개발제한구역법위반 시정명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○00-0(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2021. 2. 2. 경기도 개발제한구역 드론 촬영 판독결과 이 사건 토지 내 불법의심사항(벌목 및 개간)을 확인하고, 현장 확인절차를 거쳐 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 위반을 이유로 청구인에게 같은 해 3. 14. 처분 사전통지를 하고, 같은 해 4. 19. ‘2021. 5. 18.까지 자진 원상복구 하라’는 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 개간하여 경작하고 있는 지적도상 산지이고 현황상 밭(전체 1653㎡, 개간면적 700㎡내외)인 이 사건 토지에 대하여 개발제한구역법 제12조 위반을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 지적공부상 산지를 밭으로 경작 사용하는 것은 개발제한구역법에서도 일정한 경우 허용규정을 두고 있음을 명시하고 있는바, 피청구인의 이 사건 처분은 법적 근거 없이 이루어진 것이다. 2) 농림축산식품부에서는 지방자치단체의 농지 관련 공무원들에게 당초 농지가 아닌 경우라고 하더라도 개간으로 경작 사실이 확인되면 농지원부로 등재할 수 있게 하는 내부지침이 시행되고 있었고 청구인은 절차에 따라 농지원부 등재를 신청하였고 피청구인은 확인을 거쳐 농지원부에 등재하였고 농지원부 등재에 따라 관련 부서는 비료 지원, 농기계 지원 등으로 각종 지원과 혜택을 주고 있다. 3) 청구인의 농지원부 신청에 대해 관계 행정기관들에서는 과거 항공사진을 통한 농지로의 변경과정과 현장 임장을 통해 농지로서의 기능, 경작 상태 등을 확인하였고, 청구인은 토지 관할지 통장, 인근 주민 등을 통해 경작을 충분히 입증하여 사실상 농지로 사용 중임을 증명하였고, 관계행정청은 최종적으로 해당 산지를 농지원부에 등재하였으며 청구인은 농기계, 농기구 등을 갖춰 현재 경작 중이다. 이 사건 토지는 주변에 기존 농지와 접하고 있고 농지로 사용하기 전에는 쓰레기 무단투기지화 하여 농지로 사용하여 녹지가 훼손되었다고 볼 수 없다. 또 산지보전과 농지확대는 상충하기보다는 공익 추구라는 측면에서 호응한다고 보이고 이는 관련 법률에서 ‘경작을 위한 형질변경’의 허용을 두고 있는 등 농림부서에서는 농지 축소에 따른 농지 확대차원과 식량주권 확보차원에서 영농지원을 위해 정책적 제도적 지원을 하고 있어 농지로의 사용은 정부시책에 타당하며 농지로의 사용이 국토관리 상 효율적이며 수년간 농지로 만들기 위한 청구인의 노동력, 비용과 과거 8년간 경작지로의 사용과 농지원부 등재 후 2년 이상 경작 중임이 확인된 현재에 와서 피청구인의 이 사건 처분은 법률적 근거 없는 행위제한 의무부과로 행정의 법률유보원칙에 반하고 청구인의 토지에 들인 노력과 비용에 대한 사익보호 행정의 일관성에 대한 불신초래, 관계부처 간 모순된 행정이 청구인에게 손해를 주는 점, 행정청의 농지원부 등재를 신뢰한 청구인의 신뢰보호 등을 주장하며 피청구인에게 이의를 제기하였음에도 시정되지 않고 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 4) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 에 근거한 행위 위 법률 제56조 제1항 제2호에 의하면 개발행위를 하려면 시군구청장의 허가를 받아야 함을 규정하면서 단 경작을 위한 형질변경은 허가의 대상이 아님을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제51조 제1항 제3호에서는 경작을 위한 형질변경은 허가대상 행위가 아님을 추가하여 명시하고 있다. 5) 개발제한구역법에 근거한 행위 위 법률 제12조 제1항 제4호에서는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 청구인은 이에 해당하는 영농을 위한 행위를 한 것이다. 