개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-6 토지(전, 732㎡, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 1995. 3. 15. 상속을 원인으로 소유권을 이전받았으며, 1995년부터 이 사건 토지상에 비닐하우스를 설치하여 임대사업을 하고 있다. 피청구인은 2013년 경기도 종합감사 시 지적사항(신축, 창고 및 판매점)에 대한 이행여부를 확인하기 위해 2017. 8. 3. 이 사건 토지를 방문한바, 신축 등 불법행위가 원상복구된 사실을 확인하였다. 피청구인은 2017. 9. 25. 청구인이 이 사건 토지에 비닐하우스를 불법으로 신축하여 사용하는 것을 적발하고, 청구인에게 2018. 3. 9., 같은 해 9. 7. 시정명령과 2018. 10. 17., 2019. 2. 11. 이행강제금 부과예고를 통지한 후, 2019. 4. 19. 이행강제금 57,096,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 기초사실 청구인은 1995. 9. 5.경 상속을 원인으로 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-6번지 전 732㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관한 소유권을 취득하였다. 이후 청구인은 피청구인에게 신고 절차를 거쳐 위 토지 지상에 농업용도에 적합한 비닐하우스를 설치하였다. 청구인은 약 15년 전부터 피청구인에게 부동산임대사업을 등록하고 위 비닐하우스를 임차인에게 임대하였다. 그러나 피청구인은 2018. 10. 17.경 이행강제금 부과예고 통지서를 통하여 이 사건 토지 지상 비닐하우스는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 규정을 위반하고 있으므로 같은 법 제30조, 제30조의2, 「행정절차법」 제21조 규정에 의하여 이행강제금 부과 예고 통보를 한 이후 최종적으로 2019. 4. 19. 이행강제금 57,096,000원의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 청구인은 이 사건 처분과 관련한 이행강제금 부과고지서를 2019. 5. 3.경 송달받고 알게 되었다. 2) 이 사건 처분의 부당성 가) 신뢰보호의 원칙 위반 피청구인은 이 사건 토지 지상의 비닐하우스가 개발제한구역 안에서 개발제한구역법 제12조에 위반하여 세워진 건축물임을 전제로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 최초 이 사건 토지 지상에 비닐하우스를 설치할 당시, 청구인이 피청구인에게 문의하였을 때에 피청구인은 관련 법령에 저촉되는 점이 없다는 점을 확약해주었다. 더 나아가 비닐하우스를 이용하여 임대사업을 추진하면서 청구인은 피청구인에게 임대사업 등록을 하였는데 이때에도 피청구인은 위 비닐하우스가 관련 법령에 저촉되는 등 문제가 발생하지 않는다는 입장이었다. 이 사건 토지 지상의 비닐하우스가 처음 설치될 당시는 물론 비닐하우스가 낡아 피청구인에게 신고를 하고 개조하였을 때에도 피청구인은 그 건축행위의 부적법함을 문제 삼지 않았다. 더 나아가 위 비닐하우스에 관한 임대사업 등록 시에도 역시 피청구인은 이를 수리하여 주었다. 이는 피청구인이 청구인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해 표명을 한 것이고 이를 신뢰한 청구인에게 어떠한 귀책사유도 없는 것이다. 그러나 이제 와서 피청구인은 자신의 견해 표명에 반하는 원상회복 및 이행강제금 부과처분을 함으로써 피청구인의 견해 표명을 신뢰한 청구인의 이익을 심각하게 침해하게 된 것이다. 나) 비례의 원칙 - 재산권 침해 「대한민국 헌법」 제37조는 공공복리를 위하여 필요한 경우 국민의 자유와 권리를 법률로서 제한할 수 있지만 그 제한하는 경우에도 국민의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하고 있다. 피청구인은 개발제한구역 내의 이 사건 토지 지상 비닐하우스는 공공복리를 위하여 그 철거(원상회복)가 반드시 필요하며 그렇지 않다면 불법을 묵인하는 것이라며 공익의 우선을 지속적으로 주장하고 있다. 그러나 청구인이 이 사건 토지 지상 비닐하우스를 철거한다면 공익은 보호될 수 있을지 모르나 그로 인하여 이 사건 토지는 나대지가 되며 도로에 인접한 관계로 이 사건 토지를 법률상으로 허용된 방법으로 이용할 수 있는 길이 없어진다. 즉 청구인의 재산권은 형해화 되어 재산권의 본질적 내용이 침해되게 되는 것이다. 