개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○번지(전, 2,916㎡), ○○○-1번지(답, 2,151㎡) 토지(개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)의 소유자로서, 이 사건 토지들에 대하여 2012. 8. 11. 임차인과 임대차계약(나무식재 용도)을 체결하였고, 임차인은 이 사건 토지를 전차인에게 전대하였다. 피청구인은 이 사건 토지상에 불법건축물을 신축하여 창고로 사용하고 형질변경을 하는 등 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조를 위반하였다는 사유로 청구인에게 2017. 12. 26., 2018. 2. 19. 시정명령, 2018. 3. 16. 시정명령 이행 촉구하였으나 원상복구가 이루어지지 않아 2018. 10. 16. 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○, ○○○-1 소재 토지(이하 “쟁점 토지”라고 한다)를 소유하고 있는 자로서, 쟁점 토지를 ○○, ○○○ 등 임차인들에게 임대하여 주었다. 쟁점 토지는 개발제한구역인 ‘전’에 해당하는데, 임차인들은 임대인인 청구인의 동의 없이 무단으로 전차인들에게 쟁점 토지를 전대하고, 해당 토지에 잡석을 타설하고 비닐하우스, 창고 등을 설치하는 등 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “법”이라 한다)제12조 위반행위를 하였다. 그러나 청구인은 위와 같은 임차인들의 행위에 관하여서는 인식하지 못하고 있었다. 구체적으로 청구인은 2012. 8. 11. 임차인 ○○과 쟁점 토지 지상에 나무를 식재하는 것을 용도로 하여 연 임대료 550만원, 계약기간 2012. 8. 31.부터 2016. 8. 30.까지로 한 후 임대차계약 기간을 1년 단위로 갱신하여 왔다. 그런데 임차인 ○○은 쟁점 토지를 청구인의 동의 없이 배우자인 ○○○에게 전대하였을 뿐만 아니라, 쟁점 토지에 관하여 관할관청의 허가 없이 아스콘 처리를 하고, 그 지상에 불법 비닐하우스 4동을 설치하는 등 무허가개발행위를 하였다. ○○○은 쟁점 토지에 샌드판넬로 사무실을 신축(24㎡)하고, 철재하우스로 창고 2동을 신축(74㎡, 80㎡)하고, 목재로 휴게실 2동을 신축(각 20㎡)하고, 바닥에 자갈을 깔아 토지의 형질을 변경(200㎡)하고, 대리석을 이용하여 토지의 형질을 변경(40㎡)하고, 바닥에 자갈을 깔아 주차장으로 사용하여 토지의 형질을 변경(3,160㎡)하였다. ○○○은 이와 같은 무허가개발행위로 인하여 의정부지방법원 2017고단○○○○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」위반으로 유죄판결을 받았고, 징역 6월 집행유예 2년의 형을 선고받기도 하였다. 위와 같은 임차인 및 전차인의 행위와 관련하여, 피청구인은 청구인에게 2017. 12. 26. 개발제한구역 위반행위에 대한 시정명령 및 원상복구 계고처분을 하였다. 당연히 청구인은 임차인들에게 시정을 요청하였고, 임차인들은 그렇게 하기로 하고 추가적인 강제이행금이나 벌금, 재산세 추가 납부 등 문제가 발생하는 경우에 모두 원상복구하고 쟁점 토지를 인도하겠다는 취지로 각서를 작성하여 주었다. 이에 청구인은 임차인들이 자발적으로 시정을 할 것이라 믿고 있었다. 그러나 청구인은 2018. 2. 22. 다시 피청구인으로부터 시정명령 및 원상복구 계고처분을 받고 나서, 도저히 임차인들의 자발적인 시정을 기대하기 어렵다고 판단하고 직접 시정을 하기 위하여 ○○○ 등을 만나 명도를 요구하였으나 ○○○ 등은 시간만 끌 뿐이었다. 그러는 사이에 피청구인은 2018. 3. 16. 청구인에게 이행강제금 부과를 예고하면서 시정명령의 이행을 촉구하였다. 결국 청구인은 2018. 4. 6. 의정부지방법원 2018가합○○○○○ 사건으로 전차인들에 대한 퇴거 등 청구의 소를 제기할 수밖에 없었고, 위 사건은 2019. 1. 16. 두 번째 변론 기일을 앞두고 있다. 그리고 청구인은 2018. 5. 4.에는 의정부지방법원에서 쟁점 토지에 관한 점유이전금지가처분결정(2018카합○○○○ 결정)을 받기도 하였다. 위와 같은 노력을 통하여 청구인은 원상복구기일 다음날인 2018. 8. 1.까지 약 60% 정도의 원상복구를 진행하였다. 