또한 같은 법 시행령 제14조에서 규정하는 경사도 21도 이하에 해당하지 않는 산지규정은 현황, 사진, 지형도 등에 의해 해당하지 않는 산지규정은 현황, 사진, 지형도 등에 의해 해당하지 않음이 분명하고 개간 당시와 현재 대상지와 주변은 아카시아, 찔레, 산딸기나무 등 잡목이 듬성듬성 자라고 있어 벌채 없이 바닥면 고르기로 경작이 개시되었으므로 이 사건 처분은 피청구인의 청구인에게 법률적 근거 없이 행위 제한, 의무를 부과한 것으로 법률유보원칙에 위반된다. 6) 「산지관리법」에 근거한 사전허가는 없었으나 「산지관리법」 제14조와 같은 법 시행령 제15조에 의하면 해당면적의 산지전용을 위해서는 시군구청장의 허가를 받도록 하고 있으나 청구인은 사전허가 없이 산지를 전용하여 농지로 사용하여 위법의 소지가 있으나 ○○시 ○○구, ○○시 등 농지관련 부서에서는 위 법률의 산지전용허가 없이 경작 중인 일정한 경우에는 허가 없이도 농지원부로 등재하는 업무지침을 시행 중이다. 청구인은 농지원부 등재 신청 전 경기 ○○시 ○○구, 경기 ○○시 등 농지관련 행정기관 공무원들과 상담과 안내, 관계행정청에서 소속 공무원들의 업무처리 지침서에 의해 농지원부를 작성 받을 수 있는 행위가 됨을 안내받아 농지원부에 등재됨으로 허가가 없었으나 일종의 양성화에 의한 농지원부 등재가 된 사실이 있다. 7) 임야를 무단으로 개간하여 농지로 이용하는 토지의 성격에 대한 지자체 업무 혼선 및 국민 혼란 발생 등을 해소하기 위하여 「농지법 시행령」 개정을 통해 농지의 범위를 조정하였는데(2016.1.21.시행), 종전에는 지목이 임야인 토지에 대해서는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받지 아니하더라도 3년 이상 농작물을 경작하는 등의 경우에는 농지로 이용하였으나 앞으로는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받지 아니한 경우에는 3년 이상 농작물을 경작하는 토지 등에 대해서도 농지로 인정받지 못하도록 하였다(단 기득권 보호를 위해 부칙 제2조에 농지의 범위에 관한 경과조치를 마련하여 개정 시행령 시행일 이전 농지에 해당하였거나 농작물 경작지 또는 다년생 식물 재배지로 이용을 개시한 임야에 대해서는 종전규정에 따라 농지여부를 판단함). 8) 농지원부와 관련하여 2016. 1. 21. 「농지법」개정 이전 농지에 해당하는 범위와 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」상 지목이 전, 답, 과수원이 아닌 토지로서 토지의 실제 현상이 농작물 경작지 또는 다년생 식물을 재배지로 계속하여 이용된 기간이 3년 이상인 토지는 농지원부에 등재한다는 행정청의 업무지침과 농지형태 등에 대한 설명을 통해 요건에 부합하는 작업을 통해 농지형태를 갖추는 작업을 하였고, 이를 통해 농지원부 등재를 신청하였으며, 청구인의 신청으로 ○○시의 농지요건 현장 확인 등을 통해 2019. 9. 10. 농지원부에 등재하였고, 2019. 10. 21. 농림수산식품부에 농업경영체 등록을 하였다. 9) 청구인이 산지를 농지로 전용 사용한 것은 국토계획법, 개발제한구역법, 「산지관리법」, 「농지법」에 해당하는 법적 근거에 의한 행위로 적법행위이고, 관계 행정청이 과거 항공사진과 현장임장을 거친 후 농지원부에 등재한 사실과 이 사건 토지가 주변에 기존 농지와 접하고 있고 농지로 사용하기 전에는 도시 근교 쓰레기 무단 투기지화 되어있어, 농지로 사용하더라도 그린벨트 보전에 문제가 없고 농림부서에서는 농지 축소에 따른 농지 확대차원 및 식량주권 확보차원에서 영농지원을 위해 정책적, 제도적으로 지원을 하고 있어 농지로의 사용은 정부 시책에 타당하며 농지로의 사용이 국토관리상 효율적이며 수년간 농지로 만들기 위한 청구인의 노동력과 비용인 사익과 과거 8년간 경작지로 사용하고 농지원부 등재 후 2년이 경과한 지금에 와서 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 노력과 비용에 대한 사익과 행정의 일관성에 대한 불신초래, 관계부처 간 모순된 행정으로 청구인에게 손해를 주고, 행정청의 농지원부 등재를 신뢰한 청구인의 신뢰보호차원에서도 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역은 국토계획법상 용도구역으로, 국토계획법 제38조에 의하여 개발제한구역 내에서는 개발제한구역법이 우선 적용되며, 그 입법 목적은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 주변 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위함에 있다. 