개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 557번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 개발제한구역인 이 사건 토지에 주차장 목적을 위한 불법 형질변경이 이루어진 것을 적발하고, 2017. 9. 15. 청구인에게 위 불법행위에 대하여 시정명령하고 2017. 11. 6. 및 2018. 1. 17. 시정 촉구하였다. 이후 피청구인은 2018. 3. 5. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘「개발제한구역법」’이라 한다) 제12조 위반을 이유로 이행강제금 부과예정 통보를 하고, 2018. 5. 2. 이행강제금 26,208,000원을 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지인 ○○시 ○○면 ○○리 557번지(개발제한구역, 2,618㎡) 과 557-1번지(제1종 주거지역, 355㎡)을 소유하고 있다. 2) 청구인은 ‘○○펌푸카’를 운영하는 청구외 김○○에게 위 ○○리 557-1번지를 2016. 12. 1.자로 2018. 11. 30.까지 주차장으로 임대한 바 있다. 청구외 김○○은 펌푸카 차량 영업을 하면서 청구인이 없는 사이 가끔 이 사건 토지에 펌푸카를 주차하고 펌푸카 세정과 콘크리트 슬러지 세척을 한 바 있었다. 청구인은 임차인 청구외 김○○에게 수회에 걸쳐 펌푸카 차량을 주차하지 말 것을 강하게 요구하였고, 임차인은 2018. 4. 8.경에야 비로소 그가 임차한 ○○리 557-1번지에만 펌푸카를 주차하고 그곳에서만 세정을 하기로 하면서 그의 차량을 이동하였다. 이후 청구인은 청구인에게 이행강제금을 부과하겠다는 피청구인 소속 담당공무원 김영○ 주무관(이하 ‘담당공무원’라 한다)에게 전화하여 불법 차량을 이전하였다고 통보하였고, 담당공무원 등은 2018. 4. 8.경(4. 12.경) 현장 답사를 통해 위 사실을 확인하였다. 청구인은 이로써 개발제한구역 내 불법주정차 행위는 이행완료된 것으로 알고 있었다. 3) 그러나 피청구인이 갑자기 2018. 5. 2.자로 이행강제금을 부과한다는 고지서를 보내왔기에 청구인은 불법행위의 시정이 완료되었음에도 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다는 진정서를 제출하였다. 청구인은 일전에 2017. 9. 15., 2017. 11. 6., 2018. 1. 17., 2018. 3. 5. 개발제한구역 내 불법행위 시정촉구 이행강제금 부과예정 통보를 받은 바 있었는데, 담당공무원은 2018. 4. 11., 2018. 4. 19., 2018. 4. 30. 등 여러 차례에 걸쳐 현장을 확인하였으나 농지로 복구되지 않았기에 이 사건 처분 고지서를 발부하였다고 하였다. 또한 담당공무원은 2018. 4. 8.은 휴일이라서 출근을 하지 않았으며 현장을 확인한 사실도 없다고 하였는데, 청구인은 담당공무원의 단속일을 2018. 4. 8. 또는 4. 12.경으로 알고있는바 단속일자가 그리 중요한 것은 아니겠으나 다만 청구인은 담당공무원이 4. 8. 또는 4. 12.경 단속을 나와 이 사건 불법행위가 정리되었음을 확인하고 명함을 준 것으로 알고 있었다. 담당공무원이 위 단속 시 청구인에게 주정자 불법행위는 이행되었으나 토지의 형질변경 건은 ‘전’으로 갈아엎으라는 등 시정의 미흡한 점을 다시 한 번 적시해 주었다면 청구인이 이에 상응한 대응을 하였을 것이나 그러지 않았기에 청구인은 토지의 형질변경에 대하여는 전혀 생각하지 못하였다. 청구인이 이 사건 토지를 주차장으로 사용하려 했다면 당연히 바닥에 시멘트를 깔아 용도에 맞게 주차장으로 활용했겠지만 그렇지 않았기에 단지 임차인이 불법으로 차량을 주차한 것만 불법이라 생각하여 토지 형질변경에 대하여는 생각하지 못하였던 것이다. 4) 피청구인의 진정민원 회신에 의하면, 피청구인이 농지 본래의 목적대로 사용할 수 있도록 흙을 갈아엎도록 청구인에게 시정을 요구하였으나, 청구인이 단순히 주차된 차량을 이동하였다는 사실만으로는 원상복구하였다는 주장을 받아들일 수 없다고 하였다. 