개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 7. 12. ○○시장으로부터 ○○시 ○○동 3○○-○번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 동·식물관련시설(종묘배양장) 용도로 건축허가를 득하여 건물 2개동(연면적 각 249㎡, 이하‘이 사건 건축물’이라 한다)을 건축하고, 2017. 11. 20. 사용승인을 받았으나, 2018. 2.경 피청구인에게 불법용도변경 및 형질변경사항이 적발되었다. 이에 피청구인은 청구인에 대하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조에 따라 2018. 3. 13. 시정명령, 4. 25. 시정명령(정정)처분하였으나, 위반사항이 시정되지 아니하여 같은 법 제30조의2에 따라 2018. 10. 10. 이행강제금 107,811,260원을 부과(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 개요 위치: ○○시 ○○동 3○○-○ 건물 동수 및 연면적: 2동, 498㎡ 건축허가일: 2016. 11. 20. 건축사용승인일: 2017. 11. 20. 토지대장 지목변경일: 2017. 11. 22. (전→잡종지) 2) 청구인은 상기 위치 상에 건축공사를 진행하면서 건축부지가 점토질 진흙지반으로서 건축 중에도 잠시 비가 내려도 지반이 발목까지 빠져서 건축현장에 출입이 불가능하여 번번이 공사가 중단되어 건축설계사무소에 의뢰하여 허가관청에 허가부지 포장허가를 부탁하였으나 불가능하다 하여 계획보다 늦게 완공하였다. 건축물 완공 사용승인 후 당초 허가용도로 사용코자 하였으나 비가 오면 장비 및 차량이 진입 및 사용이 불가능하여 일부 통행로를 콘크리트 포장하여 창고로 임대하였다. 당초 상기 부지는 농지이므로 종묘배양장을 건축하기 위하여 신청부지 전체를 농지에서 잡종지로 지목변경에 필요한 농지보전부담금(49,850,000원)을 한국농어촌공사에 납부하였다. 농지보전부담금이 납부된 토지는 기 농지의 효력 및 기능을 상실하였기에 그에 상당하는 농지를 대토하기 위하여 개별공시지가의 30%, ㎡당 50,000원 부과하는 것으로 알고 있다. 상식적으로 이해할 수 없는 것은 기 농지보전부담금이 납부된 토지에 왜 포장을 허용 안 해서 청구인의 건축부지는 건축물이 완공이 되어도 본래 목적대로 사용이 불가능하여 포장을 하지 않으면 건축물 사용이 불가능한 현실에서 이러한 불합리한 잘못된 규제를 그대로 개선하지 않고 방치하여 계속적으로 불법행위를 양산시켜 가뜩이나 어려운 처지에서 힘들어하는 국민에게 경제적 및 정신적 고통을 배가시키는지 이해할 수 없고, 2017년 12월까지 국토교통부에 진입로 포장에 대한 민원을 질의하였으나 허가관청에서 판단하여 결정할 일이라고 애매모호하게 이해하지 못할 회신을 받았다. 2017년 말까지 종묘배양장부지(기 농지보전부담금 납부통지) 단 1평도 안 되던 부지 내 포장이 2018년 초부터는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」이나 기타 관련 법 및 규정이 개정된 것도 없는데 종묘배양장 신청부지 내는 100% 포장이 허용되었다. 그동안 기 농지보전부담금을 납부하고도 건축신청부지 내에 포장을 하였다 해서 불법 형질변경 명목으로 토지 공시지가의 30% 이행강제금을 징수했던 허가관청과 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」을 관리하는 국토부의 안일한 행정이 국민에게는 얼마나 많은 고통과 어려움은 안중에도 없었던 현실이 안타깝기만 하다. 2017. 2. 29. 매일경제신문 기사내용에서 이낙연 총리가 각 부처가 잘못된 규제를 철폐경쟁하라고 한 것처럼 각 부처가 각 소관업무 안에 놓인 불합리한 규제들을 스스로 찾아내서 철폐하는 일들을 경쟁적으로 해주면 좋겠다는 이낙연 총리 요구사항처럼 우리사회 곳곳에 숨어 있는 생활밀착형 규제들이 헤아릴 수 없이 많고 수많은 잘못된 규제들을 문의해도 눈길 한 번 주지 않는 현 정부 공무원들 체제 및 국민에 대한 무관심에 엄청난 자괴감을 느낀다. 2017. 