개발제한구역법위반 시정명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지 외 ○필지 상 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자로, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반한 사실이 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 청구인에게 2021. 4. 16. 이 사건 건축물 위반사항에 대한 사전처분 통지하였고, 위반 부분의 일부만 원상복구 되어 2021. 8. 19. 개발제한구역법 위반행위 시정명령 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) ‘종묘배양장 외관 변경’은 개발제한구역법에서 명시한 시정명령 대상에 해당하지 않으며, 같은 법 시행규칙 제12조에 따라 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위 대상이다. 먼저, 시정명령은 침익적 행정처분으로 근거가 되는 행정 법규는 엄격하게 해석·적용해야 하는 점, 법제처 법령해석례는 개발제한구역에서 허용 행위는 명시적으로 규정한 사항에 대해서만 그 행위가 허용되는 것으로 엄격하게 해석해야 한다(법제처 2019. 7. 5. 회신 19-0131)고 판단한 해석을 고려할 때, 침익적 행정처분인 불법행위 시정명령 처분도 법령에 명시된 규정에 따라 엄격하게 적용해야 한다. 따라서 피청구인이 시정명령 처분 근거로 제시한 개발제한구역법 제30조 제1항의 시정명령 대상은 ① 건축물의 건축 또는 용도변경 ② 공작물의 설치 ③ 토지의 형질변경 ④ 토지분할 ⑤ 물건을 쌓아놓는 행위 ⑥ 죽목의 벌채 등 허가 등 위반 시에만 시정명령을 할 수 있다는 점, 개발제한구역 내 불법행위 단속 지침인 「개발제한구역내 불법행위의 예방과 단속에 관한 규정」에 불법행위란 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 도시계획사업의 시행을 위반하는 행위라고 명시적으로 규정하고 있는 점, 피청구인이 위반행위로 적시한 ‘종묘배양장 외관 변경’은 건축법상 불법행위인 용도변경 어디에도 속하지 않는다는 점, 이는 개발제한구역법 시행규칙 제12조 [별표 4] 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위 대상 제4호 가목(주택의 경우와 같이 지붕 개량, 벽 수선, 미화 작업 또는 창문 설치를 하는 행위)에 해당, 종묘배양장 벽 수선은 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 적법한 행위로 명시적으로 규정한 점, 「○○○시 개발제한구역 행위허가 기준 조례」제3조 ‘종묘배양장 관련 세부 기준’에 높이 등은 설계 변경 등으로 추가로 증가시킬 수 없다고 규정하고 있으나, 종묘배양장 외관 변경 및 내부 구조에 대한 세부 규제사항이 없는 점, 벽 수선의 문언적 의미가 그 부위를 보수하거나 갱신하여 원래의 기능을 회복시키는 작업인 점 등을 고려할 필요가 있다. 그렇다면 피청구인이 시정명령 처분한 종묘배양장 용도변경은 개발제한구역법 및 건축법상 저촉되지 않고, 피청구인의 이 사건 처분은 법리를 오해한 판단으로 취소되어야 한다. 2) ‘종묘배양장 위법 용도(영업장, 창고, 공가)’는 개발제한구역법에서 명시한 시정명령 대상에 해당하지 않아 이 사건 처분은 위법하다. 이 사건 처분의 내용인 종묘배양장을 영업장, 창고, 공가 등으로 이용하는 것은 개발제한구역법 및 불법행위 단속 규정에서 불법행위로 명시하고 있는 ① 건축물의 건축 또는 용도변경 ② 공작물의 설치 ③ 토지의 형질변경 ④ 토지분할 ⑤ 물건을 쌓아놓는 행위 ⑥ 죽목의 벌채 및 도시계획사업의 시행 위반 어디에도 해당하지 않는 점, 「○○○시 개발제한구역 행위허가 기준 조례」제3조 및 제4조에 시설의 종류와 규모, 설치구조에 종묘배양장 건축허가 후 종묘배양장 내부 용도변경 등 관련 규제사항이 없는 점, 대법원 판례(2010두8072, 2021. 