개발제한구역법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 온실 2동(496.92㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 소유하고 있는 자로, 허가 없이 공작물 축조 및 용도변경을 하고, 형질변경(콘크리트)과 화장실을 증축한 사실이 피청구인에 의하여 적발되었다. 이에 피청구인은 청구인에게 여러차례 시정명령을 한 후, 2017. 8. 28.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 위반을 이유로, 같은 법 제30조의2 규정에 의하여 청구인에게 50,000,000원의 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○○호에 온실 2동 496.92㎡를 소유하고 있던 중 온실을 콩나물재배사 공장으로 용도변경하고, 외부 형질변경 및 화장실 증축을 한 사실로 적발되었다. 2) 청구인은 개발제한구역내에 온실 2동을 소유하고 있던 중 온실은 수지가 없고 적자가 발생하여 청구인이 부업을 하고자 샌드위치 판넬로 수리하여 콩나물 재배사(공장)로 사용하던 중 2017. 5. 11. 단속된 것이다. 3) 청구인은 온실 2동을 소유하면서 콩나물 재배사를 운영 하던 중 개발제한구역법 제12조 및 같은 법 제30조를 위반하였음을 이유로, 같은 법 제30조의2에 의하여 이 사건 처분을 받게 되었으나, 온실로 사용할 경우 수지 타산이 맞지 않아 온실로 사용하지 못하고 샌드위치 판넬로 수리한 후 콩나물을 재배한 것에 대하여 이행강제금을 납부하라고 통지한 것은 청구인으로서는 도저히 납득할 수가 없는 바, 이 사건 처분을 취소 또는 감경하거나 유예하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○동 ○○○-○○번지 온실로 허가받은 시설을 수지 타산에 맞지 않아 온실로 운영하지 못하고 판넬을 수리하여 콩나물을 재배하는 공장으로 사용 한 것에 대하여 이행강제금을 부과하는 것은 납득할 수 없다는 주장에 대하여, 이 사건 토지가 개발제한구역내 토지(전)로 개발제한구역법에 따라 개발제한구역 내에서 건축물의 건축, 용도변경, 토지의 형질변경 등 그 행위가 엄격히 제한된 곳으로써 청구인은 온실로 허가 받은 시설을 적자가 발생한다는 이유로 허가를 받지 아니하고 온실을 공장으로 불법 용도변경하고 내부 및 외부바닥을 콘크리트로 타설함과 화장실을 증축하여 위법행위를 하였기에 2017. 4. 20. 1차, 2017. 5. 11. 2차 시정명령하고 2017. 7. 4. 시정명령을 이행할 것을 촉구하였으나 원상복구가 이루어지지 않아 2017. 8. 28. 이행강제금을 부과하고 2017. 3. 15. 의정부지방검찰청 수사협조에 의거 형사고발 된 사항이다. 2) 청구인이 주장하는 수지타산에 맞지 않아 온실로 운영하지 못하고 위법행위를 했다는 이유는 적법한 절차를 통하여 해법을 찾아야 함이 옳다고 판단되며 수지 개선을 위해 위법행위를 했다는 청구인의 주장은 위법사항이 있음이 명백하기에 청구인의 주장은 이유가 없으며 청구인에 대한 처분은 적법하다. 개발제한구역에서 온실을 소유하고 있던 중 샌드위치 판넬로 수리하여 콩나물을 재배한 것을 2017. 10. 12. 개발제한구역법 시행령에 의거 감면하거나 이행강제금 부과처분을 취소(감경)하거나 유예하여 달라는 주장에 대하여, 상기와 같이 이행강제금 부과처분은 적법하며 청구인이 주장하는 개발제한구역법 시행령에 따른 감면 또는 유예는 개발제한구역법 시행령 제41조의2제1항 [별표 5] 이행강제금 산정기준 3호 나목에 해당되지 아니하여 오히려 50%의 범위에서 가중될 수 있고 아울러 같은 법 시행령 제41조의2제3항 및 제5항의 부과유예대상에도 해당되지 않기에 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다. 3) 이행강제금 부과처분 이후 시정명령을 이행하라도 개발제한구역법 제30조의2제5항에 따라 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 하므로 이행강제금 부과처분을 취소하여 달라는 청구인의 주장은 법적 근거 부재로 받아들일 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가.~라. 생략 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2.~3의2. 생략 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5.~9. 생략 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> 【개발제한구역법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ② 제1항에 따른 이행강제금 부과·징수 대상자 중 법 제4조제4항에 따른 해제대상지역으로 이전할 자에 대하여는 입주시기 등을 감안하여 그 이전이 가능한 시기까지 이행강제금의 부과를 유예하거나 별표 5에 따른 이행강제금의 금액을 가중하지 아니할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 별표 1 제5호가목의 동식물 관련 시설의 소유자가 법 제30조에 따른 위반행위를 한 경우에는 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 2년의 범위에서 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. 이 경우 이행강제금을 부과하지 않을 수 있는 기산 시점은 해당 시설을 자진하여 철거할 것을 서약한 후 행정대집행 비용 전액을 납부한 날(제1호 후단에 따라 분할납부가 인정된 경우는 최초 1회 납부한 날)로 한다. 1. 해당 시설을 2년의 범위에서 자진하여 철거할 것을 서약하고, 「행정대집행법」에 따라 집행에 필요한 비용(이하 "대집행 비용"이라 한다)을 시장·군수·구청장에게 미리 납부할 것. 