12. 27. 열린 국민경제자문회의겸 확대장관회의에서도 문재인 대통령도 가능한 규제혁신은 즉시 추진하고 다양한 사회적 대화가 필요한 사안을 구체적 방안을 정부 결단으로 신속히 마련해주라고 지시했다. 청구인도 당초 허가 목적대로 종묘배양장으로 사용하고자 하였으나 건축부지 자체가 비가 잠시만 내려도 발목까지 빠져서 건물사용이 불가능하여 진입로만 최소로 콘크리트 포장을 완료하니 불법이라는 주변의 조언에 당초 허가용도 종묘배양장을 포기하고 창고로 임대하게 되었다. 2018. 3. 허가관청인 ○○시로부터 불법용도변경 및 형질변경 내용의 개발제한구역 내 위법행위 시정명령공문을 우편으로 받았다. 내용인즉 공문 하단에 2018. 1. 1.자로 이행강제금 상한규정(상한금 50,000,000원)이 폐지되었으며 2018년 시점부터 이행강제금 부과금액이 상향조정될 수 있다는 내용이 기재되어 있었다. 3) 2016년 건축허가를 득하여 2016년 착공, 사용승인 완료하여야 함에도 불구하고 사업시행이 늦어진 이유는 청구인의 건축부지에 접하여 있는 부지에 ○○시 ○○천 비점저감시설공사를 착공하여야 하나 부지 전체가 건축물(지하구조물)로 배치되어 있어 엄청난 양의 토사 보관과 자재 적재 장소가 없어 착공이 불가능하다는 간곡한 부탁에 청구인의 공사를 뒤로 미루고 ○○시 ○○천 비점오염저감시설 공사에 필요한 공사 부속부지로 1년 동안 사용케 하였다. 공사가 예정보다 늦게 완공되어 청구인의 착공이 늦어졌고 급하게 서둘러서 공사를 강행했지만 2017. 11. 20. 사용승인 처리되었다. 당초 청구인의 공사계획대로 ○○시 ○○천 비점오염저감시설 공사에 편의를 제공하지 않았으면 2016년에 청구인의 건축물을 착공 사용승인되었다면 이행강제금 상한금(50,000,000원)에 해당되나 청구인의 개인 공사보다도 ○○시민을 위한 ○○시 ○○천 비점오염시설 공사가 우선적으로 건축되어야 한다는 청구인의 판단으로 현재 이행강제금 상한규정이 폐지되어 엄청난 이행강제금 납부의 부담을 안고 있는 청구인의 안타까운 사정을 헤아려주기 바란다. 청구인의 건축물이 2017년 사용승인되고 불법용도변경된 시점이 법원서류 사건번호 2017자161 제소전화해신청에 나와있듯이 2017. 12. 6. 법원에 접수하여 2018. 6. 8. 서울지방법원으로부터 화해조서를 전달받았다. 기 불법(용도변경) 발생일이 2017. 12. 6. 법원에 제소한 화해신청일을 기준으로 2017. 12.말까지 적용한 이행강제금 상한액(50,000,000원)으로 재결을 구한다. 청구인의 토지에 농지보전부담금을 납부하고 지목변경(전→잡종지)까지 완료되었는데도 불구하고 건물의 사용을 위하여 통행에 필요한 최소의 포장을 했다고 해서 불법형질변경 공시지가의 30% 이행강제금은 도저히 납득할 수 없으므로 피청구인이 2018. 10. 11.자로 청구인에게 발부한 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 의한 이행강제금의 경감 재결을 구한다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 주장에 대한 답변 가) 이 사건 토지 상에 무단용도변경 및 콘크리트 포장을 한 것은 인정한다. 청구인은 1년 이상의 기간을 ○○시 ○○천 비점오염저감시설 공익사업에 차질이 생기지 않도록 청구인의 공사를 미루어가면서까지 협조를 하였는데도 불구하고 피청구인은 마치 공익을 우선시한 것처럼 평가하고 있다는 판단과 주장에 대한민국 국민의 한 사람으로서 이러한 평가와 편견에 불쾌감을 금할 길이 없다. 고맙다고는 못할망정 마치 청구인이 공익사업에 편의를 제공한 것을 사유로 책임 회피할 의도는 없다. ○○천 비점오염저감시설 건축이 완공될 무렵 청구인의 토지사용이 더 이상 필요없다고 공사 시공업체에서 통보해서 바로 급하게 청구인의 건축공사를 완료하였다. 나) 건축물의 사용승인일은 2017. 11. 20.이다. 청구인의 건축물의 제소전화해신청일은 2017. 12. 10.이다. 통상적으로 건물의 임대계약은 건축중에 거의 체결된다. 2017. 11. 20. 사용승인이 처리되고도 20여 일 이상을 고민했다. 본래의 목적대로 사용할 수 없는 사유를 충분히 사유서에 기재했다. 