창고 20개 동 중 12개 동은 퇴거가 완료되었고, 남은 8개 동을 점유하고 있는 무단전차인 4인의 경우, 2018. 8. 2. 피청구인의 현장실사 당시 퇴거가 지연되고 있는 상황이었지만, 이들은 퇴거 후 갈 곳을 찾지 못하는 처지에 있는 사람들이다. 위와 같은 청구인의 시정 노력에도 불구하고 피청구인은 2018. 10. 16. 청구인에게 2018. 11. 15.까지 이행강제금 168,690,000원을 납부하라는 취지로 부과 고지하였다. 2) 세입자들의 철거 거부로 소유자가 시정명령을 이행하지 못한 경우 이행강제금 부과처분이 위법·부당하다. 서울특별시 행정심판위원회의 행정심판례 2007-223는 이 사건과 유사한 사안에서 이행강제금 부과처분이 위법하다고 판단하였다. 관련 행정심판례 사안에서 문제가 된 건축물은 「건축법」 제8조에 따른 허가를 받지 아니하고 야구장 용도로 무단증축되었고, 이 점으로 인하여 건축물 소유자들에게 「건축법」 위반 건축물 시정촉구 및 이행강제금 부과 예고 절차를 거쳐 이행강제금 14,674,000원이 부과되었다. 위 건축물의 소유자들은 건축물의 위반건축물을 철거하기 위하여 세입자들에게 철거 각서를 받고, 수회에 걸쳐 철거를 종용하였으나, ○○○ 등 위반건축물의 세입자들이 철거를 거부하여 철거 소송을 진행하였다. 특히, 위 건축물의 소유자들은 건축물의 세입자들을 피고로 하여 건물철거 등의 소를 제기하였고, 동 건물철거 등의 소송사건에 관하여 1심에서는 원고 승소 판결을 하였으나 피고가 항소하여 항소심 계속 중인 상황이었다. 위원회는 위반건축물의 소유자가 위반건축물 사용자와 민사법적인 분쟁이 계속 중이라는 점, 위반건축물의 소유자들은 위반건축물을 철거하고자 하는 의사가 있으나 사용자와의 민사관계로 즉시 시행이 어렵다고 보여지는 점, 위반건축물에 대한 시정의무는 소유자 뿐만 아니라 사용자에게도 병렬적으로 인정되는 점 등을 고려하여, 위반건축물 소유자들에게 부과된 이행강제금 부과처분이 건축행정관리의 실효성을 도외시한 것으로서 이익혁량을 그르쳐 위법·부당하다고 판단하였다. [행정심판례 2007-223 발췌] 살피건대, 「건축법」 제69조제1항에 위반건축물의 소유자·관리자·점유자에 대하여 병렬적으로 시정명령 및 철거 등의 조치를 하도록 규정하고 있고, 청구인들이 위반건축물 사용자인 청구외 ○○○ 외 1인을 상대로 건물철거 등의 소송을 제기하여 위반건축물 철거를 목적으로 소유자와 사용자 간에 계쟁중인 점을 종합적으로 고려한다면, 청구인들은 위반건축물을 철거하고자 하는 의사가 있으나 사용자와의 민사 관계로 즉시 시행이 어렵다고 보여지고, 이 사건 위반건축물에 대한 시정 의무는 소유자 뿐만 아니라 사용자인 위 ○○○ 등에게도 병렬적으로 있다고 인정(피청구인이 한 시정촉구서에도 ○○○ 외 1인을 행위자로 적시하고 있음)된다 할 것임에도, 피청구인은 당해 위반건축물 사용자에게 아무런 조치를 하지 아니하면서 청구인들에게만 철거를 종용하기에 이르러 이 사건 이행강제금을 부과하였는 바, 이는 건축법규의 문언에만 치우친 나머지 건축행정관리의 실효성을 도외시한 결과를 초래한 것으로 보여진다. 3) 이 사건의 경우에도 청구인은 시정명령을 이행하고자 하였으나, 쟁점 토지 임차인들과의 민사상 분쟁으로 시정명령 이행을 완료하지 못하였다. 이 사건의 경우에도, 피청구인의 시정명령을 이행하지 못한 것은 청구인이 쟁점 토지의 임차인들에게 퇴거를 요청하고 원상복구를 위한 노력을 진행하였음에도 불구하고 임차인들이 이에 응하지 않았기 때문이었다. 청구인은 피청구인의 시정명령 이후 임차인들의 위법행위를 인식하고, 2018. 4. 6. 의정부지방법원 2018가합○○○○○ 사건으로 전차인들에 대한 퇴거 등 청구의 소를 제기하였을 뿐만 아니라, 실제로 쟁점 토지 위의 20개 창고 중 12개 동은 전차인들을 퇴거시키고 피청구인의 시정명령의 취지를 이행함으로써 전체 토지 중 60% 이상의 부분에 관하여 원상복구를 이행하였다. 남은 8개 동을 점유하고 있는 무단전차인들의 경우, 이주할 장소를 찾지 못하는 등 전차인들 자신의 귀책사유로 인하여 청구인의 퇴거 요청에 응하고 있지 않고 있는바, 이에 관하여 청구인이 퇴거소송을 제기하는 외에 별도의 자력구제 방법을 취할 수는 없었다. 그 뿐만 아니라, 관련 법령에 따르면 개발제한구역 내에 물건을 쌓아놓는 행위 등은 토지소유자뿐만 아니라 토지점유자에게도 금지되어 있는 행위이다. 