개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2010. 6. 29. 피청구인으로부터 개발제한구역인 OO시 OO동 OO-OO번지 외 3필지 토지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 농업용 유리온실 목적의 건축허가를 받고 사용승인(연면적 : 494.70㎡, 이하‘이 사건 건축물’이라 한다)을 받은 자이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 건축물을 무단용도 변경하여 창고로 사용함에 따라, 2015. 2. 13. 청구인에게 개발제한구역 불법행위 이행강제금 징수유예 안내한 후, 2015. 11. 27. 청구인에게 이행강제금 50,000,000원을 부과하고, 2015. 11. 30.에는 2017. 12. 31.까지 이행강제금을 징수유예 하였다. 피청구인은 2018. 7. 27. 청구인에게 이 사건 토지가 개발제한구역이 해제되고, 이행강제금 징수 유예기간이 종료됨에 따라, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조의2 규정에 따라 이행강제금 50,000,000원을 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 사건 당시“OO시 OOO로 OOO”소유자로 개발제한구역 불법용도(온실에서 창고) 변경을 했다는 이유로 2018. 7. 27. 개발제한구역 이행강제금 징수유예 종료에 따른 이행강제금 부과 통지처분을 받았다. 2) 사건의 경위 청구인의 사건은 피청구인이 본 건에 대한 이행강제금을 2015. 11. 27. 최초 부과하였으며, 2017. 11. 30. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의3에 따라 시정명령 동의기간인 2017. 12. 31.까지 징수유예 되었고, 2017. 12. 30. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30의3의 개정으로 이행강제금 징수유예 특례기간이 2020. 12. 31.로 연장되었다. OO시는 이에 대한 조치로 기존 징수유예 신청자에게 불법행위에 대한 시정명령 이행동의서를 2018. 6. 30.까지 신청할 것과 함께 소유주들에게 이행강제금 징수유예 관련 내용을 담은 안내문을 발송하겠다고 했는바 본 청구인은 안내를 받지 못했을 뿐더러 지인을 통해 얘기를 듣고 징수유예 시정명령동의서를 2018. 6. 30.까지 신청하려 했으나; 본 사건이 속해 있는 지역이 2016. 6. 19. OOOO 기업형임대주택 공급촉진지구로 지정 고시되어 더 이상 개발제한구역이 아닌 것으로 판단하여 시정명령 이행동의서를 제출하지 않았다. 따라서 OO시는 2018. 7. 27. 개발제한구역 이행강제금 징수 유예 종료에 따른 이행강제금을 부과하였다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 이 사건은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따라 개발제한구역 내 불법행위에 대해 이행강제금을 부과한 것으로 2016. 6. 19. OOOO 기업형임대주택 공급촉진지구 지정으로 개발제한구역이 해제되었고, 지정이 되지 않았더라면 징수유예 절차를 진행했을 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 4) 결론 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2008. 3. 19. 당시 개발제한구역인 OO시 OO동 OO-OO번지 외 3필지에 “농업용 유리온실(연면적 494.70㎡)”을 건축허가를 받고 「개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제13조 별표 1 및 「건축법」 제22조에 따라 2010. 6. 29. 유리온실로 사용승인을 받았다. 2014. 12. 31. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의3 이행강제금 징수 유예 특례 규정이 개정됨에 따라 피청구인은 2015. 2. 13. 동식물 관련 시설(축사, 콩나물재배사, 버섯재배사, 온실)의 건축허가를 받고, 무단으로 용도변경한 시설에 대하여 이행강제금 징수유예 안내하는 공문을 청구인 외 4인에게 발송하였다. 청구인은 피청구인의 안내공문에 따라 2015. 3. 12.“불법행위에 대한 시정명령 이행 동의서”를 제출하여 2015. 11. 27. 이행강제금(50,000,000원)을 부과 받고, 2017. 12. 30.까지 이행강제금 징수유예를 받으면서 유예기간 중 위법사항에 대한 시정명령을 자진하여 이행하기로 하였다. 또한, 동 지역은 2016. 6. 29.“OOOO 기업형 임대주택 공급촉진지구”로 지정되어 개발제한구역에서 해제되었을 뿐만 아니라 2017. 12. 30. 이행강제금 징수 유예기간이 종료됨에 따라, 2015. 11. 27. 기 부과된 후 유예되었던 이행강제금(50,000,000원)을 부과하게 된 것이다. 2) 청구인의 주장 가) 청구인 소재의 토지가 OOOO 기업형임대주택 공급촉진지구로 지정되지 않았더라면, 징수유예 절차를 진행했을 것이다. 나) 청구인은 2017. 12. 31.이후 이행강제금 징수유예에 관한 추가적 안내를 통보 받지 못했다. 3) 이 사건 처분의 적법·타당성 청구인은 위법 건축물이 위치한 지역(OO동OO-OO)이“OOOO 기업형 임대주택 공급촉진 지구”로 지정되지 않았으면 징수유예 절차를 이행하거나, 징수유예가 만료된 이후 추가적인 안내 통보를 받지 못했음을 이유로 이행강제금 부과처분을 취소해 달라고 주장하고 있으나, 피청구인이 2018. 