현행법상에서는 본래의 목적대로 사용할 수 없는 사정도 전 사유서에 기재했다. 다) 청구인은 농지부담금을 납부하고 형질변경에 부과되는 비용을 납부하고 지목이 전에서 잡종지로 지목변경되었다. 전체 토지면적은 990㎡이고, 건축물을 제외한 잔여토지면적은 492㎡ 중 포장면적은 약 365㎡이다. 피청구인 주장처럼 잔여면적 492㎡ 중 포장면적 365㎡는 최소한의 포장이 아니라는 것은 실제 현장에 경험이 부족하다는 생각이다. 청구인의 건축물 2동 측면과 배면 통행이 필요없는 곳은 빼놓고 통행에 필요한 면적은 거의 어떤 건축물이라도 잔여면적의 약 70% 이상 소요된다. 청구인이 피청구인에게 주장하는 것은 포장면적을 갖고 운운하는 것이 아니다. 개발제한구역법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)제1항에 따른 행위허가를 득하고 공사를 하여야 하나 득하지 아니하고 공사한 것은 명백한 불법행위에 해당된다고 하였다. 2018년 이전 개발제한구역법이나 2018년 이후 개발제한구역법이 하나도 변경되거나 달라진 것이 없다. 달라진 것이 있다면 제30조의2제1항 개정규정이 2018. 1. 1.부터 시행한다는 것이다. 이행강제금 상한이 폐지된 것 외에는 달라진 것이 없다. 2018. 1. 1. 이전에는 단 한 평도 허가를 불허했음에도 불구하고 2018. 1. 1. 이후에는 법이 단 한 글자도 변경되거나 달라진 것이 없는데 포장이 100% 가능한지 이해할 수 없고 그동안 행정기관에서는 법의 취지는 무시한 채 잘못된 관행과 행정으로 많은 사람들에게 불법형질변경이라는 죄목으로 엄청난 재산의 피해를 초래해왔다. 지목이 전에서 잡종지로 바뀐 것은 기 형질변경허가가 완료된 것이고 이에 따른 포장은 별도의 경미한 사항이라 판단된다. 【보충서면 2】 5) 피청구인의 보충 답변 내용에서처럼 개발제한구역법 시행령 별표1 건축물 또는 공작물의 종류 건축 또는 설치의 범위 제5호가목8에서 1가구 당 기존 면적을 포함하여 500㎡ 이하로 설치하여야 함을 규정할 뿐 형질변경사항에 대하여는 규정하고 있지 않은바, 이와 관련 국토교통부에서는 녹색도시과-1406(2018.03.08.)호 관원 질의회신에서 허가를 받아 설치한 종묘배양장 부지 내에 포장을 하려는 경우, 변경허가를 받아야 할 사항으로 보며, 이 경우 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소규모로 포장하여야 할 것이나, 그 규모의 적정성 및 포장방법에 대하여는 해당 허가권자가 허가 또는 신고의 세부기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 별표2 및 구체적인 사실관계를 검토하여 판단하여야 할 것으로 회신함에 따라 피청구인은 관계법률 등에 적합한 경우 종묘배양장 건축물 및 포장행위에 대한 행위허가를 처리하고 있다고 한다. 청구인의 포장행위는 이미 2017년에 허가를 득하지 않고 공사한 위법행위라고 한다. 법에는 한 글자의 법의 개정이나 변경사항이 없는데도 불구하고 건설교통부 2018. 3. 8. 질의회신 이전까지 단 한 건도 종묘배양장(농지보전부담금 기납부된 잡종지) 허가에 따른 포장허가를 해준 적도 없으면서 허가를 득하지 않고 공사한 것은 위법행위라 해서 그동안 무지한 시민들에게 엄청난 이행강제금만 부과해왔지 단 한 번도 포장허가나 신고를 득한 후에 포장공사를 하라는 협조문이나 안내문 한 번 본 적도 없는데 적반하장으로 허가를 득하지 않고 공사한 것은 위법행위라고만 주장한다면 법에 분명히 포장이 가능한데도 2018. 3. 8.(질의회신 전) 이전까지는 해당 관청에서 시민의 어려움과 고통은 전혀 개의치 않고 현실적으로 포장을 안 하고는 안 되는 현실을 알고서도 오로지 이행강제금 부과에만 공무원들이 전적으로 업무를 수행하였을 뿐 개발제한구역법의 제대로 된 취지를 알고 사전에 시민들에게 미리 홍보를 하고 시민의 입장에서 검토되었다면 이러한 불상사는 없었을 것이라 사료된다. 만약에 건설교통부의 질의회신 날짜가 2018. 3. 8. 