개발제한구역법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016년경부터 개발제한구역 내에 위치한 청구인 소유의 ○○동 ○○○번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 허가를 받지 아니하고 흙을 성토하였다. 이에 피청구인은 청구인에 대하여 원상복구를 명하는 시정명령을 하고, 이후 원상복구가 이행되지 않았다고 판단하여 2017. 6. 16. 청구인에게 이행강제금 43,923,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2016년경 이 사건 토지를 취득하였는데, 이 사건 토지는 인근 토지보다 2m이상 지면이 깊어 침수가 심하여 농사를 지을 수 없었고, 이에 약 40㎝ 객토를 하여 농작물을 경작한 것이다. 청구인은 위와 같이 객토를 하였음에도 추수를 제대로 하지 못하였고, 이에 농사에 적합한 토질로 만들기 위하여 덤프트럭 20여대 분으로 2번째 객토를 한 것이다. 이후 피청구인이 불법성토라며 원상복구를 요구하여, 포크레인과 덤프트럭 3대를 통원하여 3일간 20대분 이상의 흙을 퍼내어 미흡하나마 원상복구를 하고 위 광경을 촬영하여 ○○시청 공무원 ○○○에게 스마트폰으로 전송하였다. 2) 위와 같이 청구인은 나름대로 원상복구를 하였음에도 피청구인은 또다시 원상복구를 요구하였고, 청구인은 피청구인 ○○시장의 비서실장을 만나 이 사건 토지의 현황을 설명하고 담당공무원과 함께 3인이 만나 합의한 결과, 피청구인으로부터 향후 원상복구 기준을 알려주겠다는 약속을 받고 귀가 후 연락을 기다렸으나 원상복구에 대해서는 아무런 연락도 없이 청구인에게 강제이행금을 부과한 것이다. 3) 강제이행금 43,923,000원은 10년을 농사지어도 변제할 수 없는 금액이므로 농지를 매각하지 않고는 갚을 수가 없다. 매각도 당장은 어려운 상태이니 농사를 지어 생활하는 농민으로서 농사를 짓기 위하여 객토를 한 것은 어쩔 수 없는 현실로 참작하여 주기를 바란다. <청구인 보충서면> 4) 청구인은 나름대로 원상복구를 하여 현재 이 사건 토지는 인접토지에 비하여 1m 이상 낮아져 있다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 의거 개발제한구역 내 토지의 성토(50㎝이상)는 시장의 허가를 득해야 할 수 있는 사항이다. 청구인이 피청구인의 허가 없이 50㎝이상 무단 성토한 사실은 2차례에 걸친 위법행위 조사에서 확인되었다. 2) 청구인은 객토 높이가 40㎝라고 주장하나, 피청구인이 2017. 2. 28. 청구인의 참관하에 이 사건 토지들을 굴착하여 검증한 결과 평균 성토 높이가 1.3m인 것을 확인하였으므로 청구인의 주장은 이유 없는 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.<개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28., 2015.12.29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28.> ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28.> ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑩제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> [법률 제12372호(2014.1.28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] [법률 제13670호(2015.12.29.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제1호의2는 2017년 12월 31일까지 유효함] 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ②~⑦항(생략) 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> [본조신설 2009.2.6.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009.8.5, 2013.3.23, 2014.11.24, 2016.2.11, 2017.7.11> 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272999"></img> 【행정절차법】 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소·거소(居所)·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원·피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 "사무원등"이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. <개정 2014.1.28.> ③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 ⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다. [전문개정 2012.10.22.] 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2016년경부터 청구인 소유 토지인 이 사건 토지 위에 허가를 받지 아니하고 흙을 성토하였다. 나) 피청구인은 2016. 11. 15. 이 사건 토지에 현장조사차 방문하여 위 성토사실을 확인하였는데, 성토 높이를 80㎝로 파악하여 위법행위 조사서에 기재하였다. 다) 피청구인은 2016. 11. 18.부터 청구인의 주소로 시정명령 사전통지를 3차례 발송하였으나 모두 폐문부재로 송달되지 않자 2016. 