그러한 취지에 따라 모든 개발행위를 제한하고 허가와 신고를 통해 개발 목적을 달성할 수 있으므로, 개발제한구역법상 허가를 득하지 않은 벌목과 개간, 건축물의 설치는 위법한 행위이다. 2) 개발제한구역법은 모든 개발행위에 대하여 제한을 두고 있으며, 특정한 경우에 한하여 허가 또는 신고를 받아 개발행위가 가능하도록 규정하고 있다. 같은 법 제12조 제1항에서처럼 개발제한구역 내에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채 등의 행위가 금지되어 있으며, 예외의 경우에 한하여 ‘허가’를 받아 그 행위를 할 수 있도록 명시하고 있다. 본 사건의 경우, 그 중 제4호 ‘건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경’에 해당하며, 청구인과 같이 개간을 통해 경작을 하려는 경우에도 같은 법 시행령 제14조 제1호의 규정에 의하여 반드시 허가를 득해야 한다. 아울러 항공사진을 참고해 추정컨대, 청구인은 2012년 전후로 본 사건 임야 내 ‘500㎡ 이상의 죽목벌채’를 행한 것으로 보이는데, 이 또한 개발제한구역법상 행위허가가 필요한 행위이다. 3) 기존 행정심판례에 의하면 농지원부의 작성 목적은 농지의 소유실태와 이용실태를 파악하여 행정사무집행의 편의를 도모하기 위함이지, 개인의 권리나 사실관계 증명을 위해 작성하는 것이 아니다. 첨부한 입증서류 중 국민권익위 심판례에 따르면, 농지원부의 등재나 변경으로 인하여 실체상의 권리관계에 변동이 생기는 것은 아니며, 등재신청이나 등재사항 변경신청을 거부하는 행위 자체로는 처분성이 결여되어 행정소송의 대상이 될 수 없다고 판시하고 있다.[을제2호증 국민권익위 서행심 2007-248 붙임] 또한 해당 필지는 「산지관리법」의 적용을 받는 임야임과 동시에 개발제한구역법에 의하여 제한을 받는 토지이기도 하다. 이처럼 입법 목적을 달리하는 법률이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우, 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 대하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 모두 갖추거나, 개발제한구역법상의 행위허가가 선행되어야 할 것이다. 「산지관리법」, 「농지법」, 개발제한구역법 각각은 입법 목적과 적용범위 등을 달리하는 법률로서, 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 해석되지 아니하므로, 산지관리법상 산지전용 허가절차도 생략된 데다, 본 사건의 벌목 및 개간 행위는 개발제한구역법상 저촉되는 위법행위이다. 이 같은 의견은 기존 대법원 판례들에서도 확인할 수 있다[을제3호증 대법원 94누3216, 대법원 2013도11969 붙임]. 따라서 이 사건 처분은 적법하므로 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 【농지법】 제49조(농지원부의 작성과 비치) ①시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 농지 소유 실태와 농지 이용 실태를 파악하여 이를 효율적으로 이용하고 관리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지원부(農地原簿)를 작성하여 갖추어 두어야 한다. ②시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 제1항에 따른 농지원부를 작성ㆍ정리하거나 농지 이용 실태를 파악하기 위하여 필요하면 해당 농지 소유자에게 필요한 사항을 보고하게 하거나 관계 공무원에게 그 상황을 조사하게 할 수 있다. ③시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 농지원부의 내용에 변동사항이 생기면 그 변동사항을 지체 없이 정리하여야 한다. ④제1항의 농지원부에 적을 사항을 전산정보처리조직으로 처리하는 경우 그 농지원부 파일(자기디스크나 자기테이프, 그 밖에 이와 비슷한 방법으로 기록하여 보관하는 농지원부를 말한다)은 제1항에 따른 농지원부로 본다. ⑤농지원부의 서식ㆍ작성ㆍ관리와 전산정보처리조직 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 처분서, 각 항공사진, 경기도 드론촬영 판독결과 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자이다. 