개발제한구역법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 청구인의 소유 토지 ○○구 ○○동 ○○-○(전, 407㎡) ○○-○(전, 483㎡) 산○○-○(임야, 595㎡) (이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 형질 변경하였는바, ○○-○는 지목이 전인 토지를 주차장 등으로 이용하기 위하여 대지화하고, ○○-○는 지목이 전인 토지를 형질 변경하여 물건적치를 하기 위하여 대지화 하고, 산○○-○는 지목이 임야인 토지를 형질 변경하여 주차장, 물건 적치, 사무실로 사용하기 위해 대지화 하고 무허가 건물을 건축한 사실이 2012년도 경기도 개발제한구역 항공사진 촬영에 적발되어 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개특법’이라 한다) 제12조 및 동법 제30조 규정에 따라 2014.3.5. 시정명령을 하였다. 이에 따라 청구인은 2014.5.1. 및 2014.7.22. 이 사건 불법행위를 복구완료 계획서 및 경기도 항공사진 적발 시정명령 완료보고서를 피청구인에 제출하였다. 그러나 피청구인의 위 시정명령에도 불구하고 ○○구 ○○동 ○○-○ 토지의 건축물 철거 외에 토지의 형질 변경 등에 대해 원상복구를 하지 않아 2014.8.13. 시정명령 및 이행강제금처분 사전통지를 하였다. 이에 청구인이 2015.9.11. 재차 시정명령 복구 완료 계획서를 제출하였으나, 2015.10.1. 피청구인의 현장 점검을 통해 불법행위가 미 시정되었음을 확인한 후, 2015.10.7. 이행강제금 총 50,000,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 피청구인의 위 시정명령에 대하여 일부 형질변경이 있었다는 사실에 대하여는 인정한다. 그러나 청구인은 피청구인의 시정명령에 대하여 성실히 원상복구에 임하였다. 청구인은 피청구인의 2014.3.4. 시정명령에 따라 불법 형질변경을 한 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○(전)번지의 물건적치 부분에 대해 2014.7.22.에 시정을 완료하였다는 시정명령완료보고서를 원상복구 사진을 첨부하여 제출한 사실이 있으며, 2014.8.13. 피청구인의 재차 시정 명령에 따라 2014.10.31까지 원상복구를 완료하겠다는 계획서와 함께 불법적치물 등을 철거하는 사진과 철거 후 복구를 완료한 사진 등을 첨부하여 2014.9.11. ○○시 담당부서에 제출한 사실이 있다. 피청구인이 정한 기한 내에 원상복구를 하지 않은 것에 대해서는 청구인도 인정하지만, 시정명령을 모두 충족시켰고, 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이행강제금 부과처분은 부당하다 할 것이다. 만약 이행강제금을 부과한다고 할지라도 피청구인이 정한 기일에서 늦어진 기간만큼만 계산한 금원을 이행강제금으로 부과하는 것이 합리적이고 타당함으로 이행강제금이 대폭 삭감하여야 한다. 또한, 시정명령은 건축법 제79조 제1항에 규정되어 있고, 이행강제금부과예고는 건축법 제80조 제2항에 규정되어 있어 절차적인 연관성은 있으나 별도의 절차로서, 허가권자가 건축법 제80조 제1항에 따라서 이행강제금을 부과하기 위해서는 동법 제1항에 따른 이행강제금을 부과 징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 하며 이행강제금 부과 요건은 계고를 할 때에 비로소 충족되는 것이다. 이 규정의 해석상 이행강제금 부과 예고는 시행명령과 결부되어 함께 행해져서는 안된다고 보아야 하는데, 시정명령과 이행강제금 부과예고가 동시에 이루어지고 이를 전제로 하여 이행강제금이 부과된 이 사건 처분은 절차상 하자의 위법이 중대하여 이행강제금부과처분은 취소되어야 할 것이다. 이 사건 부과시점과 관련하여서도, 시행명령은 2014. 3. 4., 2014. 8. 13. 에 각 두차례 행하여졌으며 이에 대해 청구인의 시정명령완료 보고서 및 복구 완료계획서를 제출한 시기는 2014. 7. 22. 및 2014. 9. 11. 이며 이행금강제금부과시기는 2015. 10. 7.이다. 피청구인의 재차 시정명령을 내린 2014. 8. 13. 및 청구인이 복구완료계획서를 제출한 2014. 9. 11. 에서도 1년이 훨씬 지난 지금에 와서 이행강제금을 부과하는 것은 청구인으로서 이해하기 어렵다. 나. 피청구인 주장 이 사건 토지의 불법행위가 적발되어 개특법 제30조 규정에 따라 2014. 3. 14., 2014. 8. 13. 두 번의 시정명령통보를 하였고 같은 법 제30조의 2 규정에 따라 2015.10.7. 이행강제금부과처분을 하였다. 청구인은 2014. 7. 22. , 2014. 9. 11. 원상복구를 하겠다는 계획서, 시정완료 보고서 등을 피청구인에게 제출하였다. 2014. 3. 14. 첫 번째 시정명령 통보에 대해 청구인은 2014. 7. 22. 피청구인에게 제출한 시정완료보고서를 제출하였으나 이것만으로 불법행위를 종결할 수 없어 피청구인은 2014. 8. 13.에 다시 한 번 시정명령을 하며 2014. 8. 30.일까지 원상복구를 하도록 재 시정명령 및 이행강제금처분 사전명령을 하였다. 청구인은 2014. 9. 11. 원상복구를 하겠다는 계획서를 제출하였다고 하나 이는 피청구인의 일방적인 제출이며 이미 복구 기한은 지난 것으로 불법행위자의 원상 복구 계획서만으로 원상복구 일자를 불법행위자 스스로 정할 수 없다고 할 것이다. 2015. 10. 1. 현장 확인 결과 이 사건 토지 모두 원상복구가 되지 않은 것으로 확인되었으며 이에 2015. 10. 7. 이행강제금 부과 처분을 하게 된 것이다. 또한 청구인은 건축법 제80조 제2항의 규정을 들어 이 규정의 해석상 이행강제금 부과 예고는 시행명령과 결부되어 함께 행해져서는 안된다고 주장하나, 피청구인이 청구인에게 한 사건처분은 건축법의 위 규정이 아니라 개특법 제30조, 제30조의2 규정에 따라 이 사건 처분을 한 것이다. 부과시점과 관련하여, 청구인이 주장하듯 2014. 8. 30. 2차 시정명령 후에 1년이 넘은 시점에 이행강제금을 부과하는 것에 대해 부당하다고 주장하나, 인사이동 등에 이후로 이행강제금 부과처분이 늦어진 것에 대하여는 인정하나, 이에 대해 자체 감사 등 조치를 취하였다. 