그러나 청구인은 담당공무원으로부터 흙을 갈아엎으라는 말을 들은 적이 없으며, 다만 서면으로 원상복구 통보를 받았을 때 개발제한구역 내 주차한 차량을 557-1번지 주거지역으로 복구하라는 것으로 알고 있었다. 담당공무원이 2018. 4. 8. 또는 같은 해 4. 12.경 현장답사를 한 사실 및 청구인에게 명함을 준 사실은 명백하다. 청구인은 공무원이 사용하는 명함은 시민들의 애로사항을 반영하려는 목적으로 당사자에게 주는 것이라고 알고 있었기에 담당공무원이 명함을 준 이유가 불법 주정차 사항이 완료된 것을 확인하였기 때문이라고 생각하였다. 5) 청구인은 이 사건 토지를 형질변경하지 않았다. 청구인이 이 사건 토지를 매입할 당시, 이 토지의 전 소유자는 농기구 제작 사업을 하는 사람으로 알고 있었으며 이 사건 토지는 외부차량 등이 많이 드나들면서 토지 지반은 이미 다져져 있었다. 청구인이 이 사건 토지를 매입한 것은 개발제한구역이 해제되면 이 사건 토지 위에 건물을 건축하여 유통업을 하기 위함이었다. 개발제한구역이 해제되기 전에는 농가창고를 지어 농지를 조성하려고 2017. 3. 21. 피청구인으로부터 행위허가(토지 형질변경)을 받은 바 있다. 이와 같은 사실로 볼 때 청구인이 이 사건 토지를 의도적으로 불법 주정차장으로 만들어 사용하려 한 것이 아니라는 것을 알 수 있다. 6) 또한 청구인이 ○○리 557-3번지상의 잡석포설 행위에 대한 「개발제한구역법」 이행강제금 부과 예정 통보를 받았을 때에는 잡석포설을 제거하여 피청구인으로부터 시정완료 통보를 받은 적도 있는 등 청구인은 피청구인의 지적에 대하여 성실히 임하여 왔다. 따라서 피청구인이 이 사건 토지의 불법 형질변경에 대하여 청구인에게 확실히 고지하였어야 한다. 위와 같은 상황을 철저히 살피어 재결하여 주시기 바란다. 7) 피청구인 답변에 대한 보충답변 가) 피청구인은 2013. 5. 8. 촬영된 항공사진에서 이 사건 토지가 농지로 사용되고 있었음을 알 수 있었다고 주장하나, 청구인이 매수 시에는 공부상 농지로 등재되어 있었을 뿐 실제 농사지은 것을 본 적이 없다. 나) 피청구인은 2018. 3. 5. 청구인에게 2018. 4. 30.까지 불법행위를 시정하거나 행정처분일로부터 30일 이내에 서면으로 이의제기를 할 수 있음을 고지하였음에도 청구인이 이의제기를 하지 않았다고 주장하지만, 청구인은 피청구인이 주장하는 공문을 받은 사실이 없으며 담당공무원이 2018. 4. 8. 혹은 4. 12. 현장확인을 한 후 불법행위의 시정 이행으로 판단하여 청구인에게 명함을 주었다고 생각하였기에 별도의 이의제기를 하지 않은 것이다. 청구인이 받은 공문에는 2018. 4. 30.이 아닌, 2018. 4. 10.까지라고 되어 있었다. 다) 임차인이 청구인 모르게 잡석을 깔았는지는 모르나, 청구인은 그러한 형질변경 행위를 한 사실이 없으며, 임차인이 이 사건 토지에 청구인 모르게 불법 주차를 하는 등에 대하여는 임차인에게 경고하였으며 2018. 5. 30.자로 이 사건 토지의 불법 사용 시 민형사상 조처 예정임을 통보하고 차후 주차하지 않겠다는 동의를 받아냈다. 라) 이 사건 토지는 청구인의 매수 당시부터 토지 지반이 다져져 있었으며, 청구인이 피청구인으로부터 개발행위허가를 받은 2017. 3. 2. 이후 창고 건축을 위해 차량이 진출입하면서 지반이 다져질 수밖에 없었다. 마) 또한 피청구인은 청구인이 2017. 3. 21.자 개발행위허가서 사본을 제출 시 면적을 위조하였다고 주장하나, 이는 당시 행위허가서가 훼손되었기에 그 부분을 오려내고 새로이 종이로 덧붙였던 것이며 이 때 덧붙인 종이에 창고 면적을 기재하여 서류를 제출하였어야 하나 미처 그렇게 하지 못한 것이다. 