개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 지분 1/3을 소유한 ○○시 ○○읍 ○○리 643-○번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 청구 외 김○수가 무허가 건축 및 토지 형질변경으로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반한 사실을 적발하여 2018. 10. 2. 청구인과 공유자 강○식, 그리고 김○수에게 시정명령을 하였다. 이후 위반행위가 시정되지 아니하자 피청구인은 개발제한구역법 제30조의2에 의거 이행강제금 부과예고를 거쳐 2019. 3. 14. 청구인에게 이행강제금 2,576,000원을 부과하였으나, 지분에 따른 차등부과를 주장하는 청구인의 의견에 따라 같은 해 4. 17. 청구인에 대한 이행강제금을 1,717,330원으로 감액하는 처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 개발제한구역법을 위반한 사실이 없다. 2) 피청구인의 위법행위 조사서에 의하면 2017. 11. 13. 민원신고에 의한 현장출장 조사 시 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 643-○(지목: 답, 2,545.0㎡) 토지 상에 위법행위가 있어 시정명령 조치하여 2018. 5. 4. 현장 확인 시 일부 원상복구한 사실을 확인하였고, 2018. 9. 7. 재조사하여 일부 미복구한 위법건축물에 대하여 2,576,000원의 이행강제금을 부과하였다. 이에 대하여 청구인은 2019. 4. 1. 이의신청을 하여 피청구인으로부터 2019. 4. 16. 이행강제금 1,717,330원을 수정 부과받은 사실이 있어 심판청구를 하게 되었다. 3) 청구인은 이행강제금 1,717,330원의 금액이 많아서 심판청구를 한 것이 아니라 이행강제금을 부과한 사실 자체가 부당하여 심판청구를 한 것이다. 4) 청구인은 2016. 12. 15. 이 사건 토지 2,545.0㎡ 중 3분의 1 지분을 강제경매로 취득하였다. 5) 2016년 경매 당시 이 사건 위반건축물에 대하여 법원집행관 현황조사서에도 비닐하우스 파이프 농막(작업장), 이동식 화장실 1동 등으로 기재되어 있었고 철파이프 차양막판넬 주거시설주택으로 표시되어 있지는 않았다. 6) 이 사건 토지에 대한 개발제한구역법 위반행위는 청구인이 취득하기 이전인 1992년도와 1999년도에 불법행위가 있었던 사실로서 청구인이 취득 이후 불법행위가 있어야 청구인에게 이행강제금을 부과할 수 있음에도 피청구인이 20년 이상 방치한 채 관리·감독을 하지 않고 있다가 지금에 와서 청구인에게 이행강제금을 부과한 것은 위법하다. 7) 청구인은 2016. 12. 15. 취득 이후 20여 차례 불법행위자 김○수를 찾아가 위반건축물 철거를 독촉하였고 청구인이 2017. 8. 30. ~ 2019. 3. 5. 6회에 걸쳐서 내용증명을 보냈음에도 현재 이행할 생각이 없다고 버티며 마음대로 하라고 하는 위법행위자에 대하여 피청구인이 강제집행을 시행하지 못하는 것을 이해할 수가 없다. 【보충서면】 8) 피청구인의 주장에 대한 답변 가) 피청구인은 불법행위자(현 거주자) 김○수가 불법건축물을 지어 주거로 생활하고 이를 토지주로서 묵인한 강○식 등은 불법행위에 대하여 형사처벌은 하였는지와 그 처벌결과를 알고 있는지 답변 바란다. 나) ○○시청 농업정책과 공문서에 의하면 매년 9월에서 11월 사이에 전국의 모든 농지에 대하여 이용실태를 조사하고 처분 또는 성실 경작하도록 하는 절차를 진행하도록 되어 있다. 국가에서는 관련부서 담당공무원으로 하여금 매년 농지 실태를 조사하고 이에 위반 시 법적 조치를 실행하게 되어있는데 그동안 피청구인은 이 사건 토지에 불법건축물이 신축된 년도가 1992년과 1999년도인데도 불법건축물을 2018. 8. 10.에야 발견하여 법적 조치로 이행강제금을 부과한다면 26년 동안 한 번도 농지실태에 대한 현장방문조사를 하지 않고 탁상행정만으로 허위 보고서 작성만 하였다는 것을 공무원 스스로 자인하는 것이다. 다) 공무원의 직무유기 및 부정행위 등으로 인하여 선량한 국민에게 피해가 발생했다면 그 책임은 국가에 있으므로 국가가 책임져야 하며 26년 동안 담당공무원의 농지실태 보고서를 매년 어떠한 내용으로 작성하였는지 상급기관인 경기도에서 업무감사를 실시하여 당사자가 납득할 수 있는 감사결과를 보고해서 마땅한 처벌이 이루어져야 하며 청구인에게 부과한 이행강제금 부과도 당연히 취소되어야 한다. 