8. 19. 판결)는 건축법상 용도변경 행위에는 유형적인 용도 변경행위뿐만 아니라 용도 변경된 건축물을 사용하는 행위도 포함된다고 판시하였으므로 청구인의 행위가 위법하려면 먼저 종묘배양장에 대하여 건축법상 건축물의 사실상 용도변경을 선행하고, 용도 변경된 종묘배양장을 이용하여 영업장 또는 창고로 사용해야 하나, 기존 종묘배양장을 건축법상 다른 용도로 변경한 사실이 없는 점, 개발제한구역에서 건축허가를 받아 건축물대장에 등재된 종묘배양장 이용에 대한 명시적인 규제사항이 없어 종묘배양장 내부공간 활용에 대하여 개발제한구역법상 불법행위로 단속할 근거가 없는 점, 종묘배양장 내 창고 사용 및 일시적인 공가 등이 법령에 명시한 불법행위가 아닌 점, 개발제한구역 내 농업용 비닐하우스에도 탈의실, 농기구보관실, 난방용 기계실 등 임시시설을 허용하고 있는 점을 고려할 때, 피청구인이 위법 용도로 적시한 영업장, 창고, 공가 등은 개발제한구역법 제30조가 규정하고 있는 불법행위 어디에도 해당하지 않는다. 가사, 피청구인이 영업장 등 사용을 개발제한구역법 위반으로 시정명령하려면 먼저 종묘배양장을 영업장으로 용도 변경한 사실을 입증해야 하고, 종묘배양장 일부를 창고 및 공가로 사용하는 것이 개발제한구역법 및 「○○○시 개발제한구역 행위허가 기준 조례」의 어느 항목을 위반하였는지 입증하여야만 한다. 단지 민원인 신고를 근거로 법령에서 명시적으로 규정하고 있는 불법행위 대상을 오해하여 한 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 3) 법해석은 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 한다는 판례(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431)를 고려할 때, 피청구인의 행위는 법령상 저촉사항이 없으므로 시정명령을 취소하여 주기 바란다. 【보충서면】 4) 종묘배양장을 영업장으로 불법용도변경하였다고 주장하려면 「건축법」제19조를 위반하였는지 판단하여야 하는데, 종묘배양장은 그 밖의 시설군(동물 및 식물 관련 시설)에 해당되어, ‘상위시설군’으로 용도변경 해야 하는바, 종묘배양장이 어떤 상위시설군으로 용도변경되었는지 물증이 전혀 없고, 의자와 테이블을 설치한 것이 건축허가 기준에 맞는 용도변경이 아닌 점, 종묘배양장 시설 근거 기준은 「○○○시 개발제한구역 행위허가 기준 조례」3조 [별표1] 제8호 종묘배양장 시설기준으로 면적과 높이만을 규정했으므로 조례를 위반한 적이 없다는 점, 의자와 테이블을 설치하여 손님을 접대하기 위한 영업장으로 사용하여 용도변경이라고 주장하나 의자와 테이블을 모두 치워 이미 시정이 완료된 점, 가사 손님들이 커피를 테이크아웃하여 종묘배양장을 방문하여 커피를 마시는 것이 불법이 아닌 점 등을 고려하지 않고 피청구인은 용도변경에 대한 법리를 확장해야 하여 이 사건 처분을 한 것이다. 5) 피청구인 답변서에 따르면 ‘나’동에 해당 영업행위를 하기 위해 물건을 보관하는 창고 및 물건 적치장의 통로로 불법 용도변경하였다고 주장하는데, 종묘배양장 시설에 관한 명시적인 규정이 존재하지 않는다는 점, 개발제한구역법 시행령에 따라 종묘배양장 및 온실의 구조에 대하여는 조례로 정할 수 있도록 되어있는데, ○○○시 조례에서도 면적과 높이만을 규정하고 있어 청구인의 행위가 조례를 위반했다고 보기 어렵다. 또한 개발제한구역법 시행규칙에서는 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위를 규정하며 소규모 농업용 비닐하우스에도 탈의실 또는 농기구 보관실, 난방용 기계실, 농작물의 신선도 유지를 위한 냉장 시설의 용도로 30제곱미터 이하의 임시시설을 설치할 수 있도록 한 것을 고려할 때, 법령의 입법취지 및 타 시설 형평성 등을 고려하여 청구인의 종묘배양장 면적은 499.95제곱미터이므로 내부창고 및 창고에 이르는 통로가 부대시설로 필수적인 점, 이러한 부대시설의 설치가 「건축법」19조에 따른 용도변경이 아니라 할 것이다. 