이 경우 시장·군수·구청장은 1년 이내의 범위에서 3회 이내의 분할납부를 인정할 수 있다. 2. 해당 시·군·구의 개발제한구역에 최근 1년 이상 거주하였을 것 3. 해당 시·군·구의 개발제한구역에서 영농에 종사하는 자로서 1만제곱미터 이상의 농지(전·답 및 과수원을 말한다)를 소유하지 아니할 것 ④ 시장·군수·구청장은 제3항에 따라 이행강제금의 부과를 유예받은 자가 같은 항 제1호에 따라 서약한 기간 내에 자진하여 철거한 때에는 이미 납부한 대집행 비용을 환급하여야 한다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 별표 1 제5호가목1)의 축사의 소유자 또는 점유자가 법 제30조에 따른 위반행위(건축물의 용도변경과 관련된 위반행위로 한정한다)를 한 경우로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2014년 12월 31일까지 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. <신설 2014.1.28.> 1. 적법하게 건축된 축사로서 축산업의 경쟁력 저하 등 경제 여건의 변화에 따라 본래의 용도로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정될 것 2. 축사를 본래의 용도로 사용함으로써 주변 환경의 오염 등 주민생활의 불편을 야기하거나 야기할 가능성이 높을 것 ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정된 사항 이외에 이행강제금의 부과 및 징수절차에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.28> [본조신설 2009.8.5.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271395"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 시정명령 및 원상복구 계고, 이행강제금 부과예고 및 시정명령 이행촉구, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지 상에 온실 2동(496.92㎡)을 소유하고 있는 자로, 허가 없이 공작물 축조 및 용도변경을 하고, 형질변경(콘크리트)과 화장실을 증축한 사실이 피청구인에 의하여 적발되었다. 나) 피청구인은 청구인에게 2016. 12. 20.경~2017. 5. 11.까지 4차례에 걸쳐 시정명령을 한 후, 2017. 8. 28. 개발제한구역법 제12조 위반을 이유로, 같은 법 제30조의2 규정에 의하여 청구인에게 50,000,000원의 이행강제금 부과처분을 하였다. 다) 청구인의 위반내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271393"></img> 2) 「개발제한구역법」제12조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경을 할 수 없고, 같은 법 제30조 및 제30조의2에 따르면 시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경을 한 경우 그 허가를 취소할 수 있고, 해당 행위자에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 시행령 제41조의2 제1항 및 제3항에 의하면 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자는 100분의 50 범위에서 감경할 수 있고, 제1항 및 제2항에도 불구하고 [별표 1] 제5호가목의 동식물 관련 시설의 소유자가 법 제30조에 따른 위반행위를 한 경우에는 해당 시설을 2년의 범위에서 자진하여 철거할 것을 서약하고,「행정대집행법」에 따라 집행에 필요한 비용을 시장·군수·구청장에게 미리 납부할 것, 해당 시·군·구의 개발제한구역에 최근 1년 이상 거주하였을 것, 해당 시·군·구의 개발제한구역에서 영농에 종사하는 자로서 1만제곱미터 이상의 농지를 소유하지 아니할 것이라는 요건을 모두 갖춘 경우, 2년의 범위에서 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 이행강제금 부과처분을 취소하거나 감액 또는 유예하여 달라는 주장을 하고 있다. 가) 먼저, 이 사건 처분에 대한 취소의 주장을 살펴보면, 청구인이 수익을 목적으로 온실을 콩나물재배사로 무단 용도변경하였다는 것을 시인한 점에서 이 사건 처분에 대한 취소의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 나) 다음으로 감액의 주장에 대해 살펴본다.「개발제한구역법」제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준을 정한 같은 법 시행령 제41조의2제1항에 의한 [별표 5] 이행강제금의 부과기준 3. 나에 의하면 영농행위 등 단순생계형 위반행위자에 대해서는 100분의 50범위 내에서 감경할 수 있도록 규정하고는 있으나 청구인이 온실에서 콩나물재배사로 무단으로 용도변경한 시설면적이 496.92㎡(227.55+269.37)에 이르는 점을 감안할 때, 청구인이 2016. 10. 10. 해당 시설을 사업장(도로명: ○○○로 ○○○-○)으로 삼아 ‘업태: 농업’, ‘종목: 콩나물재배’로 하는 부가가치 면세사업자로 등록하였다는 사실만으로 생계형사업자로 볼 수는 없고 달리 별도의 증거자료 또한 없다고 할 것이어서 청구인의 감경 주장 또한 이유 없다고 할 것이다. 다) 끝으로 유예의 주장에 대해 살펴본다. 이 사건 이행강제금이 부과처분 된 이후에 유예를 주장한 것은 부과의 유예가 아니라 징수의 유예로 보이는 바, 심판사건과 관련한 일건 서류를 살펴보더라도 청구인이 시정명령을 이행하겠다는 동의서를 제출하는 등「개발제한구역법」제30조의3제1항의 징수유예 요건을 갖춘 것으로 보기 어려워 징수유예의 주장 또한 이유가 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.