라) 또한 청구인이 알기로는 불법건축물에 대하여 모르고 매매행위가 이루어진 건축물에 대하여는 이행강제금 부과금액을 2분의 1로 감액하여 부과한다는 법조항이 있는 것으로 알고 있다. 9) 공무원의 과실로 26년 동안 방치한 불법건축물로 인하여 청구인에게 이행강제금을 부과한다면 그 책임은 국가공무원에게 먼저 있기에 마땅히 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 피청구인은 2018. 9. 10. 청구인 소유의 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 643-○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 방문하여 청구인이 아래 표와 같이 개발제한구역법 제12조 위반행위를 한 사실을 확인하고 2018. 9. 12. 같은 법 제30조제1항 및 「행정절차법」 제21조에 따라 시정명령 사전통지를 한 후 2018. 10. 2. 원상복구 시정명령 및 2018. 12. 3. 시정촉구 및 이행강제금 부과예고를 하였으며, 2019. 2. 26. 적발된 위법사항 중 일부 원상복구를 확인 후 2019. 3. 14. 이행강제금 2,576,000원을 부과하였다. 그 후 청구인은 이 사건 토지의 지분에 따른 차등부과를 하지 않은 점에 대한 의견서를 제출하였고 이를 수렴하여 2019. 4. 16. 일부 감액 후 1,171,330원을 재부과하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026087"></img> 2) 처분의 적법·타당성 가) 개발제한구역법상 농업용 비닐하우스가 아니다. 개발제한구역법 시행규칙 제1호사목에 따르면 농업용 비닐하우스는 허가나 신고 없이 설치가 가능한 사항이지만 피청구인이 2018. 9. 10. 청구인 소유의 이 사건 토지에 방문하여 조사를 한 결과, 비닐하우스 내부에 바닥 콘크리트가 타설되어 있고 내부에 조립식 패널조로 주거시설을 설치하는 등 농업용이 아닌 주거용으로 사용하고 있음을 확인하였고 이는 불법에 해당된다. 나) 이 사건 토지의 위법행위에 대한 이행강제금 부과처분은 적법하다. 위와 같은 명백한 불법행위에 대해 개발제한구역법 제30조제1항 및 「행정절차법」 제21조에 따라 현 토지주인 청구인과 공동명의자인 강○식, 그리고 현재 거주자인 김○수에게 시정명령 사전통지, 원상복구 시정명령, 시정촉구 및 이행강제금 부과 예고를 하였으며, 원상복구가 미이행되어 같은 법 제30조의2제1항에 따라 현 토지주인 청구인과 강○식에게 이행강제금을 부과하였다. 아울러 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 최초 적발일인 2018. 9. 12.부터 2019. 3. 14.까지 약 6개월의 상당한 원상복구 기한을 부여하였고, 행정처분의 대상자인 청구인은 공문을 등기로 받아 「행정절차법」 제15조에 따른 송달의 효력도 발생되었으므로, 피청구인의 이행강제금 부과처분은 법적·절차적 하자가 없는 정당하고 적법한 행정행위이다. 【보충서면】 3) 보충 답변 개발제한구역법 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분)제1항에 따르면 위법행위를 적발한 경우에는 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 아울러 허가권자는 무단 용도변경을 한 행위자가 소유자가 아닌 임차인이라 하더라도 그 소유자에게 시정명령을 할 수 있는 것이므로 시정명령을 받은 소유자가 시정명령에서 정한 상당한 기한 이내에 이를 시정하지 아니하여 소유자에게 이행강제금을 부과한 처분은 적법하다는 판례(전주지방법원 2012. 4. 4. 선고 2012구합185판결)를 볼 때, 이 사건 토지 및 건축물을 청구인이 취득하기 이전에 발생한 위법행위에 대해 피청구인이 토지 및 건축물을 관리할 책임이 있는 현 소유자인 청구인에게 이행강제금을 부과한 처분은 위법하지 않다. 또한 행정대집행은 위반 행위자가 위법상태를 치유하지 않아 그 이행의 확보가 곤란하고 또한 이를 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에 행정청 또는 제3자가 이를 치유하는 것인 반면, 이행강제금은 위반행위자 스스로가 이를 시정할 수 있는 기회를 부여하여 불필요한 행정력의 낭비를 억제하고 위반행위로 인한 경제적 이익을 환수하기 위한 제도로서 개별사건에 있어서 위반내용, 위반자의 시정의지 등을 감안하여 허가권자는 행정대집행과 이행강제금을 선택적으로 활용할 수 있으므로(헌법재판소 판결 2011. 10. 25. 