일반적으로 개발제한구역 내에서 동식물 시설관련 주요 시설인 온실, 종묘배양장, 육묘장 등 불법행위 유형이 동식물 시설과 전혀 관련이 없는 물류 창고, 공장, 근생, 주거시설 등을 설치하여 불법적으로 운영하는 것을 주요 단속대상으로 하는 점을 고려할 때 법령에 명시적인 근거가 없는대도 불구하고 지나치게 법령을 확장해석하여 단속한다면 개발제한구역에 대한 효율적인 단속 및 관리가 불가능하게 될 것이다. 앞서 설시한 바와 같이 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 개발제한구역 관련 법령 및 판례, 입법취지 등에 비추어 위법하거나 부당하다고 할 것이므로 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지에 건축면적 399.76㎡, 100.19㎡ 2동의 종묘배양장 사용승인을 받은 후 허가받지 않고 용도변경 및 형질변경 하여 개발제한구역법 위반으로 적발되자 주차장, 진출입로는 일부 원상복구하였으나 영업장, 창고, 공가로 용도변경(외관변경) 한 사항은 개발제한구역법상 시정명령의 대상이 되지 않는다고 주장하고 있다. 하지만 해당 종묘배양장의 행위준공신청 서류를 보면, 내부에는 종묘 배양을 위한 종묘 벤치를 설치하고 외부는 폴리카보네이트 투명판넬로 설치하는 것으로 2020. 12. 17. 사용승인 받았다. 피청구인은 종묘배양장으로 허가를 받은 건축물임에도 불구하고 이 사건 토지 인근 833번지에 “폴콘”이라는 커피숍을 운영하면서 방문객을 접대하기 위해 해당 종묘배양장 내부를 마치 식물원처럼 꾸며놓고 의자, 테이블 등을 비치하여 가게를 찾는 손님들을 접대하기 위한 영업장으로 사용하고 있으며 나동에는 해당 영업행위를 하기 위해 물건을 보관하는 창고 및 물건 적치장의 통로(공가)로 사용하는 등 개발제한구역법 제30조제1항제1호, 제12조제1항 규정에 따라 허가를 받지 아니하고 건축물의 용도를 변경하였다. 개발제한구역법 제30조제1항에 따르면 시장은 같은 법 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 피청구인이 종묘배양장을 영업장, 창고, 공가의 용도로 사용하는 용도변경 행위는 개발제한구역법 제12조제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니하고 행한 용도변경 행위에 해당하여 법령 위반행위에 해당하며, 허가를 받지 않고 행한 용도변경 행위에 대하여 원상복구 의무는 청구인에게 있으므로 피청구인이 청구인에 처분한 시정명령은 적법하다. 2) 또한, 개발제한구역법 제1조에서는 개발제한구역 지정에 대하여 “도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적”으로 하면서 같은 법 제2조제1항에서 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다고 지방자치단체의 의무를 규정하고 있다. 아울러, 국토교통부훈령 제587호 「개발제한구역내 불법행위의 예방 및 단속에 관한 규정」제13조제1항에 의하면 시장은 적발된 불법행위에 대하여 현장 조치가 이루어지지 않을 경우 철거 및 원상복구에 소요되는 이행기간을 정하여 위반행위자 스스로 자진 시정하도록 법 제30조제1항에 따라 시정명령을 하여야 한다고 규정하고 있다. 위 법 규정을 종합하여 볼 때 피청구인은 입법 취지에 부합하게 이 사건 처분하였으므로 개발제한구역법 제30조제1항에 따른 피청구인의 시정명령은 적법한 처분에 해당한다. 다만, 피청구인이 종묘배양장 용도변경(외관변경)으로 괄호 안에 외관변경을 기재한 사항은 기존용도 종묘배양장의 외관이 폴리카보네이트 투명판넬에서 시멘트블럭 및 조립식패널로 변경된 사항이 포함되어 있음을 기재한 사항으로서, 개발제한구역법 제12조제1항 및 제30조제1항에 따라 허가 없이 건축물의 건축 또는 용도변경 등을 하여 시정토록 계고한 사항은 아니며 단순히 참고사항을 기재하기 위해 외관 변경을 괄호로 표시한 것이고 불법에 해당하는 용도변경을 표시한 사항은 아니다. 