개발제한구역 내 행정관리의 실효성을 확보하기 위하여는 오히려 쟁점 토지에 비닐하우스를 신축한다거나 흙 외에 잡석을 쌓아놓는 등의 행위를 직접 하고 직접 시정할 수 있는 쟁점 토지의 점유자에게도 시정명령을 부과하였어야 한다. 그러나 피청구인은 토지점유자에게는 따로 시정명령을 부과하지 않음으로써 청구인은 자신에게 부과된 시정명령을 이행함에 큰 어려움을 겪고 있다. 이처럼 청구인은 피청구인의 시정명령을 이행할 의사가 있었고 또한 이행하기 위하여 여러 가지 노력을 하였으나 위법행위 당사자인 임차인들과의 민사 분쟁이 계속적이어서 이행이 지연되고 있을 뿐이다. 여기에 더하여, 위법행위의 직접 당사자인, 쟁점 토지를 점유하고 있던 임차인들과 전차인들에게 시정명령이 부과되지 않음으로써 청구인의 시정명령 이행은 더욱 어려운 상황인데, 피청구인은 청구인에게만 위법행위의 시정을 종용하고 있다. 따라서 피청구인의 이 사건 이행강제금 부과처분은 개발제한구역 내 행정관리의 실효성을 도외시한 것으로서 위법·부당하여 취소되어야 한다. 4) 관련 판례에 비추어 보더라도, 원상복구 의사가 있었고 일부 원상복구를 진행한 청구인이 쟁점 토지 임차인들과의 민사상 분쟁으로 시정명령을 이행하지 못한 이상 이행강제금 부과 처분은 위법·부당하다. 대법원 2014. 12. 11 선고 2013두15750 판결은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 이행강제금에 관한 판례이나, “이행명령을 받은 의무자가 그 명령을 이행한 경우에는 이행명령에서 정한 기간을 지나서 이행한 경우라도 최초의 이행강제금을 부과할 수 없다”고 판시하였다. 또한 대법원 2014. 12. 24 선고 2010두6700 판결은 “행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 고의ㆍ과실이 있어야만 하는 것은 아니나, 그렇다고 하여 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우까지 부과할 수 있는 것은 아니”라고 판시하고 있다. 위 판결들의 취지에 비추어 보면, 피청구인의 시정명령에 따라 일부 원상복구의무를 이행하였을 뿐만 아니라, 나머지 부분에 관하여서도 쟁점 토지에 대한 무단전차인들을 상대로 소송을 제기하고 수 회에 걸쳐서 퇴거를 요청하는 등 시정명령을 이행하기 위한 최선의 노력을 기울였으나 부득이한 사유로 이를 시정명령 기간 내에 완료하지 못한 경우라면, 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에 해당하므로, 피청구인의 이행강제금 부과 처분은 개발제한구역 내 행정관리의 이익에 비하여 청구인에 대하여 지나치게 침익적인 행정행위를 한 것으로서 위법·부당하다고 할 것이다. 5) 청구인은 앞서 말한 바와 같이 명도소송 등을 통해 위법상태를 시정하기 위하여 지금도 최선을 다하고 있고, 이를 통하지 않고 달리 시정명령을 이행할 방법도 없는 상황이다. 청구인은 반드시 위법상태를 시정할 것을 다짐하고 있는바, 부디 피청구인의 이 사건 이행강제금 부과처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 개발제한구역 내 토지(전, 답)로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따라 개발제한구역 내에서 건축물의 건축 등 그 행위가 엄격히 제한된 곳으로서 청구인은 전과 답을 허가받지 않고 불법건축물을 신축하여 창고로 사용하고 내·외부 형질변경을 하였기에 2017. 12. 26. 1차, 2018. 2. 19. 2차 시정명령하고, 2018. 3. 16. 시정명령을 이행할 것을 촉구하였으나 원상복구가 이루어지지 않아 2018. 10. 16. 이행강제금을 부과한 사항이다. 청구인은 위반건축물을 철거하기 위하여 세입자에게 수차례 원상복구를 종용하였으나 철거를 거부하여 민사소송이 진행 중이고, 이는 시정명령을 이행할 수 없는 정당한 사유에 해당하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하나, 개발제한구역법 제30조제1항, 제30조의2제1항에 의거 시정명령 대상이 되는 위반행위자에는 위반행위 직접 당사자 뿐 아니라 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 및 점유자가 포함되어 있으며, 소유자가 행위에 직접 관여하지 않았거나 책임이 없는 경우에도 소유자는 시정명령 대상자에 해당되므로 청구인에 대한 시정명령 처분은 적법하다. 