이는 청구인의 실수일 뿐 의도적인 것이 아니다. 행위허가서는 피청구인이 발급하였고 원본 또한 피청구인이 보관하고 있기에 이를 위조한다는 것은 어불성설이다. 또한 청구인의 실수로 피청구인의 허가서의 면적이 2,618㎡로 간주되더라도 청구인의 불법행위 면적은 800㎡이기에 이는 서로 무관한 것이다. 청구인이 행위허가서를 제출한 것은 청구인이 이 사건 토지에 불법 주정차장을 만들고자 했던 것이 아니라 창고를 지어 농산물을 관리·보관하고자 하였던 것임을 주장하기 위함이었다. 마) 피청구인은 이 사건 토지의 불법행위 면적이 800㎡라고 주장한, 이는 실측하지 않은 것이므로 정확하지 않다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역에서 「개발제한구역법」 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) 제1항 각 호의 규정에 열거한 행위를 하고자 할 때에는 사업시행 전에 미리 허가를 받아야 하며, 허가를 받지 않고 행한 행위는 불법행위로서 자진하여 철거 등 원상복구를 하지 않으면 「개발제한구역법」에 따른 시정명령, 이행강제금 부과 및 고발 등의 행정처분을 받게 된다. 2) 이 사건 처분의 경위 가) 청구인과 청구외 김정○은 2013. 6. 20. 이 사건 토지인 농지 3,881㎡를 매매하여 2013. 8. 6. 소유권이전등기를 경료한 바 있으며, 이 사건 토지는 2013. 7. 25.자로 주거지역에 속한 부분을 같은 리 557-1번지(전, 1,172㎡)로, 2015. 3.1 8. ○○택지지구에 편입된 부분에 대하여는 같은 리 557-2번지(전, 91㎡)로, 2018. 2. 6. ○○택지지구와 연계된 도시계획도로 편입 부분에 대하여는 같은 리 557-3번지(전, 1,075㎡)로 각각 분할하여 현재 남아있는 이 사건 토지의 면적은 1,543㎡이다. 이 사건 토지에 대한 불법행위 적발은 경기도 지역정책과-15810(2015. 10. 26.)호에 의거, “2015년도 개발제한구역 내 항공사진 판독 결과 통보”에 따른 것으로, 이는 「개발제한구역 내 불법행위의 예방과 단속에 관한 규정」(이하 ‘단속규정’이라 한다) 제7조에 따라 경기도에서 2014년도에 촬영한 항공사진과 전년도에 촬영한 항공사진을 대비하여 변형된 사항을 추출하고 이를 해당 시군에 통보하여 조사하는 방법으로 단속하도록 한 위 규정에 따른 것으로, 당시 피청구인은 총 567건을 통보받았으며 이 사건 토지는 그 중 하나로서 토지 형질변경에 해당하는 사항이었다. 나) 청구인은 이 사건 토지를 매수하였을 때 이미 외부차량 등이 많이 드나들면서 토지의 지반이 다져져 있었다고 주장한다. 그러나 2013. 5. 8. 촬영된 항공사진상 이 사건 토지 전체는 농지로 사용되고 있었으며 청구인이 주장한, 이미 다져져 있었다는 부분은 토지 매매계약 이후 용도지역이 다른 경계선을 분할하여 주거지역에 속한 같은 리 557-1번지에 해당하는 부분이기에 청구인의 주장은 사실과 다르다. 청구인이 이 사건 토지를 매수한 이후 약 6개월 정도의 시일이 경과한 2014. 2. 19.에 촬영한 항공사진을 보면 해당 토지상에 대형차 및 소형차 등 많은 차량이 주차되어 있어 본래의 농지로 사용하고 있지 않는 부분이 있음을 확연히 알 수 있으며, 이후 2015. 5. 4., 2016. 8. 21., 2017. 9. 26. 등 매년 촬영한 항공사진상에도 위 부분은 농지로 사용되지 않고 주차장 용도로 사용되고 있었음을 알 수 있다. 이와 같은 현황에 따라 피청구인은 이 사건 토지에 「개발제한구역법」 제12조 제1항 제1호 다목 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 다목(주차장)에 따라 허가를 받지 않은 주차장 용도의 불법행위 약 870㎡가 발생하였음을 인지하였으며, 2017. 9. 15. 