설령 피청구인의 이 사건 처분이 정당하다고 하더라도 이행강제금 57,096,000원의 부과처분은 보호하려는 공익에 비하여 침해되는 사익이 너무 큰 것이다. 3) 피청구인은 최초 이 사건 토지 및 지상 비닐하우스에 관하여 개발제한구역 내의 토지를 형질 변경하였으며 건축물을 불법으로 신축하였다고 하였다. 그러나 조사 과정에서 토지 형질을 변경한 사실은 없다고 밝혀졌다. 또한 이 사건 토지 지상 비닐하우스도 청구인이 사전에 피청구인에게 적법 여부를 문의하여 확답을 받았으나 오래전 일이라 그에 대한 입증자료는 수집하지 못하고 있는 상황이다. 설령 피청구인의 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙에 반하지 않는다고 하더라도 청구인이 이 사건 토지 지상 비닐하우스를 철거하여 원상복구를 하더라도 이 사건 토지를 소유권자로서 사용·수익할 수 있는 법률적인 방법은 없는 만큼 비례의 원칙상 이 사건 처분은 부당한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-6 필지인 개발제한구역 내 속한 ‘전(田)’인 토지에서 1995년 이후로 계속하여 임대사업을 진행하였으며, 이러한 불법행위가 적발되어 2017. 8. 3. 위 하우스를 원상복구(철거)하였으나, 피청구인이 2017. 9. 25. 민원에 따라 민원이 발생한 현장을 확인한 결과 비닐하우스를 신축하여 임대사업의 지속을 통해 비닐하우스를 불법으로 사용하고 있는 것을 확인하였다. 이에 피청구인은 청구인에게 적법한 절차에 따라 시정명령 사전통지 및 시정명령 통지를 하였다. 이에 청구인은 일반과세 전환을 이유로 처분이 부당하다는 취지의 의견을 제출하였으나 성실납세를 한 것을 이유로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 상 위법행위의 적법화를 주장하는 것은 타당하지 않다고 판단하여 이행강제금 부과예고 통지(2018. 10. 17.)를 하였다. 이에 청구인은 이행강제금 및 원상복구 시정명령처분이 재산권 침해 및 평등권, 비례의 원칙에 위배되고 직업선택의 자유를 침해하고 있다는 취지로 이의신청 하였으나, 피청구인은 토지매수권 청구제도에 대해 청구인이 재산권 침해로부터 구제받을 수 있는 방안을 설명하여 답변하였으며, 형질변경과 관련해서는 출장을 통해 바닥을 콘크리트 등이 타설되지 않은 것을 확인 후 이행강제금 산정내역에서 제외하였다. 또한 기존 이행강제금 부과 중 오기된 건축물의 잔가율 0.1을 2017년 신축된 위법행위를 적용하여 0.84로 변경하여 이행강제금 부과예고 재통지를 하였다. 이에 청구인은 재차 적법한 건축물임을 주장하며 과잉금지(비례의 원칙)원칙, 평등권 위반 등의 사유로 재차 이의신청을 하였으나, 이는 불법의 지속 등을 야기할 수 있다고 판단하여 이의신청에 대한 회신 후 이행강제금 부과통보(2019. 4. 19.)를 하였다. 2) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다는 주장에 대하여 청구인은 피청구인이 신뢰보호에 반하는 위법한 행정처분을 하고 있다고 주장하고 있으나, 개발제한구역법 시행규칙 제12조 별표4 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위 사목에는 “채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위한 것으로서 다음의 요건을 모두 갖춘 비닐하우스(이하 ‘농업용 비닐하우스’라 한다)를 설치(가설 및 건축을 포함한다. 이하 이 표에서 같다)하는 행위”라고 명백히 명시되어 있음에도 불구하고 청구인은 기존에 소매업으로 이용되던 비닐하우스를 2017. 8. 3. 원상복구(철거)한 후 얼마 지나지 않아 2017. 9. 25. 피청구인의 현장 방문 시에 재차 신축하여 가구 판매점 등으로 이용하고 있었다. 즉 법률상 허용되지 않은 소매업에 대해 피청구인이 관련 법령에 저촉되는 점이 없다고 확약해주었다는 주장은 원용될 수 없음은 자명한 일이다. 또한 청구인이 피청구인에게 문의할 당시 비닐하우스를 설치할 것에 대해 관련 법령에 저촉되는 점이 없다는 점을 확약하여 줬다고 주장하는 것에 대한 ‘증거’역시 부존재하며, 나아가 청구인이 확약해 주었다고 하더라도 청구인이 주장한 대로 비닐하우스를 같은 크기로 지어도 되냐는 단순 질의에 대해서 개발제한구역의 ‘전(田)’인 토지 내에 비닐하우스를 지어 영농을 하는 것은 법령상 하자가 없기 때문에 피청구인이 법령상 문제될 것이 없다 한 것은 이러한 내용의 의미일 것이지 이를 임대업 및 소매시설로 사용하는 것이 가능하다고 회신해 준 것이 아닐 것이다. 