【보충서면】 3) 청구인은 의자, 탁자 등이 현장 시정조치가 가능하여 불법행위 조치 체계상 시정명령 전에 이미 시정하였다고 주장하나, 청구인은 2021. 4. 14. 개발제한구역법 위반으로 적발되자 1개월여 뒤에 일부를 원상복구하였다고 확인 요청하여 2021. 6. 2. 현장을 방문하여 주차장, 진출입로는 일부원상복구된 것을 확인(도시건축과-13058) 하였으나 이때에도 종묘배양장은 적발 당시와 동일한 상태였다. 원상복구되지 않고 남은 위법사항에 대하여 피청구인은 2021. 8. 19. 시정명령 처분을 하면서 문서수령 후 30일 이내에 원상복구하고 그 결과를 피청구인에게 제출할 것을 문서로 요청하였으나 청구인은 아무런 조치를 하지 않았다. 을 제3호증의 사진은 각 9월, 10월경 찍은 네이버 블로그에 올라온 사진으로 이때까지도 종묘배양장은 ‘폴콘’ 커피숍의 손님을 접대하기 위한 영업장으로 사용되고 있었다. 청구인이 이 사건 건축물 내부를 마치 식물원처럼 꾸며놓고 의자, 테이블 등을 비치해 두고 ‘폴콘’ 커피숍을 찾는 손님들이 음료를 마시면서 위락을 즐길 수 있도록 영업장으로 사용하고 있어, 피청구인은 개발제한구역법 제30조제1항1호, 제12조제1항 규정에 따라 허가를 받지 아니하고 건축물의 용도를 변경한 행위에 대하여 개발제한구역법 위반행위 시정명령 처분을 하여 적법한 처분을 하였다. 4) 청구인이 종묘배양장을 창고 및 공가(통로)로 하면서, 개발제한구역법 시행규칙 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) [별표4]제1호더목의 농업용 비닐하우스에 탈의실 또는 농기구보관실 등의 용도로 30㎡ 이하의 임시시설을 설치하는 행위 규정를 준용하여야 한다는 주장에 대하여, 해당 종묘배양장은 농업용 비닐하우스 형태가 아니어서 해당 규정을 준용하기 어렵고, 창고 및 공가(통로)의 면적도 30㎡ 이상이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026949"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 10. 30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026951"></img> 【○○○시 개발제한구역 행위허가 기준 조례】 제3조(시설의 종류와 규모) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 별표1 제5호 나)에 따라 설치할 수 있는 동식물 관련 시설의 종류와 규모는 [별표1]과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026947"></img> 【건축법】 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장결과복명서, 보충서면, 건축물대장, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 건축물의 소유자로, 개발제한구역법 제12조를 위반한 사실이 적발되었고 이에 피청구인은 2021. 8. 19. 개발제한구역법 위반행위 시정명령 처분하였다. 나) 건축물대장 상 이 사건 건축물의 용도는 동·식물관련시설으로 되어있다. 다) 2021. 4. 14. 출장결과보고서에 따르면 이 사건 건축물 내에 손님이 앉을 수 있는 의자 등의 놓여있었으나, 청구인이 11. 15. 제출한 보충서면의 입증자료에 따르면 현재 이 사건 건축물 내에 의자·테이블은 비치되어 있지 않다. 2) 청구인은 종묘배양장 외관 변경이 개발제한구역법 제30조 제1항에서 규정하는 시정명령의 대상이 아니라고 주장한다. 이와 관련하여 이 사건 처분서를 살펴 보면 위법내용으로 ‘외관변경’이라는 내용이 괄호안에 기재되어 있기는 하나, 이와 더불어 위법내용으로서 영업장, 창고, 공가로의 용도변경과 담장 축조를 처분사유로 명시하고 있다. 