이전에 이루어졌다면 불법형질변경이라는 단어 자체가 단 한 글자도 나올 수 없고 건설교통부 질의회신 내용과 같이 허가를 받아 설치한 종묘배양장 내에 포장하려는 경우 변경허가를 받아야 할 사항이라고 명시하고 있지만 변경허가를 받을 바에는 처음부터 포장허가와 건축허가를 같이 신청하지 누가 경비 써 가며 따로 신청하겠는가? 2018. 3. 8. 이후에는 건축허가와 포장허가를 같이 처리하는 것으로 알고 있다. 2018. 3. 8. 이후부터는 불법 포장으로 인한 불법형질변경이라는 용어 자체가 완전히 없어질 것이다. 건축허가 때 별도의 비용부담 없이 신청하면 이후 불법형질변경포장 이행강제금 부담이 전혀 없는데 왜 지금까지 엄청난 이행강제금을 부과해오면서도 이행강제금을 걷어들이는 데에만 신경을 써왔지 법을 제대로 적용해서 시민들의 고통을 덜어줄 행정은 그 어느 곳에서도 찾아볼 수가 없다. 피청구인이 가장 강조하는 허가를 득하지 않고 공사한 것에 대한 행위가 위법이라면서도 단 한 번도 법에 명시된 사항을 제대로 검토도 안 하고 허가를 단 한 번도 해준 적도 없으면서 허가를 득하지 않고 공사한 것은 위법이라고 주장하지만, 허가 관청에서 간단하게 포장허가가 가능한데도 포장허가를 해주지 않아 그동안 시민들에게 부과한 무거운 이행강제금 부과 부담의 고통은 그 누가 책임을 통감한다는 내용은 한 글자도 없고 오로지 앞뒤가 안 맞는 논리와 청구인을 이행강제금의 산정기준 제3호에 영리 목적이나 상습적으로 위반한 경우 등 단순생계용 위반행위가 아니라고 단정하면서 청구인의 행위에 대해 사실과 다른 주장에 대하여 심히 불쾌하다. 청구인은 종묘배양장 허가를 득하여 사용승인서류를 제출하여 2017. 11. 사용승인을 받고 2017. 12. 6. 의정부지방법원에 화해신청을 하였다면 당시 법원의 서류를 제출하여 불법 용도변경사항이 확인되었는바, 2017. 12. 31.까지 적용된 특별법을 적용코자 재결을 구한다. 6) 결론 청구인은 불법포장행위는 사전에 허가관청에서 조금만 신경을 기울여 시민들의 불편과 엄청난 재산상의 피해를 줄일 수 있음에도 불구하고 허가를 해준 적도 없이 허가 없이 행위를 했다는 앞뒤 안 맞는 주장과 이전에 충분히 검토하여 허가를 해주어야 하는데도 불구하고 법의 취지와 전혀 상반되는 행정으로 시민을 볼모로 엄청난 재산상의 피해와 무사안일한 행정에 대해 불만을 표시하지 않을 수 없다. 청구인은 기 농지부담금을 납부하였고 단순히 포장에 대한 행위는 당연히 상기 내용 기재한 대로 감경되어야 한다고 사료되고, 불법 용도변경에 대하여는 의정부지방법원 화해조서 참조 2017. 12. 31. 이전 특례법을 적용하여 이행강제금 상한액을 감경토록 재결을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 피청구인은 2018. 2. 21. 개발제한구역인 ○○시 ○○동 3○○-○번지(이하‘이 사건 토지’라 한다) 상의 불법용도변경 및 형질변경사항을 적발하여, 2018. 2. 22. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 위반 사전통지하였고, 2018. 3. 13. 개발제한구역 내 위법행위 시정명령하였으며, 기존 시정명령의 일부 정정 사항이 있어 2018. 4. 25. 재차 개발제한구역 내 위법행위 시정명령하였고, 2018. 10. 5. 행위자의 의견제출에 따라 2018. 10. 10. 개발제한구역 내 이행강제금(금107,811,260원) 부과처분을 하였다. 2) 처분의 적법·타당성 가) 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서, 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되, 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 예외적이고 제한적으로 허가를 받아 그러한 행위를 할 수 있도록 하고 있다. 나) 개발제한구역법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없으나 이 조항에 명시된 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정되어 있다. 