나) 이 사건 토지는 2010년경에는 수목으로 덮여 있었으나, 2012년경에는 수목이 모두 벌채되었고, 이 사건 토지 일부에는 밭으로 개간되었으며, 2018년경에는 이 사건 토지 전체가 밭으로 개간되어 이용되었다. 또 2020년경에는 이 사건 토지 중 일부에는 컨테이너가 설치되었고, 나머지는 밭으로 이용되었다. 다) 2019. 9. 10. 다음과 같이 청구인을 농업인으로 하고 이 사건 토지를 농지로 한 농지원부가 작성되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025803"></img> 라) 청구인은 2019. 10. 21. 이 사건 토지를 농지로 하여 농업경영체 등록을 마쳤는데, 재배품목으로는 고구마, 건고추, 김장(가을)배추, 들깨가 기재되어 있다. 마) 현재 청구인은 이 사건 토지에서 밭농사를 경작 중이고, 그 일부에는 컨테이너를 설치하여 비료 등을 보관하고 있다. 바) 피청구인은 2021. 2. 2. 경기도 개발제한구역 드론 촬영 판독결과 이 사건 토지 내 불법의심사항(벌목 및 개간)을 확인하고, 같은 해 3. 11. 현장 확인을 하였다. 이후 피청구인은 같은 해 3. 14. 청구인에게 개발제한구역법 제12조 위반을 이유로 같은 법 제30조에 따라 처분 사전통지를 하였고, 이에 청구인은 피청구인에게 같은 해 3. 22. 의견서 및 같은 해 3. 26. 이의신청서를 각 제출하였고, 피청구인은 같은 해 4. 16. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 먼저 청구인은 이 사건 토지는 농지로 사용 중이고, 청구인의 농지원부 신청에 따라 관계 행정청에서는 농지로서의 기능, 경작 상태 등을 확인하고 농지원부에 등재하였고, 농지원부에 따라 청구인은 비료지원 등 각종 혜택을 받고 있으므로 이 사건 농지로 개간한 것은 적법하고 따라서 이 사건 처분이 위법하다고 주장하므로 살펴본다. 개발제한구역법 제12조 제1항에서는 ‘개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토계획법 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채’라고 규정하여, 개발제한구역 내 모든 토지는 원칙적으로 토지 형질변경, 공작물 설치, 건축물 건축, 죽목 벌채 등이 금지되고, 예외적으로 허가를 득한 경우에만 그러한 행위가 허용된다고 할 것이다. 또 농지원부는 「농지법」제49조에 따라 행정청이 작성하는 것으로 농지의 소유실태와 이용실태를 파악하고 이를 효율적으로 관리하기 위해 작성하는 것이다. 따라서 현황이 농지인 경우 농지원부가 작성될 수 있기는 하나, 농지원부가 작성되었다고 하여 개발제한구역 내 토지를 허가 없이 개간하여 농지로 변경한 행위에 대한 적법성을 인정하였다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 이 부분 청구인 주장은 이유 없다. 다음으로 청구인은 이 사건 토지는 농지로 이용되기 전에는 쓰레기가 쌓여있던 곳으로 농지로 개간한 것을 녹지 훼손으로 볼 수 없고, 국토계획법상 경작을 위한 형질변경은 허가 대상이 아님을 규정하고 있으므로 청구인이 개발제한구역법에 따른 허가를 받지 않았다고 하더라도 이 사건 토지를 농지로 개간한 것은 위법하지 않고, 「산지관리법」, 「농지법」에 따르더라도 이 사건 토지를 농지로 이용하는 행위는 적법하므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 이 사건 토지는 개발제한구역 내에 위치하여 토지이므로 개발제한구역법이 적용된다고 할 것이고, 개발제한구역법 제12조에서는 앞서 살펴본 바와 같이 토지형질변경, 죽목 벌채 등의 행위에 대해서 원칙적으로 금지하고, 예외적으로 허가를 받은 경우에만 허용하고 있고, 국토계획법, 「산지관리법」, 「농지법」에서 개발제한구역법의 적용을 제외하는 규정이 달리 없으므로 이 사건 토지를 개간하여 농지로 이용하는 행위가 국토계획법, 「산지관리법」, 「농지법」상 저촉되는지 여부와 상관없이 개발제한구역법 위반행위에 해당한다고 할 것인바, 개발제한구역법 제30조에 따라 한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이므로 이 부분 청구인의 주장 역시 이유 없다. 따라서 청구인이 개발제한구역 내 토지인 이 사건 토지를 개발제한구역법에 따른 허가를 받지 않고 농지로 개간하여 이용 중인 사실이 명확한 이상 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.