개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2017. 3. 13. 청구인이 개발제한구역인 OO시 OO면 OO리 산 OO-OO번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에서 불법건축(375㎡), 무단 형질변경(1,574㎡)한 사항에 대하여「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 위반을 이유로, 같은 법 제30조에 따라 시정명령 하였다. 이후, 피청구인은 시정명령이 이행되지 않자, 청구인에게 2017. 4. 22. 시정촉구 명령, 2017. 5. 15. 이행강제금부과 예정 통보, 2017. 6. 27.과 7. 13. 시정촉구 명령 하자, 청구인이 부분적으로 원상복구를 이행하였다. 이에 따라 피청구인은 2017. 9. 12. 청구인에게 원상복구가 이행되지 않은 부분에 대하여 이행강제금 부과예정 변경통보 하였음에도 시정되지 아니하자, 개발제한구역법 제30조의2에 따라 2017. 11. 8. 이행강제금 6,168,600원을 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 OO시 OO면 OO리 산 OO-OO번지의 소유자로서 2017. 3.경부터 본 토지에 주거와 사무실 등이 시설물을 만들어 사용해 왔다. 나) 그런데 피청구인은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) 규정을 위반하여 무단건축과 무단벌채 및 대지화를 하였다는 이유로 같은 법 제30조의2 규정을 적용하여 이행강제금 6,168,600원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 다) 그래서 청구인은 피청구인의 이 사건 처분의 통지서를 받고 아래와 같이 위법, 부당하여 이 사건 청구에 이르게 되었다. 2) 이 사건 처분의 부당성 가) 청구인은 2017. 3. 13. OO시로부터 본 건 토지의 불법건축 및 형질변경 등의 불법행위에 대하여 시정명령을 받았으며, 이어서 동년 4. 24.과 동년 5. 15., 동년 7. 13. 시정명령을 받은 바 있고, 청구인은 OO시 담당자에게 청구인이 거주할 곳이 없으니 조그만 주거공간만 남기고 모두 원상 복구하겠다고 약속하고 2017. 4.경부터 복구공사를 시작하게 되었다. 나) 위 복구공사 진행을 하면서, 본 토지에 18㎡ 정도의 주거공간만 남기고 2017. 5.말에 불법건축물들을 철거하였으며, 무단으로 벌채한 토지에는 밤나무 200주를 식재하였으나, 도중에 30주 정도는 죽게 되었다. 이에 OO시 담당자는 본 토지의 반 정도가 원상 복구되지 않았다고 하여 나무를 재차 식재하는 도중 2017. 9.경 OO시로부터 이행강제금 부과예정 통보를 받았다. 다) 본 이행강제금 부과예정통보를 받은 이후로 청구인은 무단으로 벌채한 토지 부분에 밤나무를 다시 식재하여 97%정도 복구하였으며, 그 현장을 사진으로 OO시청 담당자에게 보내준 사실이 있다. 그러나 OO시청 담당자는 원상복구한 사진을 받지 못했다며 예정대로 불법건축물과 형질변경부분에 대하여 이행강제금을 부과하였던 것이다. 이는 담당자가 현장에 와보지도 않고 복구하기 이전의 예전상황을 그대로 인식한 상태에서 형질변경 부분을 과대하게 책정하고 부과한 부당한 처분이라고 보아야 할 것이다(이 사건 토지에 대하여 97%정도 복구한 사진 참조). 라) 또한 피청구인은 지속적으로 원상복구하는 과정에 있으면서 이를 OO시청 담당자에게 알렸으나 이를 고려치 않고 이 사건과 관련한 처벌 법 규정에서 정한 최대한도의 금액을 산정하여 이행강제금으로 부과하였다. 3) 청구인에 대한 경제적 사정 및 참작 사유 가) 청구인은 현재 부인과 별거하여 자식들과 떨어져 살고 있으며 장애3급을 받은 상태다. 그러다보니 직업이 일정하지 못해 돈벌이가 좋지 않아 집을 얻기조차 힘들어 불법인 것을 알면서도 어쩔 수 없이 청구인 소유의 본 건 토지에 주거를 마련하게 된 것이다. 나) 청구인의 경제적 사정이 위와 같다 보니 생활비 등으로 채무를 지게 되었으며 2014. 4.경 개인회생 신청을 하여 채무를 분할하여 조금씩 갚아나가고 있는 실정이다. 다) 또한 본 건 토지에 대한 위법행위에 대해서는 현재 완전 복구한 상태로 이를 참작하여 주시기 바란다(이 사건 토지에 대한 복구완료 사진 참조). 