개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○동 산○○-○○(임야 330㎡), ○-○○(전 2,699㎡), ○-○○(임야 1,714㎡), ○-○○(임야 111㎡), ○-○○(임야 274㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지 중 ○○동 산○○-○○에 형질변경 및 공작물 설치를 하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반한 사실을 적발하고, 처분사전통지, 계고 통보, 이행강제금 부과 예고 등을 거쳐 위반면적에 대한 측량을 실시한 후 2018. 6. 26. 청구인에게 「개발제한구역법」 제12조 규정 위반을 이유로 같은 법 제30조의2 규정에 따라 이행강제금 50,293,350원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서 1967. 12.경 이 사건 토지를 포함한 인접 토지를 매입하여 과수원을 경작하고 양봉도 하며 살아왔다. 그런데 1980년경부터 이 사건 토지 인근에 고층 아파트단지가 조성되고 도로가 개설되면서 이 사건 토지 상당부분이 ○○간선도로에 연결되는 편도 3차선 차도 및 인접 인도에 편입되어 수용되고 남은 토지가 현재 이 사건 토지이다. 한편 수용되기 전 청구인 소유 토지는 지목은 임야로 되어 있었지만 실제는 과수원 경작이 가능한 완만한 경사의 낮은 구릉이었는데 피청구인이 위 수용된 토지를 도로로 개설하는 과정에서 주변 토지에 많은 양의 성토를 하였고, 이 사건 토지 중 도로와 인접한 ○○동 산 ○○-○○, ○-○○ 토지와 ○-○○, ○-○○, ○-○○ 토지 사이에 높이 30m, 경사 45도 이상의 언덕이 형성되었다. 이같이 원래 청구인 소유였던 과수원의 상당 부분이 수용되어 그 면적이 축소되고, 이 사건 토지 사이에 높은 언덕이 형성됨으로써 청구인은 이 사건 토지를 더 이상 과수원으로는 이용할 수가 없게 되어 그 무렵 과수원을 모두 폐쇄하였는데, 수용되고 남은 이 사건 토지는 여전히 개발제한구역으로 묶여 있어서 어떠한 개발행위도 할 수 없었으므로 언덕 밑에 소재하게 된 ○○동 ○-○○에서 밭농사와 양봉업을 하며 살게 되었고, 나머지 토지는 달리 이용할 방도가 없어 그대로 방치하고 있었다. 2) 이후 청구인은 2017. 4.경 나머지 토지도 밭으로라도 이용하기 위하여 ○○동 산○○-○○, ○-○○ 토지를 중심으로 이 사건 토지에 성토작업을 하고 콩을 심어 밭으로 이용하고 있고, 위 성토는 과수원으로 이용하던 토지를 밭으로 이용하기 위하여 형질변경한 행위이며, 위 성토 행위는 개발제한구역의 지정 및 특별조치법 제12조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제12조 규정의 허가 또는 신고없이 할 수 있는 경미한 행위 중 별표4의 제1항 마. 과수원을 논이나 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경에 해당하는 행위로서 불법이나 위법의 여지가 없는 정당한 행위이므로 이행강제금 부과처분의 대상이 아닌 것이다. 그리고 앞에서 언급한 언덕의 경사로 인해 항시 토사가 유실되고 그로 인한 지반 붕괴의 위험이 있어 왔던바, 청구인은 이와 같은 위험을 예방하기 위해 언덕의 경계 부분에 축대 및 펜스 등 사방시설을 설치한 것이다. 그러므로 청구인이 이 사건 토지에 성토를 하면서 공작물을 설치한 행위는 개발제한구역법 제12조 제3항 및 같은 법 시행령 제19조 제8호 규정의 신고 대상 행위인 ‘지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대·옹벽·사방시설 등의 설치’에 해당되는 행위이며, 이는 개발제한구역법 제34조 제1항 규정의 과태료 부과 대상 행위로서 같은 법 시행령 제42조 제2항 규정의 과태료 부과기준에 따른 과태료가 부과되어야 할 경미한 행위이다. 3) 피청구인이 통보한 이 사건 처분서 산출내역서에는 해당지번에 대한 위반면적, 부과액, 부과율 등 부과액 산출 내역만 기재되어 있을 뿐 위반면적에 대한 산출근거는 밝히지 않고 있다. 특히 이 사건 토지 중 ○○동 산 ○○-○○의 위반면적을 416㎡로 산정하였는데 공부상 면적은 330㎡로 전체면적의 일부분이어야 할 위반면적을 전체면적보다 훨씬 넓게 산정했다. 따라서 이 건 부과처분은 절차 및 내용상 중대한 하자가 있는 처분이다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역법은 개발제한구역 내 토지의 형질변경을 원칙적으로 금지하고 위반시 형사처벌 함으로써 토지의 형질변경 행위를 강력히 규제하고 있다. 개발제한구역지정 당시 토지의 형상과 성질을 변경하는 행위(형질변경)는 주로 토지를 대지화함으로써 그 이용가능성 및 개발가능성을 높이기 위해 이용될 수 있는 바 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전함으로써 도시민의 건전한 생활환경을 확보한다는 입법목적에 배치되는 결과를 초래할 수 있다. 2) 청구인은 청구인의 행위가 개발제한구역법 시행령 별표4 (허가 또는 신고없이 할 수 있는 행위) 제1호 마. 과수원을 논이나 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경으로 허가 또는 신고없이 할 수 있는 행위라고 주장한다. 우선 청구인이 행한 형질변경을 살펴보면 보강토 블록 24단, 블록개당 높이는 20센티 합하여 4.8m이며 최종 형질변경(성토) 높이는 4.8m 이상됨을 알 수 있다. 개발제한구역내 토지에서 허가나 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위는 농사를 위하여 논·밭을 갈거나 50센티미터 이하로 파는 행위 경작중인 논·밭의 지력을 높이기 위하여 환토·객토하는 행위, 채소·연초·버섯의 재배와 원예를 위하여 비닐하우스를 설치하는 행위 등 기존 토지의 외형과 성질을 변형시키지 않고 단순히 해당 토지의 형상과 성질대로 토지를 이용 및 관리하는 데 수반되는 행위에 국한되고 있는 점이라고 보아야 한다. 