그리고 이행강제금 부과 전, 2015. 10. 1. 현장 출장을 통해 불법행위 복구 여부를 확인하였으나, 미 복구되었기에 이 사건처분을 하게 된 것이다. 피청구인은 청구인에게 개발제한구역법 규정에 따라 시정명령을 한 후, 재차 시정명령을 하여 원상복구를 명하였으나, 청구인은 이에 응하지 않아 개특법 제30조의 2 규정에 따라 이행강제금 부과 처분을 한 것으로 이 사건 처분은 적법하므로 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28. > ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28. > ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23. , 2013.5.28. > ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14. , 2011.9.16. , 2013.5.28. > ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28. > ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28. > ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28. > ⑨ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14. , 2011.9.16. , 2013.3.23. , 2013.5.28. > ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23. , 2013.5.28. > 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ⑧ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272407"></img> 나. 판단 1) 인정사실 청구서 및 답변서, 처분서, 시정명령서, 관련사진, 현장 확인 보고서, 시정명령 완료 보고서, 복구 완료 계획서, 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인은 2014. 3. 청구인 소유 토지 ○○구 ○○동 ○○-○(전, 407㎡) ○○-○(전, 483㎡) 산○○-○(임야, 595㎡), 토지를 형질 변경하였는바, ○○-○는 지목이 전인 토지를 주차장 등으로 이용하기 위하여 대지화하고, ○○-○는 지목이 전인 토지를 형질 변경하여 물건적치를 하기 위하여 대지화 하고, 산○○-○는 지목이 임야인 토지를 형질 변경하여 주차장, 물건 적치, 사무실로 사용하기 위해 대지화 하고 무허가 건물을 건축한 사실이 2012년도 경기도 개발제한구역 항공사진에 적발되었다 나) 피청구인은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 및 동법 제30조 규정에 따라 2014. 3. 5. 시정명령을 하였다. 그 후 피청구인의 위 시정명령에도 불구하고 청구인이 원상복구를 하지 않아 2014. 8. 13. 시정명령 및 이행강제금처분 사전통지를 거쳐 2015. 10. 7. 이행강제금 부과하였다. 다) 청구인은 2014.3.5. 시정명령에 대해, 2014. 5. 1. 및 2014. 7. 22.에 시정을 완료하였다는 시정명령완료보고서를 원상복구 사진을 첨부하여 제출한 사실이 있으며, 2014. 8. 13. 피청구인의 재차 시정 명령에 따라서 2014. 10. 31까지 원상복구를 완료하겠다는 계획서, 복구 보고서 등을 2014. 9. 11. ○○시 담당부서에 제출한 사실이 있다. 라) 한편, 피청구인은 2014. 9. 14. 2015. 10. 1. 두 차례 현장 확인을 하였으나, 2015. 10. 1.까지 위법행위가 미 시정 된 것을 확인하였다. 2) 「개특법」제12조는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 또는 도시 군 계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 시장, 군수의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 제30조제1항 제1호에 따르면 시장·군수·구청장은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 해당 행위자에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 같은 법 제30조의2제1항에는 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정되어 있다. 3) 청구인은 피청구인의 시정명령에 따라 시정명령 완료 계획서 및 보고서를 제출하고 이미 원상복구를 완료하였다고 주장한다. 또한 시정명령과 이행강제금 부과예고가 동시에 이뤄지고 이를 전제로 하여 이행강제금이 부과되어 절차상 하자의 위법이 중대하고, 재차 시정명령을 내린 2014. 8. 13.에서도 1년이 지난 시점에서야 이행강제금이 부과된 것이 납득하기 힘들다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 2014. 7. 22. 및 2014. 9. 11. 피청구인에게 제출한 의견진술서, 이 사건 불법행위에 대한 피청구인의 처분통지서, 이 사건 처분서 등을 종합적으로 고려하면, 청구인이 개발제한구역인 이 사건 토지의 형질을 변경하여 개특법 제12조제1항을 위반한 사실이 명백하고, 이 사건 위반행위에 대한 이행강제금 또한 같은 법 시행령 제41조의2 별표5의 산정식에 따라 부과되었으며, 피청구인이 청구인에게 이 사건 토지의 불법행위에 대해 기한을 정해 수차례 시정명령을 하고, 시정명령 미이행시 이행강제금을 부과할 것을 예고했음에도, 청구인이 위 시정명령을 이행하지 않아 피청구인이 이 사건 처분을 한 사실이 인정된다. 또한, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 공익이 청구인이 입게 될 금전적 손실보다 결코 작다고 할 수 없고, 피청구인이 이 사건 처분 전 청구인에게 사전통지하고 의견진술의 기회를 부여하는 등 적법한 행정절차를 거쳤으므로, 이 사건 처분은 적법·타당하고 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.