개발제한구역법위반 시정명령 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 96번지(잡종지 984㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다) 상에서 개발행위 허가 없이 용도변경 하여 작업장 및 창고 등(작업장 등 228㎡, 창고 등 264㎡, 이하‘이 사건 건물’이라 한다)으로 사용하였음이 적발되었다. 이에 피청구인은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조, 제30조에 따라 2019. 10. 30.자 시정명령 및 원상복구 1차계고(이하‘1차 계고’라 한다), 2019. 11. 18.자 시정명령 및 원상복구 2차계고(이하‘2차 계고’라 한다)를 각 통보하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인이 이 사건 창고를 매수한 경위 청구인은 2019. 4. 13. 청구 외 장○○으로부터 이 사건 토지와 그 지상 일반철골구조 기타 지붕 1층 동·식물 관련 시설 가동 1층 228㎡ 및 나동 1층 264㎡ 건물(이하‘이 사건 건물’이라 한다)을 매수하여, 2019. 7. 31. 잔금을 치르고 이전등기를 마쳤다. 그리고 실제로 이 사건 건물에 입주한 것은 2019. 8. 10.경이다. 청구인은 매수 당시 이 사건 건물이 불법으로 용도변경 되어 창고로 사용되고 있다는 것은 알았으나, 당시 사업상 창고가 필요했고, 장차 건물부근의 토지가 모두 개발제한구역에서 해제된다고 하여 이 사건 토지를 매수하였다. 그 후 잔금을 지급할 즈음에는 개발제한구역법의 개정에 따라 훼손지 정비사업의 조건이 완화되어 불법창고가 합법화 될 수 있는 길이 열릴 것이라는 말도 들었다. 그런데 청구인은 피청구인으로부터 2019. 9. 27.부터 3차례에 걸쳐 원상복구를 요구하는 처분사전통지와 계고처분을 통보받았다. 나) 처분의 내용 청구인은 2019. 9. 27. 피청구인으로부터 개발제한구역 위반행위 관련 처분사전통지를 받은 후, 같은 해 11. 7., 11. 20. 피청구인으로부터 다음과 같은 계고처분을 2차례 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023555"></img> 2) 처분의 부당성 가) 신뢰보호의 원칙 위반 행정법상의 신뢰보호의 원칙이라 함은 행정기관의 어떠한 언동에 대한 국민이 신뢰를 갖고 행위를 한 경우 그 국민의 신뢰가 보호가치가 있는 경우에는 그 신뢰를 보호하여 주어야 한다는 원칙이다. 청구인은 이 사건 건물에 입주할 당시 조만간 개발제한구역법 시행령이 개정되어 개발제한구역 내 불법훼손지의 정비계획이 시행되어 불법훼손지가 합법화 될 것이라는 것을 알게 되었다. 그동안 정비사업 조건이 너무 까다로워 사업시행을 하는 사람이 없어 조건이 완화되어야 한다는 민원이 끊임없이 제기되어 새로운 조치가 내려지는 것이라고 했다. 청구인도 주변 사람들과 함께 그 말을 믿고 기다렸고, 마침내 개발제한구역법이 2019. 10. 24. 개정되어 바로 주변 밀집 훼손지의 소유자들과 협의하여 정비사업을 하기로 결정하고 변호사까지 선임하여 계획을 수립하고 있었다. 그런데도 갑작스럽게 피청구인은 2019. 10. 30. 시정명령 및 행정대집행 1차 계고장을 발송하였고, 연달아 2019. 11. 18. 2차 계고장 통보하였다. 이러한 피청구인의 계고처분은 청구인의 신뢰를 저버린 행위로 신뢰보호의 원칙에 위반되는 처분이라 하겠다. 나) 비례의 원칙(과잉조치금지의 원칙)에도 위배 행정작용에 있어서 행정목적과 행정수단 사이에는 합리적인 비례관계가 있어야 한다. 행정조치에 따른 불이익이 그것에 의해 달성되는 이익보다 심히 큰 경우에는 그 행정조치를 취해서는 아니 된다. 그런데 청구인이 이 사건 건물을 불법 훼손지로 방치한다고 해도 그것이 공익적인 이익에 저해를 가져오는 것은 미미하다 하겠다. 조만간 인접 밀집 훼손지와 함께 정비사업을 하게 될 상황까지 고려하면 공익적 불이익은 얼마 되지 않는다. 그런데 청구인에게 이행강제금이 부과될 경우 그 금액이 7~8천만 원 될 것으로 추산되는데, 이러한 금액은 청구인 같은 중소기업에게는 현재의 어려운 상황까지 감안할 때 큰 손실이 아닐 수 없다. 더욱이 이 사건 건물에 입주한 지 2개월 밖에 되지 않는 청구인으로서는 큰 손실이다. 이상의 제점을 감안할 때 피청구인의 계고처분은 비례의 원칙에도 반한다 하겠다. 3) 청구인은 이 사건 건물을 매수하여 입주한지 불과 2개월여 밖에 되지 않았다. 건물 입주시부터 정비사업을 시행하여 합법화하겠다고 다짐하였고, 현재 법이 개정되어 정비사업 신청서를 조만간 제출할 예정이다. 그리고 청구인은 우선 2개 창고의 물건을 1개 창고로 옮겨 가능한 한 빠른 시일내 불법상태를 완화하려 한다. 청구인은 아파트 환풍기 제조, 조립사업을 하고 있는데 최근 경기가 나빠 매우 큰 어려움을 겪고 있다. 이 사건 재결처분이 신뢰보호의 원칙과 비례의 원칙에 반하는 점, 이 사건 건물의 정비사업도 조만간 시행될 것이라는 점을 참작하여 이 사건 처분을 취소해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 이 사건 토지에서 개발제한구역법 제12조인 개발제한구역에서의 행위제한을 위반하여 잡종지를 창고 등으로 사용하였기에, 피청구인은 2019. 10. 30., 2019. 11. 18. 