청구인은 4.8m이상 성토하여 토지의 형상을 외형적으로 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태로 만들었다. 이러한 행위를 개발제한구역 내 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위라고 주장할 수는 없을 것이다. 또한 청구인의 주장대로 이 사건 토지는 어떠한 개발행위도 할 수 없었으나 청구인의 성토행위로 말미암아 밭으로 이용하고 있다고 소명하고 있다. 청구인은 토지를 대지화함으로써 이용가능성 및 개발가능성을 높인 것이라 할 수 있다. 게다가 이 사건 토지 지목이 임야이다. 개발제한구역법 시행령 별표2 허가 또는 신고의 세부기준에 따라 임야는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외하도록 되어 있다. 개발제한구역 내 임야를 전으로 사용하기 위한 토지의 형질변경은 신고나 허가없이 할 수 있는 행위가 아니라 명백한 개발제한구역법 위반행위인 것이다. 3) 이 사건 토지와 접한 ○○로(대로 1-2호선)는 1991. 11. 15. ~ 1994. 1. 19. 사이에 개통되었다. 이 도로는 준공된지 20년 이상 경과하여 지난 세월동안 도로 경사부는 자연다짐으로 사면이 안정화되었으며 오히려 청구인이 행한 형질변경으로 토사가 교란되어 안정성이 나빠졌다고 추측할 수 있다. 또한 청구인이 재해 예방으로 축대를 설치하였다고 한다면 형질변경 행위 전에 실제 사면이 재해에 노출되어 있는지 등에 대하여 검토하였어야 한다. 청구인은 재해 예방에 대한 당위성 및 소명자료도 제출하지 않은 상태이며 청구인이 행한 축대의 기초, 높이 등은 토질분야 설계의 자격이 있는 이로 하여금 설계를 하였는지도 의문이다. 무엇보다 개발제한구역법 시행령 별표2 허가 또는 신고의 세부기준을 살펴보면 허가 또는 신고의 전제는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치이다. 청구인의 행위는 재해 예방 목적이 아니라 복구가 불가능할 정도의 개발제한구역 훼손이라 할 수 있다. 4) 이 사건 토지 중 ○○동 산○○-○○번지 임야대장을 보면 청구인의 주장처럼 공부상 면적은 330㎡이다. 개발제한구역법 시행령 별표5의 이행강제금 산출식은 개별공시지가 × 위반면적 × 30/100으로 되어 있다. 피청구인은 정확한 이행강제금 산출을 위해 현황측량을 실시하였고 산 15-13번지는 공부상 면적은 330㎡이지만 실제 면적은 416㎡이어서 이행강제금을 실제 면적으로 부과한 것이다. 공부상 면적과 실제 면적이 차이가 나는 이유는 임야대장 및 임야도는 1/6000로 등록되어 있는데 토지대장 및 지적도는 1/1200의 축척을 사용하기에 축척의 차이로 인한 면적차가 발생할 수밖에 없다. 결론적으로 축척이 1/6000인 임야대장 및 임야도는 오차가 매우 심하다고 할 수 있고 실제 청구인의 위반 면적은 416㎡가 맞으며 등록전환을 하면 밝혀질 것이다. 또한 피청구인은 위반면적에 대한 측량성과도를 제시하지 않고 인지할 수 있는 자료는 제시하지 않았다고 주장하나 청구인에게 2018. 6. 5. 이행강제금 부과 예고를 통보하며 측량성과도 및 이행강제금 부과 예고에 따른 의견을 제출 할 수 있도록 하였으나 청구인은 의견을 제출하지 않아 실제 위반면적인 416㎡로 부과하게 된 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013. 5. 28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 제34조(과태료) ① 제12조 제3항에 따라 신고하지 아니하고 대통령령으로 정하는 경미한 행위를 한 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다. <개정 2013. 5. 28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조 제1항 제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009. 8. 5., 2013. 3. 23., 2014. 11. 24., 2016. 2. 11., 2017. 7. 11.> 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 2. 경작 중인 논ㆍ밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논ㆍ밭의 환토ㆍ개답(開沓)ㆍ개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 삭제 <2009. 8. 5.> 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조 제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위 6. 삭제 <2010. 10. 14.> 제19조(신고의 대상) 법 제12조 제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. 8. 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대·옹벽·사방시설 등의 설치 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조 제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ② ~ ⑥ “생략” [별표 2] <개정 2017. 7. 11.> 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 바. 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270859"></img> 제42조(과태료) ① 법 제34조 제1항에서 "대통령령으로 정하는 경미한 행위"란 제19조 각 호의 신고사항을 말한다. <개정 2012. 