즉, 청구인이 주장하는‘신뢰보호의 원칙’이 원용되기 위해서는 상대방에 귀책사유가 없어야 하는 요건도 부합되어야 하는바, 청구인은 사실은폐 등으로 임대를 통한 소매업을 하고 있는 것을 숨긴 채 질의한 것이기 때문에 청구인의 신뢰는 보호가치가 없는 것이라고 판단된다. 더하여, 임대사업등록 시점에도 피청구인이 이를 수리하였기 때문에 이것이 청구인에 대한 공적인 견해표명이라는 주장에 대한 답변으로는‘상가임대사업의 수리’라는 관할 세무서장의 행정행위는 피청구인의 처분과는 별개의 처분임에도 불구하고 이를 이유로 피청구인이 청구인에 대해 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해 표명을 했다는 것은 청구인이 사실 관계에 대한 오인을 하고 있다고 판단된다. 또한 이를 피청구인의 행위로 본다 하더라도 판례(대법원 2002. 9. 4. 선고 2001두9370 판결 참조)의 판결요지에 의하면 “부가가치세법상의 사업자등록은 과세관청으로 하여금 부가가치세의 납세의무자를 파악하고 그 과세자료를 확보케 하려는 데 입법취지가 있는 것으로서, 이는 단순한 사업사실의 신고로서 사업자가 소관 세무서장에게 소정의 사업자등록 신청서를 제출함으로써 성립되는 것이고, 사업자등록증의 교부는 이와 같은 등록사실을 증명하는 증서의 교부행위에 불과한 것으로 과세관청이 납세의무자에게 면세사업자등록증을 교부하고 수년간 면세사업자로서 한 부가가치세 예정신고 및 확정신고를 받은 행위만으로는 과세관청이 납세의무자에게 그가 영위하는 사업에 관하여 부가가치세를 과세하지 아니함을 시사하는 언동이나 공적인 견해를 표명한 것이라 할 수 없다.”라고 판시되어 있다. 이러한 점을 볼 때 청구인이 임대사업 등록을 할 때 별다른 언동이 없었다고 하여 이를 공적인 견해표명으로 보아 신뢰보호의 원칙을 주장하는 것은 잘못된 주장이라고 생각한다. 즉, 상대방이 법률상 허가를 받지 아니한 채 이러한 위법행위가 15년 이상 지속되었고 이행강제금과 다른 성격의 성실납세를 이유로 이를 피청구인의‘공적인 견해표명’으로 해석하는 것은 법리의 오해가 있다고 생각되며 상대방의 신뢰보호의 원칙 주장은 피청구인의 공적인 견해 표명도 없을 뿐더러, 청구인의 사실은폐로 인한 행위이기 때문에 신뢰보호 원칙의 요건이 결여된 주장이라고 판단된다. 나) 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반하며 재산권을 침해하는 것이라는 주장에 대하여 청구인은 피청구인이 개발제한구역법 제12조의 위법사항을 이유로 한 피청구인의 처분이 청구인의 재산권을 침해하고 있으며, 처분이 정당하다고 하더라도 이행강제금 57,096,000원의 부과처분은 공익에 비해 침해되는 사익이 너무 크다고 주장하고 있다. 하지만, 피청구인은 청구인에게 위에 언급했던 것과 같이 이의신청을 회신하는 과정에서 토지매수권 청구제도에 대해 언급하여 재산권 침해에 대한 구제제도를 설명해 주었으며, 청구인의 직계비속인 아들은 상기 언급된 구제절차를 진행하려 했으나 보상액이 적다는 이유로 이러한 방법으로 토지를 처분하지 않는다고 유선 상으로 피청구인에게 언급했다. 즉, 이는 현재의 임대수입에 미치지 못하는 보상액을 수용하지 못한다는 청구인의 입장을 표명한 것이며, 피청구인으로서는 이행강제금 등의 행정처분이 진행되지 않는다면 위 불법사항이 지속될 것이라고 판단하여 법령이 정한 대로 이행강제금을 부과한 것이다. 또한 현재 해당필지는 주변에서 민원이 많이 발생하는 지역으로 이익형량 시 공익에 비해 침해되는 사익이 너무 크다는 주장은 납득하기 어렵다. 3) 이 사건 처분의 적법·타당 여부 개발제한구역법 제1조에 의하면 “개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보”하는 것을 목적으로 하는 것이라고 명시되어 있으며, 제2조제1항에는 국가와 지방자치단체에는 개발제한구역의 목적 달성을 위한 성실의 의무, 제2조제2항은 국민에게는 그러한 관리를 위해 수행하는 업무에 대해 협력할 의무를 명시하고 있다. 또한 같은 법 제12조제1항에는 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경 등의 개발행위를 할 수 없도록 금지하고 있으며, 단서 조항에 시장·군수·구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있도록 규정하고 있다. 