대법원은 “이행강제금 제도는 건축법이나 건축법에 따른 명령이나 처분을 위반한 건축물(이하 ‘위반 건축물’이라 한다)의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는 데 입법 취지가 있고, 위반 건축물의 소유자 등이 위반행위자가 아니더라도 행정청은 그에 대하여 시정명령을 할 수 있다”(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결)고 판시한 바 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 아울러 피청구인의 시정명령 및 원상복구 1차 계고 후 2017. 12. 28., 2차 계고 후 2018. 4. 19., 6. 25., 7. 30. 청구인이 의견서를 제출하였고, 피청구인은 청구인이 제출한 의견에 따라 원상복구를 위한 상당기간을 부여하였으며, 특히 2018. 8. 2.에는 청구인이 스스로 “2018. 9. 30.까지 원상복구를 완료하고 더 이상의 이행강제금 부과유예를 요청하지 않겠다”는 각서도 제출한바, 원상복구 불이행 시 이행강제금 부과에 대하여 충분히 설명하였다고 판단되며, 이 사건 처분이 적법하다는 것을 청구인 스스로도 인지하고 있었음이 확실하다. 그리고 청구인은 2018. 11. 20. 이행강제금 168,690,000원을 분할 납부를 신청하여 현재 납부 중에 있다. 이는 청구인이 피청구인의 이 사건 처분이 적법·타당하다는 것을 스스로 인정한 것이라 판단된다. 2) 최근 경기도행정심판위원회 유사 재결례 살피건대, 위 인정사실에서 보는 바와 같이 개발제한구역인 이 사건 토지 지상에 컨테이너가 무단으로 설치되어 개발제한구역법을 위반한 사실은 명백하다. 또한 청구인의 주장대로 송○○이 이 사건 컨테이너를 청구인 몰래 무단으로 설치하였다고 하더라도, 개발제한구역법 제30조제1항에 의하면 이행강제금은 위반행위에 이용된 토지의 소유자에게도 부과할 수 있으며 청구인이 주장하는 사실만으로는 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있다고 인정할 수 없다. 그렇다면 피청구인이 이 사건 개발제한구역법 제12조 위반행위에 대하여 같은 법 제30조에 따라 시정명령을 하고 같은 법 제30조의2에 따라 이행강제금 부과예고를 거쳐서 한 이 사건 처분은 위법·부당하지 아니하다(2018. 3. 26. 재결 경행심 2018-132 개발제한구역법 위반 이행강제금 부과처분 취소청구 사건 참조). 위 경기도행정심판 재결에서도 청구인은 “해당 불법건축물은 임차인이 임대인 몰래 건축한 것이고, 관련 사건으로 임차인에게 민사소송을 제기하였으므로 피청구인의 소유자에 대한 이행강제금 부과처분이 부당하다”는 점을 근거로 하여 행정심판을 청구하였지만, 경기도행정심판위원회에서 “이행강제금은 위반행위에 이용된 토지의 소유자에게 부과할 수 있으며 청구인이 주장하는 사실만으로는 청구인의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있다고 인정할 수 없다”고 판단하였다. 따라서 이 사건 처분은 관계법령에 근거하여 적법절차를 거친 것이므로 위법하지도 부당하지도 아니한 것이다. 3) 피청구인은 개발제한구역 내 위반사항에 대한 엄정한 관리를 위하여 개발제한구역법의 규정취지와 목적, 기준에 따라 청구인의 위법행위에 대한 조사를 통하여 적법·타당한 처분을 한 것이다. 피청구인은 청구인에게 이행강제금 부과 전 충분한 설명과 상당기간을 부여하였음에도 원상복구가 이루어지지 않은 사항으로 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [별표 5] 이행강제금의 산정 기준 (제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027283"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 위법행위 조사서, 처분사전통지서, 시정명령, 이행강제금 부과예고, 임대차계약서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○번지(전, 2,916㎡), ○○○-1번지(답, 2,151㎡) 토지(개발제한구역)의 소유자로서, 이 사건 토지들에 대하여 2012. 8. 11. 