7. 27. 청구인에게 이행강제금을 부과한 것은 2015. 3. 12. 청구인이 작성하여 제출한“불법행위에 대한 시정명령 이행 동의서”와 2015. 11. 27. 청구인에게 보낸“이행강제금의 부과 공문”에 근거하여 징수유예 기간이 만료되었을 뿐만 아니라 2016. 6. 29. 해당 지역을 국토교통부에서“OOOO 기업형 임대주택 공급촉진 지구”로 지정, 개발제한구역에서 해제하고 도시관리계획 구역으로 지정함으로써 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의3에 따른 징수유예 대상이 될 수 없으며, 또한, 금회 청구인에게 통보한 이행강제금 부과는 2015. 11. 27. 부과되었다가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의3 규정에 따라 징수유예된 것을 유예기간이 만료되어 부과한 것으로 별도의 안내가 필요한 사항이 아니어서 피청구인의 청구인에 대한 이행강제금 부과 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 4) 결론 그렇다면, 피청구인이 청구인에게 처분한 이행강제금 부과 처분은 하자 없는 행정처분에 해당됨으로 청구인의“개발제한구역법 위반 이행강제금 부과처분 취소”청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하“도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하“시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 시정명령에 관한 업무의 집행을 게을리 하는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 직접 시정명령을 할 수 있으며, 국토교통부장관은 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ③ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(제2항에 따라 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 직접 시정명령을 하거나 국토교통부장관이 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한정한다. 이하 제4항부터 제6항까지에서 같다)는 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특별한 사유가 없는 한 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 알려야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9.> ⑤ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9.> ⑥ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9.> ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2009. 2. 6.> 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우“시정명령”은“이행강제금 부과ㆍ징수”로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> [본조신설 2009. 2. 6.] 법률 제12956호, 2014. 12. 31. 제30조의3(이행강제금 징수 유예 특례) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조의2에도 불구하고 제30조제1항 중 건축물의 용도변경과 관련된 위반행위를 한 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2017년 12월 31일까지 이행강제금의 징수를 유예할 수 있다. 1. 동물ㆍ식물 관련 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 허가의 내용을 위반하여 용도변경한 경우에 해당할 것 가. 축사, 콩나물 재배사, 버섯 재배사, 온실 나. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설 2. 유예 기간 이내에 이행강제금 부과의 원인이 되는 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하겠다는 동의서를 불가피한 사유가 없으면 1개월 이내에 제출할 것 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이행강제금의 징수를 유예받은 위반행위자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 유예 기간 이내라도 이행강제금을 징수하여야 한다. 1. 유예 기간 이내에 이행하기로 한 제1항제2호의 동의서 내용을 이행하지 아니한 경우 2. 유예 기간 이내에 다시 이 법에 따른 위반행위를 한 경우 [본조신설 2014. 12. 31.] 법률 제15340호, 2017. 12. 30. 제30조의3(이행강제금 징수 유예 특례) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조의2에도 불구하고 2014년 12월 31일 이전에 제30조제1항 중 건축물의 용도변경과 관련된 위반행위를 한 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2020년 12월 31일까지 이행강제금의 징수를 유예할 수 있다. <개정 2017. 