개발제한구역 내 잡종지를 주차장으로 사용하는 행위 자체로 위법사항이다. 3) 청구인의 일부 원상복구를 반영하여 처분하였음 이 사건 토지에 대한 청구인의 위반행위 중, 신축(EGI 휀스) 부분은 철거되었음이 2019. 5. 29. 현장점검 결과 확인되었다. 이에 피청구인이 이를 제외하고 이행강제금 부과예고 및 시정명령 이행촉구 처분하였다. 청구인이 일부에 대하여 원상복구한 것은 이 사건 처분이 적법·타당하다는 것을 청구인 스스로 인정한 것이라 판단된다. 4) 결론 피청구인은 개발제한구역 내 위반사항에 대한 엄정한 관리를 위하여 개발제한구역법의 규정취지와 목적, 기준에 따라 청구인의 위법행위에 대한 조사를 통하여 적법·타당한 처분을 한 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 시정명령에관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 직접 시정명령을 할 수 있으며, 국토교통부장관은 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2009. 2. 6.> 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ철도용지ㆍ도로용지ㆍ학교용지ㆍ수도용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경 【행정대집행법】 제3조(대집행의 절차) ①전조의 규정에 의한 처분(以下 代執行이라 한다)을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 이 경우 행정청은 상당한 이행기한을 정함에 있어 의무의 성질·내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발제한구역 내 위법행위 조사서, 처분 사전통지, 시정명령 및 원상복구 계고(1차), 시정명령 및 원상복구 계고(2차), 출장복명서(2019. 5. 28.), 이행강제금 부과 예고 및 시정명령 이행촉구, 임대차계약서, 토지대장 및 말소건축물 대장, 지목변경 전 현장사진(2013년, 2014년, 2016년), 출장복명서(현장확인)(2019. 6. 17.) 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 3. 8. ○○시 ○○동 ○○○-3번지(662㎡, 이 사건 토지) 중 198㎡에 EGI 휀스를 설치하고, 464㎡를 주차장으로 형질변경하였음이 적발되었다. 나) 이 사건 토지는 개발제한구역 내에 위치하여 개발행위 시 허가를 요하는 곳이다. 다) 피청구인은 2019. 3. 12. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 사전통지 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025943"></img> 라) 피청구인은 청구인에게 법위반행위를 다음과 같이 기재한 후, 개발제한구역법 제12조, 제30조에 따라 2019. 4. 4.자 시정명령 및 대집행 계고를, 2019. 5. 2.자 시정명령 및 대집행 계고를, 2019. 5. 29.자 이행강제금 90,619,200원 부과예고 및 시정명령 이행촉구를 각 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025945"></img> ○ 위반내용 2) 개발제한구역법 제12조제1항에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토계획법 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만 일정한 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경(1호), 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경(4호) 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 같은 법 시행령 제14조제16호에 의하면, 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 대지화되어 있는 토지에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경을 말한다. 개발제한구역법 제30조제1항에 의하면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 토지의 형질변경 등을 하였음을 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분이 사전처분의 내용과 다르다는 점, 이 사건 토지는 자연적으로 대지화되었을 뿐 불법형질변경을 한 사실이 없다는 점에서 위법하다고 주장한다. 가) 먼저 절차 위법이 있다는 청구인의 주장에 대하여 판단한다. 피청구인이 사전 통지시에는 ‘잡→주차장’으로 표시하였다가 처분시에 ‘잡종지→주차장(임대)’라고 표시하였는바, 피청구인이 사전 처분시에는 이 사건 잡종지에서 청구인이 주차장을 사용하는 것으로 판단하였다가, 추후 현장조사시에 청구인이 제3자에게 주차장을 임대한 사실을 인지하고 이를 사실관계에 맞게 기재한 것인바, 이 사건 잡종지가 주차장으로 실제 사용되고 있는 점, 실제 처분 시에 그 현황과 맞게 주차장(임대)으로 기재하여 처분한 점 등을 종합하면, 사전 처분시에 ‘잡→주차장’으로 기재한 것을 처분시에 ‘잡종지→주차장(임대)’으로 표시하였다고 하여 관련법의 절차를 위반한 것으로 볼 수 없다. 나) 한편 실체적 위법이 있다는 청구인의 주장에 대하여 판단한다. 이 사건 토지인 잡종지는 사전 허가 없이 주차장으로 사용할 수 없는 토지인데, 이에 대하여 청구인은 자연적으로 대지화되었으므로 이 사건 토지를 형질변화시킨 것이 아니므로 적법하다고 주장하나, 2013년부터 2016년 동안 해당 토지의 항공사진에 의하면 현재와 다른 것이 명확한바, 자연적으로 대지화되었다는 청구인의 주장은 이유 없으며, 이 사건 토지는 동,식물 관련 시설 건축물을 신축하기 위하여 청구인 또는 임차인이 인위적으로 대지화시킨 것으로 이는 전형적인 불법 토지 형질 변경으로 판단된다. 한편, 청구인은 EGI 휀스는 철거되었다고 주장하는바, 청구인이 이 사건 계고 처분이 발령되자 EGI 휀스를 철거한 사실이 인정되는바, 이에 피청구인은 철거된 EGI 휀스를 제외하고 이행강제금 부과예고 및 시정명령 이행촉구를 한 것이므로 피청구인의 처분에 어떤 하자가 있다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.