4) 결론 위와 같이 이 사건 이행강제금 부과 절차 과정에서의 부당성 및 청구인의 어려운 사정을 고려하지 않고 최대한도의 금액을 부과한 점, 청구인이 장애인이면서 개인회생을 신청 중인 상태로 경제적 납부 능력이 없는 점 등을 고려하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 부당하여 취소되거나 아니면 최소한의 금액으로 감액되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 주장 가) 청구인은 2017. 9.경 OO시로부터 이행강제금 부과 예정 통보를 받은 이후에 무단으로 벌채한 토지부분에 밤나무를 다시 식재하여 97% 정도 복구 하였으며 그 현장을 사진으로 OO시청 담당자에게 보내준 사실이 있으나 현장에 와보지도 않고 복구하기 이전의 그대로 인식한 상태에서 형질변경 부분을 과대하게 책정하고 이행강제금을 부당하게 부과 하였다. 나) 청구인은 피청구인이 지속적으로 원상복구하는 과정에 있으면서 이를 OO시청 담당자에게 알렸으나 이를 고려치 않고 이 사건과 관련한 처벌 법 규정에서 정한 최대한도의 금액을 산정하여 이행강제금을 부과 하였다. 다) 이 사건 부과 절차 과정에서의 부당성 및 청구인의 어려운 사정을 고려하지 않고 최대한도의 금액을 부과하여 이 사건 처분은 부당하여 취소하거나 아니면 최소한의 금액으로 감액되어야 할 것이다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하“개발제한구역법”이라 한다) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)에 의거 개발제한구역에서는 건축물의 건축 행위를 하려는 자는 허가권자의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으나 행위허가를 받지 아니하고 청구인은 2017년 경 OO시 OO면 OO리 산OO-OO 번지(이하“이 사건 부동산”이라고 한다) 상에 철파이프조의 주거면적 79㎡, 조립식패널조의 주거 면적 28㎡, 조립식패널조 및 철파이프조의 각 사무실 면적 160㎡ 및 100㎡의 건축하였고, 또한, 죽목의 벌채 및 토지의 형질변경의 행위허가 없이 면적 1,574㎡를 수목의 벌채 및 절·성토로 임야의 토지 형상을 변경하여 대지화(이하“이 사건 불법행위”라 한다) 한 것에 대하여 개발제한구역법 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) 제1항에 의하여 2017. 3. 13.자 및 2017. 4. 22.자에 2차례에 걸쳐 시정명령을 하였다. 나) 청구인이 이 사건 불법행위에 대한 시정명령을 이행하지 않아 2017. 5. 15.자에 개발제한구역법 제30조의2(이행강제금) 제2항에 의거 이행강제금부과 예정 통보를 하였으나 청구인은 이 사건 불법행위에 대한 시정명령을 일부 이행하였다는 유선 통보가 있어 확인하였으나 이 사건 불법행위 중 일부인 조립식패널조의 주거 면적 18㎡, 수목의 벌채 및 절·성토로 임야의 토지 형상을 변경하여 대지화한 1,574㎡에 대하여는 이행되지 않아 2017. 6. 27.자, 2017. 7. 13.자에 재차 시정명령을 하였고, 이행강제금부과에 관한 부과규모가 변경되어 2017. 9. 12. 자에 이 사건 불법행위에 대하여 이행강제금 부과 예정 변경 통보를 하였다. 다) 청구인은 2017. 9.경 무단으로 벌채한 토지부분에 밤나무를 다시 식재하여 97% 정도 복구 하였다고 하나 2017. 11. 6.자에 이 사건 부동산에 현지 확인하였으나 현황사진과 같이 이 사건 불법행위인 조립식패널조의 주거 면적 18㎡, 수목의 벌채 및 절·성토로 임야의 토지 형상을 변경하여 대지화한 780㎡는 시정명령을 이행하지 않은 것으로 청구인은 사실과 다른 주장을 하고 있는 것이다. 라) 청구인이 이 사건 불법행위에 대한 시정명령을 이행하지 않아 개발제한구역법 제30조의2(이행강제금) 및 개발제한구역 내 불법행위 예방과 단속에 관한 규정 제14조(이행강제금 부과) 규정에 의거 2017. 5. 15.자 및 2017. 9. 12.자에 이행강제금 부과 예정(변경) 통보를 하였고, 청구인이 이 사건 불법행위에 대한 시정명령에 대하여 일부 이행을 한 것을 제외하고 이행강제금 부과대상인 조립식패널조의 주거 면적 18㎡, 수목의 벌채 및 절·성토로 임야의 토지 형상을 변경하여 대지화한 780㎡에 대하여 2017. 11. 8.