12. 30.> 1. 동물ㆍ식물 관련 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 허가의 내용을 위반하여 용도변경한 경우에 해당할 것 가. 축사, 콩나물 재배사, 버섯 재배사, 온실 나. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설 2. 유예 기간 이내에 이행강제금 부과의 원인이 되는 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하겠다는 동의서를 불가피한 사유가 없으면 6개월 이내에 제출할 것 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이행강제금의 징수를 유예받은 위반행위자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 유예 기간 이내라도 이행강제금을 징수하여야 한다. 1. 유예 기간 이내에 이행하기로 한 제1항제2호의 동의서 내용을 이행하지 아니한 경우 2. 유예 기간 이내에 다시 이 법에 따른 위반행위를 한 경우 [본조신설 2014. 12. 31.] 부칙 <법률 제12956호, 2014. 12. 31.> 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제30조의3제1항제1호나목의 개정규정은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행하고, 제30조의2제1항의 개정규정은 2018년 1월 1일부터 시행한다. 제2조(이행강제금 징수 유예 특례에 관한 적용례) 제30조의3의 개정규정은 이 법 시행 당시 위반행위(제30조제1항 중 건축물의 용도변경과 관련된 위반행위를 말한다)에 한정하여 적용한다. 제3조(시정명령에 관한 특례) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조의3제1항제1호의 개정규정에 따른 허가의 내용을 위반한 용도변경에 대하여 이 법 시행 후 6개월 이내에 제30조제1항에 따른 시정명령을 하여야 한다. 부칙 <법률 제15340호, 2017. 12. 30.> 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 제2조(이행강제금 징수 유예 특례에 관한 적용례) 제30조의3제1항의 개정규정은 이 법 시행 후 같은 항 제2호에 따라 시정명령을 이행하겠다는 동의서를 제출하는 경우에 적용한다. 다만, 이 법 시행 전에 징수 유예를 받지 않던 사람이 동의서를 제출하는 경우에는 이 법 시행 후 부과하는 이행강제금부터 적용한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국토교통부고시 제2016-390호, 건축물 사용승인 사항 알림, 개발제한구역 불법행위 이행강제금 징수 유예 안내, 불법 행위에 대한 시정명령 이행 동의서, 2015년 이행강제금 부과, 이행강제금 부과 징수 유예 통보, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2010. 6. 29. 피청구인으로부터 개발제한구역인 OO시 OO동 OO-OO번지 외 3필지 토지에 농업용 유리온실 목적의 건축허가를 받고 사용승인(연면적: 494.70㎡)을 받은 자이다. 나) 피청구인은 2015. 2. 13. 청구인이 이 사건 건축물을 무단용도 변경하여 창고로 사용함에 따라, 청구인에게 2014. 12. 31. 개정된 개발제한구역법 제30조의3의 이행강제금 징수유예에 대하여 안내하였다. 다) 청구인은 2015. 3. 12. 피청구인에게 불법행위에 대한 시정명령 이행 동의서를 제출하였고, 피청구인은 2015. 11. 27. 청구인에게 이행강제금 50,000,000원을 부과하고, 2015. 11. 30.에는 2017. 12. 30.까지 이행강제금을 징수유예 하였다. 라) 국토교통부장관은 이 사건 토지를 포함한 지역을 2016. 6. 9.‘OOOO 기업 임대주택 공급촉진지구’로 지정하였고, 같은 날 개발제한구역에서 해제하였다. 마) 피청구인은 2018. 7. 27. 청구인에게 이 사건 토지가 개발제한구역에서 해제되고, 이행강제금 징수 유예기간이 종료됨에 따라, 개발제한구역법 제30조의2 규정에 따라 이행강제금 50,000,000원을 부과처분 하였다. 2) 개발제한구역법 제30조제1항에 따르면, 시장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 개발제한구역법 제30조2제1항에 따르면, 시장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우에는 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 개발제한구역법(법률 제12956호, 2014. 12. 31.) 제30조의3제1항에 따르면, 시장은 제30조의2에도 불구하고 제30조제1항 중 건축물의 용도변경과 관련된 위반행위를 한 자가 동물ㆍ식물 관련 시설로서 축사, 콩나물 재배사, 버섯 재배사, 온실에 해당하는 시설을 허가의 내용을 위반하여 용도변경한 경우(제1호)에 해당하고, 유예 기간 이내에 이행강제금 부과의 원인이 되는 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하겠다는 동의서를 불가피한 사유가 없으면 6개월 이내에 제출한 경우(제2호)에는 2017년 12월 31일까지 이행강제금의 징수를 유예할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 이 사건 처분의 쟁점은 절차적·실체적 하자 유무이다. 