「개발제한구역법」 제30조 제1항의 규정에 따라 해당 불법행위에 대한 시정의무가 있는 해당행위자(‘해당행위자’라 함은 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다는 같은 조 본문의 규정에 따라 토지의 소유자인 청구인을 해당 행위자로 특정함)에게 복구에 필요한 충분한 시간을 고려하여 2017. 10. 30.까지 해당 불법행위에 대하여 시정하도록 ‘개발제한구역 내 불법행위 시정명령’을 하였다. 이후 시정요구기간이 경과하였음에도 청구인이 불법행위를 시정하지 않자, 피청구인은 2017. 11. 6. 청구인에게 2017. 12. 15.까지 불법행위를 시정할 것을 촉구하면서, 시정요구 기일까지 시정 노력을 하였음에도 조치 기일이 부족할 경우 증빙자료를 첨부하여 불법행위조치계획서를 제출하도록 안내하였다. 그러나 청구인은 기일이 경과하도록 불법행위조치계획서를 제출하지 않았다. 이에 피청구인은 2018. 1. 17. 동절기에 농지로 복구하는 것이 현실적으로 어려운 점을 감안하여 2018. 2. 28.까지 해당 불법행위를 시정할 것을 재촉구하면서, 시정요구 기일까지 자진하여 시정하지 않을 경우 고발하거나 26,028,000원의 이행강제금 부과절차를 진행할 것임을 안내하고, 요구한 기한 내에 불법행위에 대한 시정을 하지 않을 경우 이후 행정절차 진행사항을 안내하는 불법행위 관련 행정절차 안내문을 첨부하여 재차 시정을 촉구하였다. 이렇듯 피청구인은 해당 불법행위에 대하여 시정할 수 있는 충분한 기간인 약 5개월의 기간동안 청구인에게 시정명령과 시정 촉구 등 시정을 위한 충분한 기회를 부여하였으나, 청구인은 해당 불법행위를 시정하지 않았다. 이에 피청구인은 2018. 3. 5. 단속규정 제14조 제5항에 의하여, 청구인에게 이행강제금 부과에 앞선 처분 사전통지를 하면서, 이 행정처분에 불복하거나 이의가 있을 경우 2018. 4. 30.까지 해당 불법행위를 시정하거나 같은 규정 제6항에 의하여 행정처분을 고지받은 날로부터 30일 이내에 서면으로 이의를 제기할 수 있음을 고지하였다. 그러나 청구인은 이의제기기일은 물론 시정요구기일인 2018. 4. 30.까지도 서면으로 이의제기를 하지 않았다. 이와 같이 피청구인은 최초 불법행위 적발일로부터 약 7개월 동안 시정명령 등 3회, 이행강제금 부과예정 통보 1회 등 시정에 충분한 기간 및 기회를 부여하였다. 그러나 청구인이 2018. 4. 30. 현장을 확인할 당시에도 해당 불법행위 부분은 농지로 복구되지 않고 잡석 포설과 주차로 인해 지반이 다져져 있었으며 해당 농지에 콘크리트 슬러지를 세척하고 이를 처리하기 위해 콘크리트 U형 플륨관 및 배수로가 그대로 있었다. 이에 피청구인은 청구인이 해당 불법행위에 대하여 시정할 의사가 전혀 없는 것으로 판단, 2018. 5. 1. 이 사건 처분을 하였다. 3) 청구인 주장에 대한 답변 가) 한편 청구인은 2018. 3. 5.자로 불법행위 미시정에 따른 이행강제금 부과예고 통보를 받은 후 2018. 4. 8.에 주차된 차량을 이전하였고, 당일 담당공무원에게 불법 차량의 이전을 확인하게 하며 담당공무원의 명함을 받음으로써 불법 주정차 행위가 해소된 것으로 알고 있었으며, 피청구인이 청구인에게 형질변경된 토지를 본래의 전으로 갈아엎으라는 등의 미흡한 점을 적시해주지 않았다고 주장한다. 그러나 피청구인은 시정요구 기간인 약 7개월 동안 청구인이 시청을 방문하였을 때나 현장에서 만났을 때마다 농지로 복구되어야 한다는 사실을 알려주었고, LH공사에서 ○○택지지구공사 및 기반도로공사를 시행할 예정이므로 그때까지 연기를 해 달라는 요구에 대하여 불허한 적도 있었으며, 해당 토지 부분이 너무 단단하게 다져져 있어 갈아엎기가 어려우므로 법령에 따라 높이 50cm 이내로 좋은 흙으로 성토하여 농지로 복구해도 되는지의 문의에 대하여 가능하다고 답변을 하는 등 수차례에 걸쳐 시정을 하도록 요구하였으나, 청구인은 이를 이행하지 않았다. 