5. 14.> ② 법 제34조 제1항 및 제2항에 따른 과태료의 부과기준은 별표 6과 같다. <신설 2012. 5. 14.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조 제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 10. 30.> [별표 4] <개정 2017. 7. 11.> 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련) 1. 농림수산업을 하기 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 다. 경작 중인 논ㆍ밭의 지력(地力)을 높이기 위하여 환토(換土)ㆍ객토(客土)를 하는 행위(영리 목적의 토사 채취는 제외한다) 마. 과수원을 논이나 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분사전통지, 계고 통보, 이행강제금 부과 예고 통보, 이 사건 처분서, 토지이용계획, 토지대장, 현장사진, 항공사진, 현황측량도 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○시 ○○동 산 ○○-○○(임야 330㎡), ○-○○(임야 1,714㎡), ○-○○(임야 274㎡), ○-○○(전 2,699㎡), ○-○○(임야 111㎡) 토지 소유자이다. 나) 피청구인은 위 토지 중 ○○동 산○○-○○ 일원에 형질변경 및 공작물 설치를 하여 「개발제한구역법」 제12조를 위반한 사실을 적발하고, 2017. 5. 24. 청구인에게 원상복구 명령과 미이행시 계고 통보 후 이행강제금 부과를 예고하는 처분사전통지를 하였고, 청구인이 원상복구를 미이행하자 두 차례 계고 통보(2018. 3. 30., 2018. 5. 8.)와 이행강제금 부과 예고 통보(2018. 6. 5.)를 하였다. 다) 피청구인은 2018. 6. 26. 청구인에게 「개발제한구역법」 제12조 규정 위반을 이유로 같은 법 제30조의2 규정에 따라 이행강제금 50,293,350원을 부과하였고, 구체적 산출내역은 아래와 같으며, 면적 산정은 측량을 실시하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270861"></img> 라) 한편, 이 사건 토지의 토지이용계획, 임야대장에는 아래와 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270857"></img> 2) 개발제한구역법제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 제12조제1항제4호에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 또한, 개발제한구역법 제30조제1항 및 제30조의2 규정에 따르면 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우에 시장·군수·구청장은 그 허가를 취소할 수 있으며, 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한 위반행위자 등에게 시정명령을 할 수 있고, 시장 등은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령을 이행하지 아니한 자에게 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과하며, 이행강제금을 부과하기 전에는 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에 이행강제금을 부과할 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. 한편 개발제한구역법 시행규칙 제12조 별표4에는 농림수산업을 하기 위한 경작 중인 논ㆍ밭의 지력(地力)을 높이기 위하여 환토(換土)ㆍ객토(客土)를 하는 행위(영리 목적의 토사 채취는 제외한다)와 과수원을 논이나 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경에 해당하는 행위는 허가 또는 신고없이 할 수 있는 행위로 정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 형질변경 행위가 개발제한구역법 시행령 [별표4] (허가 또는 신고없이 할 수 있는 행위) 제1호 마. 과수원을 논이나 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경에 해당되므로 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 것으로 주장한다. 살피건대, 개발제한구역내 토지에서 허가나 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역법의 입법취지상 기존 토지의 외형과 성질을 변형시키지 않고 단순히 해당 토지의 형상과 성질대로 토지를 이용 및 관리하는 데 수반되는 행위에 국한된다고 보아야 할 것인바, 피청구인의 답변서, 현장사진 등 자료를 종합하면, 그 행위내용이 보강재료 및 높이(4.8m) 등이 토지의 형상을 외형적으로 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태로 확인되므로 이에 반하는 청구인의 주장을 받아들이지 아니하며, 개발제한구역법 제12조제3항의 신고대상인 재해 예방을 위한 시설물이라는 청구인의 주장 또한 이 사건 위반을 정당화 할 수 있는 사유에는 해당하지 아니한다. 한편, 개발제한구역법 제12조 위반 이행강제금 부과처분 내용을 보면, 관련 규정에 의거 측량성과도에 의한 산출근거(개별공시지가×위반면적×30/100)가 적용된 점, 이행강제금 부과 예고 등을 거쳐 행정절차상 문제가 없는 점 등을 종합하여 볼 때 이 사건 처분은 적법하다고 볼 것이다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.