자에 이행강제금 부과 처분을 한 것으로 이 사건 처분은 적법한 처분인 것이다. 3) 따라서 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다고 사료된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014.12.31., 2016.1.19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우“시정명령”은“이행강제금 부과·징수”로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> [본조신설 2009.2.6.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271119"></img> 3. 비고 제1호 및 제2호에 따라 산정한 이행강제금 금액은 다음 각 목의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 가. 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 나. 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령, 시정명령 촉구 통보, 이행강제금 부과예정 통보, 이행강제금 부과예정 변경 통보, 장애인복지카드 사본, 개인회생결정문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2017. 3. 13. 청구인이 개발제한구역인 이 사건 토지에서 불법건축(375㎡), 무단 형질변경(1,574㎡)한 사항에 대하여 개발제한구역법 제12조 위반을 이유로, 같은 법 제30조에 따라 시정명령 하였다. 나) 이후, 피청구인은 시정명령이 이행되지 않자, 청구인에게 2017. 4. 22. 시정촉구 명령, 2017. 5. 15. 이행강제금부과 예정 통보, 2017. 6. 27.과 7. 13. 시정촉구 명령 하자, 청구인이 부분적으로 원상복구를 이행하였다. 다) 이에 따라 피청구인은 2017. 9. 12. 청구인에게 원상복구가 이행되지 않은 부분에 대하여 이행강제금 부과예정 변경통보 하였음에도 시정되지 아니하자, 개발제한구역법 제30조의2에 따라 2017. 11. 8. 이 사건 처분 하였고, 산출내역은 다음과 같다. - 불법건축: 311,000원 × 18㎡ × 50/100 = 2,799,000원 - 형질변경: 14,400원 × 780㎡ × 30/100 = 3,369,600원 라) 청구인은 장애 3급이며, 수원지방법원에서는 2014. 4. 7. 청구인에 대하여 개인회생절차 개시를 결정한바 있다. 2) 개발제한구역법 제30조 및 제30조의2에 따르면 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 시장·군수·구청장은 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하며, 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 생계가 너무 어려워 이 사건 토지에 무단으로 건축 및 형질변경 행위를 하였으나, 피청구인으로부터 이 사건 토지의 불법건축 및 형질변경 등의 불법행위에 대하여 시정명령을 받은 후 이 사건 토지의 불법건축물 중 18㎡정도의 주거 공간 외에는 모두 철거하고, 불법형질변경도 97%정도 복구하였음에도 불구하고 피청구인이 원상복구 이전의 상태를 기준으로 산정한 이 사건 처분은 부당한 처분으로 취소하여야 한다고 주장한다. 살피건대, 피청구인이 확인한 현황사진, 이 사건 처분서 등을 종합적으로 고려하면, 청구인이 개발제한구역인 이 사건 토지에 무단으로 건축 및 형질변경 행위를 하여 개발제한구역법 제12조제1항을 위반한 사실이 명백하고, 이 사건 위반행위에 대한 이행강제금 또한 청구인이 주장하는 바와 달리 원상복구 되지 않은 위반행위에 대하여 같은 법 시행령 제41조의2 별표 5의 산정식에 따라 부과되었으며, 피청구인이 청구인에게 이 사건 토지의 불법행위에 대하여 기한을 정해 수차례 시정명령을 하고, 시정명령 미이행시 이행강제금을 부과할 것을 예고하였음에도 청구인이 시정명령을 완전히 이행하지 않아 피청구인이 이 사건 처분을 한 사실이 인정된다. 또한 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 공익이 청구인이 입게 될 금전적 손실보다 결코 작다고 할 수 없는 점, 피청구인이 이 사건 처분 전 청구인에게 사전통지하고 의견 진술의 기회를 부여하는 등 적법한 행정절차를 거친 점을 종합하면, 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.