12. 29. 위 시정명령 사전통지를 공시송달 공고하였다. 라) 피청구인은 2017. 1. 17.부터 청구인의 주소로 시정명령을 2차례 발송하였으나 모두 폐문부재로 송달되지 않자 2017. 2. 16. 위 시정명령을 공시송달 공고하였다. 마) 청구인은 2017. 2. 17. 피청구인에게 ‘이 사건 토지에 흙을 부은 것은 해당 토지에 배수가 좋지 않아 농사를 위하여 한 것으로 성토가 아니라 객토이고, 높이는 40㎝가량이다’라는 내용으로 의견서를 제출하였고, 피청구인은 2017. 2. 28. 청구인이 참관한 가운데 이 사건 토지를 현장조사차 방문한 뒤 평균 성토 높이가 80㎝에 이른다는 취지의 위법행위 확인서를 작성하고, 같은 내용을 2017. 3. 6. ‘시정명령 의견 제출에 따른 회신’으로 작성하여 청구인에게 송부하였다. 바) 피청구인은 2017. 3. 24. 청구인을 개발제한구역법 위반으로 ○○경찰서에 형사고발하고, 이행강제금 부과 예고를 1차례 발송하였으나 폐문부재로 송달되지 아니하자 2017. 4. 10. 위 부과 예고를 공시송달 공고하였다. 사) 피청구인은 2017. 6. 15. 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조 제1항 제4호, 동법 시행령 제14조 제5호에 따르면, 개발제한구역법 내의 개발행위는 원칙적으로 금지되어 일정한 요건을 갖춘 경우에만 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있는데, ‘재해 등으로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위’의 경우 ‘건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등’으로 보아 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 한편 개발제한구역법 제30조 및 제30조의2에 의하면 시장 등은 허가를 받지 아니하거나(신고를 하지 아니하거나) 허가(신고) 내용을 위반한 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등 행위를 적발한 경우 해당 위반행위자등에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있고, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과하도록 규정되어 있다. 한편 행정절차법 제14조 제1항에 따르면 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자의 주소·거소(居所)·영업소·사무소 또는 전자우편주소로 하는 것이 원칙이고, 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있으며, 동조 제4항에 따르면 행정청은 ① 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우, ② 송달이 불가능한 경우에 한하여 공시송달의 방법으로 송달을 할 수 있다. 3) 살펴보건대, 피청구인은 2017. 3. 24. 이 사건 과징금부과예고처분을 청구인에게 1차 송달하였으나 폐문부재로 송달불능에 이르게 되자 재차 송달절차 없이 곧바로 「행정절차법」 제14조 제4항이 정한 바에 따라 공시송달의 공고를 하였고, 결국 청문절차 없이 이 건 과징금부과 처분이 이루어졌다는 점에서 이 건 처분에 대한 절차상의 하자를 문제로 삼을 수는 있다. 그러나 피청구인은 이 사건 처분에 선행하는 청구인에 대한 3차에 걸친 시정명령예고처분의 송달 또한 청구인의 폐문부재로 공시송달의 공고에 의하게 되었던 사정을 고려하여 1차에 걸친 이행강제금예고처분을 송달한 뒤 이를 다시 송달하는 과정을 거치지 아니하고 즉시 공시송달의 공고를 택하기에 이른 점, 청구인은 피청구인의 이행강제금부과서를 이의 없이 수령하면서도 행정심판 청구서를 통하여 이 건 과징금부과처분의 산정근거가 되고 있는 시정명령의 위법을 주장하면서 산정된 과징금부과액 또한 영농소득에 비하여 지나치게 과다하다고 주장하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 이 건 이행강제금부과처분에 대한 청문절차상의 흠은 치유되었다고 볼 수 있다(대법원 1983. 11. 22. 선고 82누95 판결 참조). 다음으로, 청구인은 이 사건 토지가 인근 토지보다 2m이상 낮게 위치하여 잦은 침수로 영농이 불가능하여 약 40cm의 객토를 하여 영농을 한 것에 불과하다고 주장하나, 을 제4호증 및 제7호증에 의하면, 청구인의 참여하에 이루어진 굴착조사 결과 이 사건 토지에 대한 객토가 있기 전후의 표고차이가 평균 1.3m에 이르나 50cm는 전 소유자에 의한 것이라는 청구인의 주장을 받아들여 청구인의 행위로 인한 부분은 80cm임을 전제로 피청구인이 이 건 처분을 하기에 이른 것을 확인할 수 있다. 그밖에 청구인의 이 건 성토행위가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제14조 제5호에 근거하여 피청구인의 허가를 받아 공익사업의 시행으로 인하여 인접지 보단 지면이 낮아진 논밭에 대하여 이루어진 것임을 인정할만한 사유 또한 없다고 할 것이다. 다만, 청구인이 시정명령에 따라 원상회복에 노력한 점과 청구인이 이 건 토지를 그 용도에 따라 농업에 계속 사용하고 있는 점 그리고 청구인은 같은 법 시행령 제41조의2와 관련한 “별표 5”의 “3. 비고”에서 규정한 생계형 위반행위자로 보이는 점 등을 종합적으로 감안하여 이 건 처분에 대해 30% 감경한 이행강제금부과처분인 30,746,100원(계산 : 43,923,000원 ×0.7)으로 이를 변경함이 적절하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.