2009헌바140), 행정대집행 대신 이행강제금 부과처분을 선택한 것은 행정청의 재량사항으로 법적으로 문제가 없다. 4) 결론 2018. 9. 7. 최초 적발 후 2019. 3. 14. 이행강제금이 부과되기까지 약 6개월의 원상복구 기한을 부여했음에도 불구하고 원상복구가 이행되지 않아 토지주인 청구인에게 이행강제금을 부과한 피청구인의 행정처분은 적법하므로 이 사건의 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. ⑧ 국토교통부장관 또는 시·도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026085"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령 사전통지서, 시정명령 처분서, 시정촉구 및 이행강제금 부과예고서, 이행강제금 부과처분서, 이행강제금 감액 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2016. 12. 15. 강제경매를 통해 이 사건 토지의 지분 1/3을 소유하게 된 자이다. 나) 피청구인은 2018. 9. 10. 이 사건 토지에 대한 현장조사 결과 거주자 김○수가 비닐하우스 내부에 콘크리트 포장을 하고 주거시설을 설치하여 개발제한구역법 제12조를 위반한 사실을 적발하였고, 2018. 10. 2. 청구인과 이 사건 토지의 공유자 강○식, 행위자 김○수에게 시정명령을 하였다. 다) 이후 위반행위가 시정되지 아니하자 피청구인은 개발제한구역법 제30조의2에 따라 청구인과 강○식, 김○수에게 2018. 12. 3. 시정촉구 및 이행강제금 부과 예고를 하였고, 일부 원상복구되지 아니한 부분에 대하여 2019. 3. 14. 청구인과 강○식에게 각각 이행강제금 2,576,000원 부과처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026083"></img> 라) 그러나 청구인은 2019. 4. 1. 피청구인에게 이 사건 이행강제금 부과에 있어서 공유 지분에 따른 차등부과가 이루어지지 않은 문제가 있음을 주장하였고, 이에 피청구인은 토지 지분에 따라 이행강제금을 재산정하여 같은 해 4. 17. 청구인에 대한 이행강제금을 1,717,330원으로 감액하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 또한 개발제한구역법 제30조제1항에 따르면, 시장·군수·구청장(「○○시 사무위임 조례」 제2조제3항에 따라 피청구인에게 권한이 위임됨)은“제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우”(제1호) 그 허가를 취소할 수 있고, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 그리고 개발제한구역법 제30조의2에서 시장·군수·구청장(「○○시 사무위임 조례」 제2조제3항에 따라 피청구인에게 권한이 위임됨)은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다고 규정하고, 이어 같은 조 제2항에서는 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다고 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 제41조의2제1항 별표5에서 이행강제금의 산정 기준을 정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 위반행위가 토지 소유권을 취득하기 이전에 이루어진 것으로서 자신이 개발제한구역법을 위반한 것이 아니므로 이행강제금을 납부할 의무가 없다고 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다. 살피건대, 위 인정사실에서 보는 바와 같이 개발제한구역인 이 사건 토지의 지상에 허가를 받지 아니하고 신축된 불법건축물이 주거시설 및 창고로 사용되고 있고 이 사건 토지가 무단으로 형질변경이 됨으로써 개발제한구역법 제12조에 위반된 사실은 명백하다. 그리고 개발제한구역법 제30조제1항에서‘위반행위자등(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 규정하고 있고, 또 이행강제금은 법적 위반사항을 시정하지 않았다는 이유로 부과되며 위반사항을 시정할 수 있는 법률상 지위에 있는 자에게 부과할 수 있고 그 위반사항에 귀책사유가 있는지 여부는 문제되지 않으므로(헌법재판소 2015. 10. 21. 2013헌바248 결정 참조) 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.