다) 위 규정에도 불구하고 청구인은 허가나 신고 없이 이 사건 토지상에 무단 용도변경 및 형질변경(콘크리트포장)을 자행하였음에도 마치 공익을 우선시 한 것처럼 책임을 회피하고 있고 라) 건축물의 사용승인일은 2017. 11. 20.이며, 청구인이 제출한 사인들간의 제소전화해신청 사건에서의 임대 계약일은 2017. 12. 10.로서 청구인은 허가받은 건축물의 용도와 같이 사용하고자 하였다고 하나, 불과 한 달의 시간도 걸리지 않은 상태에서 창고용도로 임대계약을 체결하였다는 것 또한 정녕 본래의 용도대로 사용할 의지가 있었는지 의심스럽고, 납득하기 어려운 상황인 것이다. 마) 또한, 청구인은 이행강제금의 부과 금액은 불법 용도변경한 시점을 기준으로 부과하여야 한다고 주장하나, 법제처 법령해석[안건번호 18-0187, 2018.05.15.]에 따르면 이행강제금의 부과는 처분 시에 시행되는 법령에 따라야 하고, 이행강제금 부과 처분 시의 개발제한구역법은 이행강제금 부과 상한을 폐지하면서 별도의 경과 규정을 두고 있지 않으므로 개발제한구역법이 시행된 이후 이행강제금을 부과하는 경우에는 상한이 적용되지 아니하므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 바) 아울러 청구인은 농지보전부담금을 납부하고 지목 또한‘전’에서‘잡종지’로 변경되어 최소한의 포장을 하였음을 주장하나 이 사건 토지의 면적은 990㎡이고, 건축물을 제외한 잔여 토지면적은 492㎡로 그 중 포장된 면적은 청구인이 제출한 의견제출서의 첨부도면과 같이 잔여 토지 면적의 74% 정도에 해당하는 약 365㎡로서 청구인의 주장처럼 최소한의 포장으로 보기 어려우며, 설령 최소한의 포장이라 하더라도 개발제한구역법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)제1항에 따른 행위허가를 득하고 공사하여야 하나 허가를 득하지 아니하고 공사한 명백한 불법행위에 해당한다 할 것이다. 【보충서면】 3) 보충 답변내용 가) 개발제한구역법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없으나 이 조항에 명시된 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정되어 있고, 나) 같은 법 시행령 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등)제1항에서는 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 [별표1]과 같다고 규정하고 있으며, 제22조(허가 또는 신고의 기준)에서는 허가 또는 신고의 세부 기준은 [별표2]와 같다고 규정하고 있다. 다) 청구인 건축물의 용도는 종묘배양장으로 동 용도 건축물의 경우에는 개발제한구역법 시행령 [별표1]‘건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위’제5호 가목 8)에서 1가구당 기존 면적을 포함하여 500제곱미터 이하로 설치하여야 함을 규정할 뿐 포장행위에 대한 형질변경 사항에 대하여는 규정하고 있지 않은바, 라) 이와 관련 국토교통부에서는‘녹색도시과-1406(2018.03.08.)호’관원 질의 회신에서 허가를 받아 설치한 종묘배양장의 부지 내에 포장을 하려는 경우, 변경 허가를 받아야 할 사항으로 보며, 이 경우 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 포장하여야 할 것이나, 그 규모의 적정성 및 포장 방법에 대하여는 해당 허가권자가 허가 또는 신고의 세부기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 별표2 및 구체적인 사실관계를 검토하여 판단하여야 할 것으로 회신함에 따라 피청구인은 관계법률 등에 적합한 경우 종묘배양장 건축물 및 포장행위에 대한 행위허가를 처리하고 있다. 