개발제한구역법 제30조에 의거 시정명령 및 원상복구 1차계고, 2차계고(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 청구인은 이 사건 토지는 개발제한구역내 훼손지 정비사업을 계획하고 있어 사전처분통지 및 계고명령이 행정절차법을 위반하였고, 이 사건 건물을 매수하여 입주한지 2개월 이내로 행정처분이 부당하다고 주장하고 있다. 2) 이 사건 처분의 적법성·타당성 가) 이 사건 처분의 절차적 적법성 이 사건 토지는 개발제한구역법에 따라 개발제한구역 내에서 건축물의 건축 등 그 행위가 엄격히 제한된 곳으로써 청구인은 잡종지를 창고 등으로 용도변경하였기에 개발제한구역법 제30조를 근거로, 2019. 10. 30., 2019. 11. 18. 2차 위법행위에 대한 시정명령 한 사항이다. 나) 만약 청구인의 주장대로 이 사건 토지가 훼손지 정비사업 지정이 예정되어 있다 하더라도, 이는 이 사건 처분의 중지사유에 해당되지 않는다. 청구인은 이 사건 토지에 개발제한구역 내 훼손지 정비사업 계획이 예정되어 있어 피청구인의 시정명령 처분은 위반된 사항이라고 주장하나, 이는 개발제한구역법 제12조 제1항에 의거 개발제한구역 내 허가를 받지 아니하고 잡종지를 창고 등으로 사용하여 불법 용도변경으로 시정명령을 받은 사항으로 개발제한구역 내 훼손지정비사업은 관련법령의 시행절차에 따라 이루어지는 것으로, 청구인이 이 사건 토지를 훼손지 정비사업지로 신청하고 이를 접수한 후, 해당 부지가 훼손지 정비사업 대상으로서의 적법한지 여부 등을 판단해야 하는바, 해당 신청 및 판단에는 상당기간이 소요될 것으로 예상된다. 따라서 청구인이 이 사건 토지를 훼손지 정비사업을 예정하고 있다는 사유만으로, 위법행위에 대한 시정명령처분을 하지 않는다면, 행정의 공백이 발생하게 될 것이고, 행정행위의 일관성 및 다른 행정처분과 형평성 문제가 발생할 수 있는 점 등을 감안하여 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 다) 청구인은 이 사건 토지소유자로 시정명령 대상자이다. 개발제한구역법 제30조 제1항에 따르면 시정명령 대상이 되는 위반행위자에는 위반행위 직접 당사자 뿐 아니라 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 및 점유자가 포함되어 있으며, 소유자가 행위에 직접 관여하지 않았거나 책임이 없는 경우에도 소유자는 시정명령 대상자에 해당되므로 청구인에 대한 시정명령 처분은 적법하다. 3) 결 론 피청구인은 개발제한구역 내 위반사항에 대한 엄정한 관리를 위하여 개발제한구역법의 규정취지와 목적, 기준에 따라 청구인의 위법행위에 대한 조사를 통하여 적법·타당한 처분을 하였기에 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 이 사건 처분은 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】[시행 2019. 10. 24.] [법률 제16379호, 2019. 4. 23., 일부개정] 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013. 5. 28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013. 5. 28.> ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. <신설 2018. 12. 18.> ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑥ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑦ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑧ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑩ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑪ 제10항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> [법률 제12372호(2014. 1. 28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] [법률 제13670호(2015. 12. 29.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제1호의2는 2020년 12월 31일까지 유효함] 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 시정명령에관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 직접 시정명령을 할 수 있으며, 국토교통부장관은 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ③ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(제2항에 따라 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 직접 시정명령을 하거나 국토교통부장관이 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한정한다. 