따라서 담당공무원이 청구인에게 명함을 주었으므로 이행이 완료된 것으로 알았다는 청구인의 주장은 사실을 왜곡하는 억지 주장으로서 일고의 가치도 없다. 이 사건 처분 후, 청구인은 2018. 5. 18. 진정서를 통하여 담당공무원이 2018. 4. 8. 불법행위의 시정을 이행하였음에도 이 사건 처분을 한 것은 부당하다며 이행강제금의 부과 취소를 요청하였다. 이에 피청구인은 2018. 4. 8.은 일요일로 담당자가 근무하거나 현장을 확인하지 않았으며, 이 사건 토지는 농지 본래의 용도로 사용할 수 없도록 잡석을 포설하여 주차장으로 사용함에 따라 지반이 다져져 있었으며 2018. 3. 20. 현장 확인 시에도 운행을 종료한 펌프카의 세정 및 콘크리트 슬러지의 세척과 처리를 위하여 콘크리트U형플륨관을 설치하는 등 농지(전) 본래의 용도로 사용하지 않았을 뿐만 아니라 그동안 수차에 걸쳐 현장 확인과정에서도 농지로 복구되지 않았음을 확인하였기에 단순히 주차된 차량을 이동하였다는 사실만으로 원상복구를 하였다는 주장은 받아들일 수 없다는 취지의 답변을 회신해 주었다. 이 사건 토지를 피청구인이 방문하였을 때마다 수시로 촬영한 현장사진을 확인해 보아도 적발 당시부터 이 사건 처분 당시까지 단 한 번도 농지로 복구된 적이 없었으며, 이행강제금이 부과된 이후 최근(2018. 6. 22.)까지도 이 사건 불법행위는 시정되지 않고 있다는 것을 확인할 수 있다. 나) 청구인은 2017. 3. 21. 이 사건 토지에 대하여 농가창고부지 조성을 목적으로 하는 개발제한구역 내 행위허가(토지의 형질변경)을 받은 바 있다고 주장한다. 그러나 위 허가는 ○○리 557번지에 농가창고 87.5㎡를 건축하기 위한 건축신고이며, 신고된 토지의 형질변경 면적은 건축면적의 2배 이내인 2,618㎡(2018. 2. 6. 분할된 같은 리 557-3 전 1,075㎡ 포함) 중 175㎡에 불과하다. 그러나 청구인은 피청구인이 교부한 허가서를 위조하여 마치 2,618㎡ 전체에 대하여 토지의 형질변경을 허가받은 것으로 판단할 수 있도록 허가서의 가장 중요한 항목 중 일부를 가린 복사본을 제출하였다. 이 행위가 고의적일 경우에는 공문서 위조행위로 처벌받아야 마땅한 행위이며, 고의적이 아니라 하더라도 위 문서가 사실 여부 판단에 중요한 증거자료가 될 수 있다는 점을 감안하여 고의성 여부를 반드시 규명하여야 할 것이다. 청구인은 제출한 진정서에서 불법행위 부분은 허가받은 부지와 중복되었다는 주장을 하였으나, 관련 자료를 확인한 결과 중복되지 않았음을 확인하였다. 또한 피청구인은 당초 적발 당시에는 약 870㎡의 농지를 불법 전용한 것으로 조사하였으나 이후 택지개발지구 내 도로에 편입된 부분 약 70㎡에 대하여 2017. 11. 2.자로 불법행위면적에서 제외하여 불법행위관리대장의 확인 및 조치내용에 기록하고 시정명령 등의 행정처분 시 이를 반영하는 등 이 사건 불법행위에 대하여 각종 여건 등을 종합적으로 충분히 고려하여 이 사건 처분을 한 것이다. 4) 결론 이와 같은 상황을 종합해 볼 때 피청구인은 청구인의 불법행위에 대하여 적발 당시부터 최종 이행강제금 부과 시까지 복구할 수 있는 충분한 시간과 기회를 부여하였고, 시정명령 및 처분사전통지 등 피청구인이 발송한 모든 문서를 청구인 본인이 수령하였기에 모든 내용을 알 수 있었을 것인바, 피청구인의 이러한 노력에도 불구하고 청구인은 청구인의 이익을 위해 현재까지도 불법행위를 시정하지 않은 채 갖은 이유를 대며 변명으로 일관하고 있다. 따라서 피청구인의 이 사건 불법행위에 대한 청구인의 시정명령 및 촉구, 이행강제금 부과 예정 통보 및 이 사건 처분 등은 적법하며 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 5) 청구인의 보충답변에 대한 재답변 가) 이 사건 토지는 전 소유자인 권○○가 1999. 4. 21.