임차인과 임대차계약(나무식재 용도)을 체결하였고, 임차인은 이 사건 토지들을 전차인에게 전대하였다. 나) 피청구인은 이 사건 토지상에 불법건축물을 신축하여 창고로 사용하고 형질변경을 하는 등 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조를 위반하였다는 사유로 청구인에게 2017. 12. 26., 2018. 2. 19. 시정명령, 2018. 3. 16. 시정명령 이행 촉구하였으나 원상복구가 이루어지지 않아 2018. 10. 16. 이행강제금 부과처분을 하였다. 다) 청구인이 피청구인에게 제출한 의견서와 이에 대한 피청구인 회신 주요내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027285"></img> 라) 피청구인이 2018. 10. 15. 이 사건 토지를 현장 확인한 결과에 따르면 비닐하우스 1,200㎡와 형질변경 4,690㎡는 원상복구 되었고, 비닐하우스 800㎡와 형질변경 860㎡는 미조치 되었다. 마) 청구인은 2018. 4. 6. 의정부지방법원 2018가합○○○○○ 사건으로 전차인들에 대한 퇴거 등 청구의 소를 제기하였다. 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조제1항제1호, 제30조제1항제1호에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장ㆍ군수 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 시장·군수는 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령”이라 한다)할 수 있다. 또한, 같은 법 제30조의2제1항제2호, 같은 법 시행령 제41조의2제1항 별표 5에 따르면 시장ㆍ군수는 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 3) 청구인은 이 사건 토지들의 임차인들이 청구인의 동의 없이 임대 내지 전대를 하고 이 사건 토지들에 대하여 잡석을 타설하고 비닐하우스, 창고 등을 설치하는 등 개발제한구역법 제12조를 위반한 행위에 관하여 인식하지 못하였고, 이 사건 토지들에 대하여 원상복구 의사가 있었으나 이 사건 토지들의 임차인들과의 민사상의 분쟁으로 시정명령을 이행하지 못하였던 것으로 이 사건 처분은 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에서 보는 바와 같이 개발제한구역인 이 사건 토지들의 지상에 허가를 받지 아니하고 불법건축물을 신축하여 창고로 사용하고 무단으로 형질변경을 함으로써 개발제한구역법 제12조를 위반한 사실은 명백하고, 이 사건 토지들의 임차인들이 이 사건 토지들을 임차한 후 청구인의 동의를 받지 아니하고 청구인 모르게 개발제한구역법을 위반한 행위를 하였다고 하더라도 개발제한구역법 제30조제1항, 제30조의2제1항에 따른 이행강제금은 위반행위에 이용된 토지의 소유자에게 부과할 수 있고 청구인이 주장하는 사실만으로는 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있다고 인정하기에 부족하며, 오히려 ① 피청구인은 청구인이 제출한 의견에 따라 원상복구를 위한 상당한 기간을 부여하였던 점, ② 청구인은 2018. 8. 2. 피청구인에게 “본인은 위 이행강제금의 부과를 2018. 9. 30.까지 유예받는 경우 위 기간 내로 원상회복을 완료할 것과 그 이후 ○○시에 추가적인 이행강제금 부과유예를 요청하지 않을 것임을 확약합니다”라고 각서를 작성하여 제출하였고, 이에 피청구인이 청구인에게 2018. 9. 30.까지 이행강제금의 부과를 연기하여 주었음에도 불구하고 청구인은 이를 이행하지 못하였던 점, ③ 청구인은 2018. 11. 20. 이 사건 이행강제금 168,690,000원 분할 납부를 신청하여 현재 분할 납부 중에 있는 점 등에 비추어 볼 때 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기도 어렵다. 그렇다면 피청구인이 이 사건 개발제한구역법 제12조 위반행위에 대하여 같은 법 제30조에 따라 시정명령을 하고 같은 법 제30조의2에 따라 이행강제금 부과예고를 거쳐서 한 이 사건 처분은 위법·부당하지 아니하다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.