이하 제4항부터 제6항까지에서 같다)는 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특별한 사유가 없는 한 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 알려야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9.> ⑤ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9.> ⑥ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9.> ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2009. 2. 6.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지인 ○○시 ○○동 96번지(984㎡)는 2018. 6. 28. 지목이 전(田)에서 잡종지로 지목변경 되었다. 나) 청구인은 2019. 4. 13. 청구 외 장○○으로부터 이 사건 토지를 취득하였다. 다) 등기사항전부증명서(건물)에 의하면, 이 사건 토지에는 일반철골구조 기타지붕 1층 동·식물관련시설 가동 1층 228㎡, 일반철골구조 기타지붕 1층 동·식물관련시설 나동 1층 264㎡가 건물내역에 등재되어 있다. 라) 피청구인은 2019. 9. 27. 청구인에게 다음과 같이 처분사전 통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023557"></img> 마) 피청구인은 2019. 10. 30., 2019. 11. 18. 위 다)의 불법 용도변경을 이유로 청구인에게 2차례의 계고 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023559"></img> 2) 개발제한구역법 제12조 제1항 및 제30조 제1항에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제11호에 따른 도시·군계획 사업의 시행을 할 수 없고, 시장·군수·구청장(이하‘시장’이라 한다)은 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목 벌채 또는 도시·군 계획사업의 시행을 한 경우 등에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하‘위반행위자등’이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하‘시정명령’이라 한다)할 수 있다. 3) 가) 청구인은 2019. 4. 13. 청구 외 장○○으로부터 이 사건 토지를 매수하였고, 매수 당시 이 사건 건물이 불법으로 용도변경되어 창고로 사용되고 있는 것을 알고 있음에도 사업상 창고가 필요했으며, 장차 건물부근의 토지가 모두 개발제한구역에서 해제된다고 하여 위 잡종지를 매수한 것으로, 잔금을 지급한 2019. 7.경 개발제한구역법 개정에 따라 훼손지 정비사업의 조건이 완화되어 불법창고가 합법화될 수 있는 길이 열릴 것이라는 말을 들었고, 2019. 10. 24. 관계법령이 개정되어 주변밀집 훼손지 소유자들과 협의하여 정비사업을 하기 위해 계획을 수립 중에 있는바, 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙 및 비례의 원칙에 위배된다고 주장하고 있다. 나) 살피건대, 이 사건 토지는 개발제한구역인바 개발제한구역법 제12조 제1항에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다. 다만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 행위를 하려는 자는 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 되어 있다. 그러나 위 인정사실과 제출된 자료에 의하면 청구인의 이 사건 토지는 동·식물 관련시설인‘종묘’(일반철골구조)로 허가받은 용도를 불법 건축물을 축조하여 작업장 및 창고 등으로 변경하여 사용하였으나 피청구인에게 허가를 받은 바가 없음이 확인되며, 청구인 또한 불법으로 용도변경된 사실을 알면서도 이 사건 토지 등을 매수한 것을 스스로 인정하고 있는바, 개발제한구역법 제12조 제1항을 위반한 사실이 명백하기에 같은 법 제30조에 따른 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하여 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 청구인의 이 사건 토지는 지목이 잡종지이기는 하나 자연녹지지역으로 개발제한구역인바, 개발제한구역법 제1조에 의하면 이 법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고 있고, 제2조에서는 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 하며, 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다고 적시되어 있는바, 이와 같은 개발제한구역법의 입법취지를 고려할 때 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익을 감안하더라도 이 사건 처분으로 달성할 공익목적이 우선하기에 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.