자로 1m 높이로 매립하여 채소 등을 경작하기 위한 개발제한구역 내 행위허가를 신청하였고, 피청구인에게 1999. 4. 29. 위 행위허가를 받아 2000. 3. 20. 준공통보를 받은 바 있는 토지이다. 이 사건 토지는 본래 지목상 ‘답’이었으나, 위 허가를 거쳐 2000. 3. 29. 토지의 지목이 ‘답’에서 ‘전’으로 변경되었다. 청구인이 이 사건 토지의 매매계약을 체결한 2013. 5. 9. 당시에도 이 사건 토지는 농지(전)으로 사용되고 있었으며, 이는 2013. 5. 8.자 항공사진 및 연도별 항공사진으로 확인할 수 있다. 나) 청구인은 피청구인에게 2018. 4. 30.까지 불법행위를 시정하라는 문서를 받은 바 없다고 주장하나, 이는 2018. 4. 10.을 2018. 4. 30.로 오기한 것이다. 다) 청구인이 주장하는 담당공무원의 명함 전달 건은, 당시 출장 시 담당공무원이 청구인으로부터 연락을 하기 위한 전화번호를 모르니 명함이라도 달라는 요구를 받아 전달한 것으로, 이는 불법행위의 시정 확인과는 무관한 것이다. 라) 청구인은 본인이 잡석을 깐 적은 없으며, 임차인이 청구인 모르게 잡석을 깔았는지는 알지 못한다고 주장하나, 청구인은 이 사건 토지 인근의 ○○리 557-3번지에 염소 축사 운영 및 재활용품 선별업을 위한 임대를 위해 자주 현장에 왕래가 있었던 등의 사실에 비추어 볼 때 임차인이 청구인 모르게 이 사건 토지를 주차장으로 사용하고 있었다는 사실은 사실이 아닐 것이다. 마) 청구인의 2017. 3. 21.자 개발행위허가서의 위조에 관한 청구인의 답변 역시 공문서 위조에 해당하는 사항이다. 바) 이 사건 토지는 현재까지도 농지로 복구되지 아니하였다. 또한 피청구인이 이 사건 심판청구일 이후인 2018. 7. 9. 및 8. 10. 현장을 재차 확인한바, 이 사건 토지상에 허가를 득하지 않은 건축물(용도 미상, 경량철골조, 약 18㎡)이 추가로 건축되어 있는 등 청구인은 불법행위를 시정하기는커녕 불법행위를 가중하고 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [별표 5] 이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271939"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 경기도의 항공사진 판독결과 공문, 피청구인의 시정명령 및 시정촉구, 이행강제금 부과 예정 통보 및 부과 통보 공문 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 557번지의 소유자이다. 나) 경기도지사는 2015. 10. 26. 피청구인에게 ‘15년도 개발제한구역 내 항공사진 판독결과’(경기도 지역정책과-15810(2015. 10. 26.))를 통보하였다. 이에 피청구인은 위 항공사진 판독 결과 및 현장확인을 근거로 2017. 9. 15. 청구인에게 개발제한구역인 이 사건 토지에 주차장 용도의 불법 형질변경이 이루어진 것에 대한 시정명령을 하였으며, 2017. 11. 6. 및 2018. 1. 17. 시정 촉구하였다. 다) 이후 피청구인은 2018. 3. 5. 청구인에게 「개발제한구역법」 제12조 위반을 이유로 이행강제금 부과예정 통보를 하고, 2018. 5. 2. 이행강제금 26,208,000원을 부과을 하였다. 라) 이 사건 이행강제금 산정 내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271941"></img> 2) 「개발제한구역법」 제12조 제1항에 의하면, 개발제한구역에서는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가 없이 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 위 법 제30조 제1항 제1호에 의하면, 시장·군수·구청장은 법 