첫째, 이 사건 처분에 절차적 하자가 있는지 여부 청구인은 행정심판 청구이유서에서 피청구인이 “이행강제금 징수유예 관련 안내문”을 발송하지 않은 점을 다투고 있으나, 그 정확한 의미는 “이 사건 처분에 앞서 이행강제금 부과·징수에 관한 계고”를 하지 않았다는 취지로 이해된다. 개발제한구역법 제30조의2 제2항에 따르면, 시장·군수·구청장은 동조 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. 청구인의 행정심판 청구이유서 및 증거자료, 피청구인의 답변서 및 증거자료에 비추어 보면, 피청구인은 2018. 7. 27. 이 사건 처분에 앞서 청구인에게 별도의 이행강제금 부과·징수에 관한 계고를 하지 않은 것으로 확인되나, 다음과 같은 이유에서 이 사건 처분에 앞서 계고를 하지 않은 것 그 자체는 절차적 하자에 해당하지 않는 것으로 판단된다. 개발제한구역법 제30조의2제1항은 “시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.”고 규정하고 있고, 동조 제3항은 “시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다.”고 규정하고 있으며, 동법 제30조의3제2항은 “시장·군수·구청장은 이행강제금의 징수를 유예받은 위반행위자가 유예 기간 이내에 이행하기로 한 시정명령 이행동의서 내용을 이행하지 아니한 경우 유예 기간 이내라도 이행강제금을 징수하여야 한다.”고 규정하고 있다. 이상의 규정들에 비추어 보면, 피청구인은 청구인이 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령을 이행하지 않은 경우 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 계속하여 추가적으로 이행강제금을 부과·징수할 수 있는 것이므로 새로운 추가적 이행강제금 부과가 있을 경우에는 그에 앞서 다시 계고를 함이 타당하며, 가사 이행강제금 징수가 유예되었더라도 청구인이 시정명령 이행동의서 내용을 이행하지 아니한 경우 유예기간 이내더라도 이행강제금을 징수하여야 하는 것이다. 한편, 피청구인이 2018. 7. 27. 청구인에 대해 한 이 사건 처분은 2015. 11. 27.에 이미 이루어진 이행강제금 부과가 징수유예기간(2017. 12. 31.까지)이 종료됨에 따라 그 징수를 위해 내려진 것일 뿐 추가적으로 새로운 이행강제금 처분을 한 것이 아니므로 이 경우에까지 새로운 계고를 하여야 한다고 보기는 어렵다. 징수유예는 부과된 이행강제금의 납부기한을 연장하는 것일 뿐 납부의무를 소멸시키는 것이 아니므로, 청구인은 유예기한이 종료되는 때 이행강제금을 납부해야 한다는 사실을 충분히 예측할 수 있었을 것이기 때문이다. 또한, 피청구인은 2014. 10. 23. 1차 시정명령, 2014. 11. 27. 2차 시정명령, 2015. 7. 8. 이행강제금 부과 계고 절차를 모두 거친 이후 그로부터 상당 기간이 지난 이후인 2015. 11. 27. 이행강제금을 부과하였는바, 이 사건 처분은 적법한 절차를 모두 거쳐 이루어졌으므로 절차상 하자가 있다고 보기 어렵다. 아울러, 청구인은 2015. 2. 13. “개발제한구역 불법행위 이행강제금 징수 유예 안내”를 통보받고 2015. 3. 12. 시정명령 이행동의서를 피청구인에게 제출한 이후 현재까지도 시정명령을 이행하지 않고 있는바, 피청구인은 징수유예기간 이내라고 하더라도 2015. 11. 27.에 부과한 이행강제금을 징수할 수 있는 것이라고 판단된다. 둘째, 이 사건 처분에 실체적 하자가 있는지 여부 행정행위가 재량행위인지 여부는 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하고(대법원 2002. 8. 23. 선고 2002두820 판결 참조), 재량행위인 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조). 개발제한구역법 제30조의3은 “이행강제금 징수 유예 특례” 규정을 두면서 시장·군수·구청장이 일정한 경우 이행강제금의 징수를 유예할 수 있다고 정하고 있다. 이러한 개발제한구역법의 문언, 징수유예행위의 목적과 특성 등을 고려할 때, 징수유예는 기속행위가 아닌 재량행위에 해당하는 것으로 판단된다. 청구인은 이 사건 처분이 위법·부당한 이유로 이행강제금에 대해 2020. 12. 31.까지 징수유예를 하지 않았다는 점을 들고 있는데, 위와 같이 이행강제금 징수유예는 재량행위로서 기속성이 없으며, 나아가 이 사건의 경우 이 사건 토지가 속한 지역이 개발제한구역에서 해제되면서 개발제한구역법상 징수유예 규정이 적용될 법적근거가 사라져 징수유예를 하지 않았다는 점에서 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 보기도 어렵다. 아울러, ① 청구인의 개발제한구역법상 이행강제금 납부의무는 동법 제30조의2 제1항의 요건을 충족함으로써 성립하는 것으로 보이는 점, ② 징수유예는 부과된 이행강제금의 납부기한을 연장하는 것일 뿐 그 납부의무를 소멸시키는 것이 아닌 것으로 보이는 점, ③ 피청구인은 이행강제금 징수를 유예하였더라도 청구인이 시정명령 이행동의서 내용을 이행하지 아니한 경우 유예기간 이내더라도 이행강제금을 징수해야 하는 점 등에 비추어 볼 때, 2015. 11. 27.부과되었다가 개발제한구역법 제30조의3에 따라 2017. 12. 31.까지 징수유예되었던 이행강제금을 그 유예기간이 만료되어 다시 징수하려는 이 사건 처분은 위법·부당하지 않다고 판단된다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.