마) 또한 이행강제금의 감경 등에 대하여는 개발제한구역법 시행령 [별표5]‘이행강제금의 산정 기준’제3호에서 영리목적이나 상습적으로 위반한 경우 또는 영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우에 가중 또는 감경할 수 있도록 규정하고 있을 뿐 그 밖에 규정된 사항이 없으므로 청구인의 포장 행위는 이미 2017년에 허가를 득하지 아니하고 공사한 위법행위인 것이며, 이행강제금의 감경 사유에 해당하지 아니한다. 4) 결론 따라서 허가를 받지 아니한 위법행위임이 분명하고, 이행강제금의 감경 기준에도 해당하지 아니하므로 청구인의 주장은 이유 없어‘기각’되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과ㆍ징수"로 본다. ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026429"></img> 부칙 <대통령령 제28180호, 2017. 7. 11.> 제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 별표 5 제3호의 개정규정은 2018년 1월 1일부터 시행한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】[시행 2017.3.30.] [대통령령 제27972호, 2017.3.29., 타법개정] 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026431"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가서, 사용승인서, 시정명령 처분서, 의견서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 3○○-○번지 토지의 소유자로서 2016. 7. 12. ○○시장으로부터 이 사건 토지에 대하여 동·식물관련시설(종묘배양장) 용도로 건축허가를 득하여 건물 2개동(연면적 각 249㎡)을 건축하고, 2017. 11. 20. 사용승인을 받았다. 나) 피청구인은 2018. 2.경 청구인이 이 사건 건축물을 종묘배양장이 아닌 창고로 무단 용도변경하여 사용중이며, 이 사건 토지에 대하여 허가를 받지 아니하고 불법형질변경(콘크리트 포장, 약 365㎡)한 사실을 적발하였다. 다) 피청구인은 청구인에 대하여 2018. 2. 22. 처분 사전통지를 거쳐 3. 13. 시정명령하였고, 청구인의 의견을 일부 반영하여 4. 25. 시정명령정정(형질변경 면적 492㎡→365.08㎡)처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026425"></img> 라) 이후 청구인은 2018. 10. 5. 피청구인에게 행정절차를 생략한 이행강제금의 조속한 부과처리를 요청하는 의견서를 제출하였으며, 이에 피청구인은 계고절차를 생략하고 2018. 10. 10. 청구인에게 이행강제금 107,811,260원 부과처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026427"></img> 마) 한편 국토교통부 녹색도시과-1406(2018. 3. 8.)호 관원 질의 회신에 의하면, 국토교통부는 ① 개발제한구역 내 육묘 및 종묘배양장 설치 허가를 받아 준공한 후 그 부지의 전체 또는 일부에 콘크리트 포장이 가능한지 여부에 대하여 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목에 근거하여 변경 허가를 받아야 할 사항이라고 답변하였고, ② 기존의 불법 형질변경으로 적발된 사항에 대하여 이행강제금 납부 또는 고발 등 행정조치 후 추인 허가가 가능한지 여부에 대하여 추인 허가는 불가하다고 답변하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없으나, 같은 조 같은 항 제1호마목에 의하면 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 그리고 같은 법 제30조제1항에 따르면, 시장·군수·구청장은“제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우”(제1호) 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 또한 같은 법 제30조의2에서 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다고 