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 행위를 적발한 경우에는, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 같은 법 제30조의2 및 같은 법 시행령 제41조의2 [별표 5]에 의하면, 시장·군수·구청장은 법 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하는데, 허가사항을 위반하여 토지의 형질변경을 한 경우 이행강제금 부과액은 개별공시지가×위반면적×30/100이다. 3) 청구인의 주장요지는, 피청구인이 2018. 5, 2. 청구인에게 한 「개발제한구역법」제12조(개발제한구역에서의 행위제한) 위배에 대한 이행강제금 부과는 위법 부당하다는 것이다. 먼저 이 사건의 주요 쟁점은 「개발제한구역법」 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)의 위반행위 시정완료 여부이다. 청구인은 2018. 3. 5.자로 불법행위 미시정에 따른 이행강제금 부과예고 통보를 받은 후 2018. 4. 8. 주차된 차량을 인근 557-1번지로 이동시켰으며, 같은 날 담당공무원이 현장을 확인하면서 토지의 원상복구의 미흡한 점 등을 구체적으로 적시해주지 않아 불법 주정차행위가 해소된 것으로 인지하였는데, 피청구인은 청구인에게 토지 본래의 농지(전)로 원상 복구되지 않았다는 이유로 2018. 5. 2. 「개발제한구역법」에 의한 이행강제금을 부과한다는 고지서를 보낸 것은 불법행위의 시정이 완료되었음에도 이행강제금을 부과한 것으로 위법 부당하다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 토지에 대한 불법행위는 경기도지사가 2015. 10. 26. 피청구인에게 “2015년도 개발제한구역 내 항공사진 판독결과(경기도지역정책과-15810(2015.10.26.))”를 통보하여 적발된 것으로, 피청구인은 위 항공사진 판독 결과 및 현장확인을 근거로 2017. 9. 15. 청구인에게 개발제한구역인 이 사건 토지에 주차장 용도의 불법 형질변경이 이루어진것에 대한 시정명령을 하였으며, 2017. 11.6. 및 2017. 1. 17. 시정 촉구, 2018. 3. 5. 「개발제한구역법」 제12조 위반을 이유로 이행강제금 부과예정 통보를 거쳐, 2018. 5. 2. 이행강제금 26,208,000원을 부과 하였다. 따라서 피청구인이 부과한 이행강제금부과는 위법 부당하다고 하는 청구인의 주장은 타당하지 아니하다. 4) 한편 청구인은 이 사건 처분 후 2018. 5. 18. 피청구인에게 제출하여 담당공무원이 2018. 4. 8. 현장점검 결과 불법행위의 시정이 이행되었음을 인정하였는데도 이 사건 처분을 한 것은 부당하다며 이행강제금의 부과 취소를 요청하였으나 피청구인은 청구인의 위 주장은 받아들이지 아니하였다. 청구인은 ‘○○펌프카’를 운영하는 청구외 김○○에게 ○○리 557-1(355㎡)를 2016. 12. 1.자로 2018. 1.30.까지 주차장으로 임대한 바 있는데, 청구외 김○○은 펌프카 영업을 하면서 청구인이 없는 사이 가끔 이 사건 토지에 펌프카 세정과 콘크리트 슬러지 세척을 한 바 있고, 청구인은 임차인인 청구외 김○○에게 수회에 걸쳐 펌프카 차량을 주차하지 말 것을 요구하였으며, 임차인은 2018. 4. 8.경에야 비로소 그가 임차한 ○○리 557-1번지에만 펌프카를 주차하고 세정을 하면서 임차인 김○○의 차량을 이동 조치하였다는 취지로 주장한다. 원상복구 통보를 받은 후, 개발제한구역 내 주차한 차량을 ○○리 557-1번지 주거지역으로 이동한 것이 원상 복구한 것으로 생각하였다는 청구인의 주장은 토지의 본래 전(밭)으로서 경작을 할 수 없는 상태로 되어있는 현 상황을 고려해보면 토지의 원상복구로 보기에는 적절치 않으므로 청구인의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.