그리고, 피청구인이 제출한 답변서를 보면 위와 같이 ‘외관변경’이라고 괄호 안에 기재한 사항은 시정명령의 대상을 기재한 것이 아니라 단순한 참고사항을 기재한 것일 뿐이라는 입장을 밝히고 있고, 이 사건 처분의 처분사유는 위에서 언급한 위법내용, 즉 영업장, 창고, 공가로의 용도변경과 담장 축조가 처분사유임을 밝히고 있다. 위와 같은 내용을 종합하면, 피청구인이 밝힌 처분사유, 즉 영업장, 창고, 공가로의 용도변경과 담장 축조가 시정명령을 할 수 있는 처분사유에 해당하는지 여부가 이 사건의 쟁점이라고 할 것이고, 위와 같은 사정들이 처분사유에 해당하면 이 사건 처분의 적법성에는 영향이 없다고 할 것이다. 그러므로, 외관 변경이 시정명령의 대상에 해당하는지 여부는 이 사건 처분의 적법성에 영향을 미치지 않으며, 따라서 청구인의 위 주장은 이유 없다. 3) 그리고, 청구인은 종묘배양장을 영업장, 창고, 공가 등으로 이용한 행위에 관하여 개발제한구역법 제30조 제1항의 시정명령 대상에 해당하지 않고, 「○○○시 개발제한구역 행위허가 기준 조례」(이하 ‘○○○시 조례’)에도 해당 행위를 금지하는 내용이 없으며, 기존 종묘배양장을 다른 용도로 변경한 사실이 없고, 종묘배양장 내부공간의 행위를 단속한 법령상의 근거가 없으며, 개발제한구역 내 농업용 비닐하우스에도 탈의실, 농기구보관실, 난방용 기계실 등과 같은 임시시설이 허용되므로, 청구인의 행위가 시정명령의 대상이 될 수 없다고 주장한다. 그러나, 해당 종묘배장장의 준공신청 서류(을 제1호증)를 보면 내부에는 종묘배양을 위한 종묘 벤치를 설치하고 외부에는 폴리 카보네이트 투평판넬을 설치하는 내용이 기재되어 있고 이러한 내용으로 2020. 12. 17. 사용승인이 이루어진 사실을 알 수 있다. 그런데, 이후 청구인은 위와 같이 종묘배양장으로 허가를 받은 건축물에 대해 인근 ○○○번지 토지에 ‘○○’이라는 커피숍을 운영하면서 방문객을 접대하기 위해 해당 종묘배양장 내부를 마치 식물원인 것처럼 꾸며 놓고 의자, 테이블 등을 비치하여 위 커피숍을 찾은 손님들을 접대하기 위한 영업장으로 사용하였으며, 나동에는 해당 영업행위를 하기 위해 물건을 보관하는 창고 및 물건 적치장의 통로(공가)로 사용하였다. 위와 같은 청구인의 행위는 개발제한구역법 제30조 제1항에서 규정한 건축물의 ‘용도변경’에 해당한다고 판단되고, 청구인의 위 행위는 종묘배양장 운영에 필요한 범위를 넘어서는 것으로 보인다. 그리고, 위와 같이 청구인의 행위는 개발제한구역법에 명시된 시정명령 대상에 해당하므로, 더 나아가 ○○○시 조례에 구체적인 제제규정이 명시되어 있을 필요는 없다고 보인다. 더구나, ○○○시 조례는 제발제한구역 내의 행위허가에 관한 내부 기준을 정하는 것일 뿐 시정명령의 대상을 구체적으로 규정하는 것이 아니므로, ○○○시 조례에 해당 행위를 금지하는 내용이 존재하지 않는다고 하여 시정명령을 할 수 없다고 해석할 수는 없다. 아울러, 청구인이 제시하는 농업용 비닐하우스와 관련한 탈의실 등은 해당 시설의 용도 내의 시설물 설치에 관한 것인데, 청구인의 행위는 종묘배양장 운영에 직접 필요한 용도 내의 행위라고 볼 수 없다. 그리고, 청구인은 종묘배양장 내부공간의 행위를 단속할 근거가 없다고 주장하나, 내부공간이라도 당초의 허가를 받은 용도와 다른 용도로 사용하면서 이를 위해 일부 시설을 추가로 설치하거나 구조변경을 한 경우에도 용도변경에 해당하여 개발제한구역법상 시정명령의 대상이 된다고 판단된다. 대법원 2007. 9. 6. 선고 2007도4197 판결에서도 축사 내부의 퇴비사와 사료저장고를 관상어 배양장 및 작업장으로 허가 없이 용도변경하여 사용한 것은 축사를 양어시설로 무단 용도변경한 행위로서 개발제한구역법 위반에 해당한다고 판시하고 있다. 따라서, 청구인의 위 주장 또한 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.