규정하고, 이어 같은 조 제2항에서는 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다고 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 제41조의2제1항 별표5에서 이행강제금의 산정 기준을 정하고 있다. 3) 청구인은 ○○시 ○○천 비점오염저감시설 공사에 편의를 제공하지 않고 당초 계획대로 2016년에 청구인 건축물의 사용승인을 득하였을 경우 이행강제금 상한(5,000만원)에 해당되었을 것이고, 불법용도변경 발생 시점을 법원에 제소전 화해를 신청한 2017. 12. 6.을 기준으로 하면 2017. 12.말까지 적용되는 이행강제금 상한액(5,000만원)이 부과되어야 하며, 농지보전부담금을 납부하고 지목변경(전→잡종지)까지 완료되었음에도 불구하고 건물의 사용을 위하여 통행에 필요한 최소한의 포장에 대하여 불법형질변경을 이유로 공시지가의 30%에 해당하는 이행강제금을 부과하는 것은 납득하기 어려우므로, 이 사건 처분에 따른 이행강제금 107,811,260원은 경감되어야 한다는 취지로 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 청구인이 허가나 신고 없이 이 사건 토지상에 무단 용도변경 및 형질변경(콘크리트포장)을 하였고, 별도의 경과 규정이 없는 이상 현행 개발제한구역법이 시행된 이후 이행강제금을 부과하는 경우 종래의 상한액 규정이 적용될 수 없으며, 건축물을 제외한 잔여 토지면적 492㎡ 중 약 365㎡에 대하여 법상 행위허가를 득하지 않고 포장한 것은 명백한 불법행위에 해당한다는 취지로 항변한다. 이 사건 처분의 내용은 청구인이 개발제한구역법 제12조를 위반하여 허가 없이 건축물의 용도를 변경하고 그 토지의 형질을 변경하였으나 이에 대한 원상복구를 이행하지 않고 있음을 이유로, 각 위반행위에 따른 이행강제금 합계 107,811,260원을 부과한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 이행강제금 부과사유의 존부 및 현행 법령에 따라 이행강제금을 부과한 것이 적법한지 여부라 할 것이다. 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 살피건대, ① 개발제한구역법 제12조에 따라 개발제한구역에서 건축물의 용도변경 내지 토지의 형질변경 등을 위해서는 관할 행정청의 허가를 받아야 함에도 불구하고, 청구인이 종묘배양장으로 허가받은 건축물을 창고로 임대사용하거나 아울러 건축물 주변 토지에 콘크리트 포장을 함에 있어 관련 허가 등을 득한 사정이 없는 점, ② 개발제한구역법 제30조 및 제30조의2를 살펴보면 먼저 시장 등이 위반행위자에 대하여 원상복구 등의 시정명령을 하고, 이후 기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하게 되는 것인바, 청구인이 위반행위 시점으로 주장하는 2017년을 기준으로 당시의 이행강제금 규정을 적용해야 할 합리적인 이유가 없는 점, ③ 법령에 별도의 경과 규정을 두고 있지 않는 이상 행정처분은 그 처분 시 시행되는 법령을 적용하는 것이 일반적인 점, ④ 이와 관련하여 법제처는‘1억원의 이행강제금 상한을 폐지하는 개발제한구역법 제30조의2가 시행되기 전의 위반행위에 대하여 위 규정의 시행 이후에 이행강제금을 부과하는 경우 1억원의 이행강제금 상한이 적용되지 않는다’라고 법령해석을 하고 있는 점, ⑤ 이 사건 토지 면적 990㎡ 중 건축물을 제외한 잔여 토지 492㎡ 중 약 74%에 해당하는 365㎡에 대하여 콘크리트 포장을 한 것은 통행에 필요한 최소한의 포장이라고 보기 어려운 점 등을 인정할 수 있다. 따라서 이 사건 처분은 개발제한구역의 건축물 무단 용도변경 및 토지 불법형질변경을 제재하기 위한 이행강제금을 그 처분 시 적용되는 개발제한구역법령에 따라 부과한 불가피한 조치에 해당한다고 보이는바, 이 사건 처분이 위법·부당하므로 그 이행강제금을 감경하여야 한다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.