이 사건 처분 상대자인 청구인은 성실납세 등을 이유로 이행강제금 부과처분이 비례의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 반하며 청구인의 재산권을 침해한다고 주장하고 있으나, 피청구인의 본 처분은 개발제한구역법 제12조제1항의 위법사항에 대해 같은 법 제30조 및 제30조의2를 근거로 적법하게 처분한 것이며, 비례의 원칙 중 ‘침해의 최소성’의 측면에서 봤을 때 행정대집행의 방법 또는 형사고발 및 이행강제금의 병과가 아닌 간접적 심리적 강제수단인 이행강제금을 통해 수차례 청구인이 원상 복구할 수 있도록 유도했다는 점에서 그 처분이 최소 침해의 원칙을 지켰다고 생각된다. ‘법익의 균형성’의 측면에서 봤을 때에도 잦은 주변 민원 및 개발제한구역법의 목적을 고려해 볼 때 법익의 균형성을 해치지 않는 범위에서 공익을 고려하여 한 처분이라고 판단된다. 청구인은 개발제한구역법 시행령 제23조제2항(존속 중인 건축물 등에 대한 특례)을 들어 위 행정처분의 경위가 된 ‘대상물’이 개축인 건축물에 해당한다고 주장하고 있으나, 원상복구 이전에도 임대를 통한 불법 소매업이 지속되었고 그 후에도 영농을 위한 목적이 아닌 소매업의 지속이 계속되었다는 점을 봤을 때 적법하지 않은 비닐하우스를 들어 개축이라고 주장하는 것은 잘못된 주장이라고 판단된다. 이러한 관계없는 법령 및 다른 사실 관계가 청구인의 주장에 인용되는 것은 개발제한구역법 제1조에 명시된 목적달성을 어렵게 만들 뿐더러 개발제한구역의 무분별한 무질서의 확산을 야기하여 행정력 및 공익에 중대한 손실을 가져올 수도 있을 것이라고 생각된다. 4) 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 그 이유가 없고, 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 제13조(존속 중인 건축물 등에 대한 특례) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제23조(존속 중인 건축물 등에 관한 특례) ① 법 제13조에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 도시ㆍ군관리계획을 결정 또는 변경하거나 행정구역을 변경하는 경우 2. 도시ㆍ군계획시설을 설치하거나 「도시개발법」에 따른 도시개발사업을 시행하는 경우 3. 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」(법률 제3719호 및 법률 제6253호를 말한다)에 따라 준공검사필증을 받았거나 사용승인서를 받은 경우 4. 「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법」(법률 제4115호로 제정되어 2004년 12월 31일까지 시행되던 것을 말한다)에 따라 준공검사필증ㆍ사용검사필증 또는 사용승인서를 발급받은 경우 5. 종전의 「공유토지분할에 관한 특례법」(법률 제3811호로 제정되어 1991년 12월 31일까지 시행되던 것, 법률 제4875호로 제정되어 2000년 12월 31일까지 시행되던 것 및 법률 제7037호로 제정되어 2006년 12월 31일까지 시행되던 것을 말한다)에 따라 대지가 분할된 경우 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 존속 중인 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 법령의 제정ㆍ개정이나 제1항 각 호의 사유로 법 또는 이 영의 규정에 부적합하더라도 법 제13조에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축을 허가할 수 있다. 1. 건축물의 재축ㆍ개축 또는 대수선 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조 제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”란 별표 4에 따른 행위를 말한다. [별표 4] 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련) 1. 농림수산업을 하기 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 사. 채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위한 것으로서 다음의 요건을 모두 갖춘 비닐하우스(이하 "농업용 비닐하우스"라 한다)를 설치(가설 및 건축을 포함한다. 이하 이 표에서 같다)하는 행위 1) 구조상 골조 부분만 목제ㆍ철제ㆍ폴리염화비닐(PVC) 등의 재료를 사용하고, 그 밖의 부분은 비닐로 설치하여야 하며, 유리 또는 강화플라스틱(FRP)이 아니어야 한다. 다만, 출입문의 경우는 투명한 유리 또는 강화플라스틱(FRP) 등 이와 유사한 재료를 사용할 수 있다. 2) 화훼직판장 등 판매전용시설은 제외하며, 비닐하우스를 설치하여도 녹지가 훼손되지 아니하는 농지에 설치하여야 한다. 3) 기초는 가로, 세로 및 높이가 각각 40센티미터 이하인 규모에 한하여 콘크리트 타설을 할 수 있으며, 바닥은 콘크리트 타설을 하지 아니한 비영구적인 임시가설물(보도블록이나 부직포 등 이와 유사한 것을 말한다)이어야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 부동산등기부등본, 출장복명서, 이의신청, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-6 토지(전, 732㎡, 개발제한구역)에 대하여 1995. 3. 15. 상속을 원인으로 소유권을 이전받았으며, 1995년부터 이 사건 토지 상에 비닐하우스를 설치하여 임대사업을 하고 있다. 나) 피청구인은 2013년 경기도 종합감사 시 지적사항(신축, 창고 및 판매점)에 대한 이행여부를 확인하기 위해 2017. 8. 3. 이 사건 토지를 방문한바, 신축 등 불법행위가 원상복구된 사실을 확인하였다. 다) 피청구인은 2017. 9. 25. 청구인이 이 사건 토지에 비닐하우스를 불법으로 신축하여 사용하는 것을 적발하고, 청구인에게 2018. 3. 9., 같은 해 9. 7. 시정명령과 2018. 10. 17., 2019. 2. 11. 이행강제금 부과예고를 통지한 후, 2019. 4. 19. 이행강제금 57,096,000원 부과처분을 하였다. 라) 청구인이 2019. 3. 4. 피청구인에게 제출한 이의신청서에는 아래의 내용이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027997"></img> 마) 이 사건 처분서의 우편발송내역에는 ‘배달완료, 배달일 : 2019. 5. 8., 수령인(관계) : 최○○(자녀)’ 내용이 기재되어 있다. 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조제1항제1호마목에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위를 할 수 없으나, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 같은 법 제30조제1항제1호 및 제30조의2제1항에 의하면, 시장 등은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치 등 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자에 대하여 시정명령을 할 수 있고, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다. 한편, 같은 법 시행규칙 제12조 별표 4에 따르면, 농림수산업을 하기 위한 채소·연초·버섯의 재배와 원예를 위한 것으로서 요건을 모두 갖춘 비닐하우스를 설치하는 행위는 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위이다. 3) 청구인은 당초 이 사건 토지 지상에 비닐하우스를 설치할 당시에 피청구인이 관련 법령에 저촉되는 점이 없다고 확약한 점, 이 사건 비닐하우스를 개조하면서 신고하였을 때도 피청구인은 문제 삼지 않은 점, 또 이 사건 비닐하우스에 관한 임대사업 등록 시에도 피청구인이 수리하였던 점에서 신뢰를 제공하였고 이 사건 처분은 피청구인의 견해 표명을 신뢰한 청구인의 이익을 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되고, 이 사건 비닐하우스를 철거한다면 이 사건 토지는 나대지가 되며 도로에 인접한 관계로 이 사건 토지를 법률상 허용된 방법으로 이용할 길이 없어지므로 재산권의 본질적 내용이 침해되어 비례원칙에 위반되므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 이 사건 비닐하우스를 설치할 당시 피청구인이 관련 법령에 저촉되는 점이 없다는 확약을 하였다는 사실을 인정할 자료가 없고, 청구인이 이 사건 비닐하우스의 개조를 신고하거나 특히 임대사업을 목적으로 비닐하우스를 개조한다는 신고를 한 사실을 인정할 자료도 없으며, 상가임대사업의 수리는 신청인이 사업자등록 신청서를 제출함으로써 성립되는 것으로 상가임대사업의 수리가 상가 자체의 관련법상 위법이 없음을 시사하는 공적인 견해를 표명한 것이라고 볼 수 없어 피청구인이 청구인에게 보호 가치 있는 신뢰를 부여하였다고 볼 여지가 없다. 한편, 개발제한구역의 지정으로 인한 토지재산권의 제한은 토지매수권 청구제도로서 보완되고 있고 이 사건 토지의 지목은 ‘전’으로 이 사건 비닐하우스를 철거하더라도 지목에 맞게 사용이 가능한 점을 고려하면 비례의 원칙을 위반하였다고 보기도 어렵다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.