개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인 ○○임씨 ○○○○종회(대표자 임○순)는 □□시 □□동 산□□-3(임야, 79,835㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)」 제30조에 의거 청구인에게 2018. 6. 20.과 2019. 1. 15. 시정명령 하였으나 시정되지 않아 같은 법 제30조의2에 의거 2019. 5. 20. 이행강제금 14,080,000원(형질변경 및 신축 504㎡)과 6,599,000원(형질변경 및 신축 359㎡)을 부과(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인의 관계 ○○임씨 ○○○○종회는 ◇◇특별시 ◇◇구 ◇◇대로 ◇◇◇◇에 소재하면서, 본 건 이행강제금 부과대상이 되는 이 사건 토지의 소유자이다. 윤○○, 하○○, 안○○(이하 ‘청구외인들’이라 한다) 등은 위 토지에 불법으로 컨테이너 등을 설치하여 불법으로 점유하고 있는 자들이다. 2) 행정처분에 이르게 된 경위 청구인 종중이 소유 및 관리하는 이 사건 토지에 대하여는 청구인 종중의 허락 없이 위 청구외인들이 불법적으로 이를 점유하고, 임야를 무단으로 형질 변경하여 터를 닦아 무허가 건물을 신축하거나, 컨테이너 등을 설치하거나 창고 등으로 개조하여 사용하고 있었다. 위 청구외인들은 이 사건 토지를 불법으로 점유하는 것으로서, 청구인 종중과 토지에 대한 임대차나, 사용대차 등의 어떠한 계약도 체결한 사실이 없다. 이에 청구인 종중에서는 위 불법점유자들에 대하여 구두로 수차례 불법건축물을 철거하고, 퇴거하여 줄 것을 요청하였으나, 청구외인들은 이를 무시하고, 계속적으로 점유하고 있었다. 그러던 중 2018. 6. 20. 관할 행정청인 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대하여 원상회복 명령을 받았다. 이에 청구인 종중에서는 다시 이 사건 토지의 청구외인들을 방문하여 피청구인으로부터 원상회복 명령을 받은 사실을 고지하면서, 종중의 입장에서도 더 이상 불법점유 상태를 방치할 수 없으므로 불법건축물 등을 철거하고 퇴거하여 줄 것을 요청하였다. 이에 청구인 종중은 청구외인들 중 윤○○로부터 이사비용 200만원을 지불하면 불법건물을 양도하고 퇴거하겠다는 불법건물양도증서를 작성 받고, 200만원의 이사비용을 지급하고, 윤○○를 퇴거시킨 사실이 있다. 또한 하○○이 2018. 10. 30.까지 자진하여 불법건축물을 철거하고, 퇴거하겠다고 하였으나, 현재까지 이를 이행하지 않고 있다. 또한 안○○으로부터도 2018. 10. 27.까지 불법점유하고 있는 불법건축물을 철거하고 퇴거하겠다고 약속하였으나, 현재까지도 이를 이행하지 않고 있다. 청구인 종중에서는 위와 같이 불법상태의 원상회복을 위하여 노력을 하였으나, 청구외인들이 이를 이행하지 아니하여 현재까지 원상복구명령을 이행하지 못하고 있는 실정이다. 이러한 점과 관련하여 청구인 종중에서는 그러한 사실을 첨부하여 피청구인에게 그 진행내용을 보고한 사실이 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 ① 이 사건 토지 중 504㎡에 대하여 형질변경 및 신축에 따른 개발제한구역법 제12조의 위반을 이유로 이행강제금 금 14,080,000원을, ② 또한 이 사건 토지 중 359㎡의 형질변경 및 신축위반에 따른 개발제한구역법 제12조의 위반을 이유로 이행강제금 금 6,599,000원 합계 금 20,679,000원의 이행강제금을 부과하는 처분을 하였다. 3) 이 건 처분의 위법성 가) 개발제한구역법 제12조의 개발행위제한 개발제한구역법 제12조제1항은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다)」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다”고 규정하여 그 행위위반의 형태를 규정하고 있다. 이 사건 토지에는 위 규정 중 불법건축, 토지의 형질변경, 공작물설치, 물건을 쌓아놓는 행위 등의 위반행위가 존재함을 인정한다. 나) “위반행위자등”에 대한 행정조치 개발제한구역법 제30조제1항은 “시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다”고 규정하고, 제1호에서는 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우에 시정명령 등의 행정 처분의 대상은 직접 그 위반행위를 한 행위자로 한정하고 있다. 그리고 이에 위반하여 시정명령을 이행하지 아니한 경우에는 같은 법 제30조의2에서 “위반행위자등”에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 이행강제금의 부과대상은 직접적으로 그 위반행위를 한 행위자에 한정하는 것으로서, 형질변경 등을 한 행위자가 토지소유자인 경우에는 당연히 그 위반자에 해당한다고 할 것이나, 형질변경을 한 행위자가 토지소유자가 아닌 경우에는 실제로 그 위반행위를 한 행위자에게 행정처분 및 이행강제금의 부과 대상자가 되는 것이고, 단순히 토지소유자에 불과한 경우에는 “위반행위자등”에 해당하지 않는다고 할 것이다. 다) 「건축법」 제79조의 “건축주등”의 해석과 관련하여 「건축법」 제79조제1항에서는 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다”고 규정하고, 같은 법 제80조제1항에서는 “허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다.”고 규정하여 위 개발제한구역법 제30조의 “위반행위자 등”에 대한 규정과 유사한 규정을 두고 있다. 건축법상의 제79조 및 제80조의 “건축주등”의 해석과 관련하여, 대구고등법원 2008누1253 판결에 의하면 “토지 소유자는 건물의 소유자에게 철거를 요구할 권원을 가지고 있고, 건물로 인하여 다소 경제적인 이익을 얻고 있다 할지라도 건축물을 사실상 지배하면서 사용, 관리하는 자를 의미하는 ‘관리자 또는 점유자’로 보기 어려워 이행강제금의 부과대상자가 아니다”고 판시하여 실질적으로 불법건축물을 사실상 지배·관리하는 위반행위자가 아니므로 이행강제금의 부과대상자가 아니라고 해석하고 있다. 이러한 취지는 본 건의 개발제한구역법 제30조의 “위반행위자등”의 해석에도 그대로 적용되어야 할 것이고, 따라서 위반행위를 한 행위자에 한정되는 것으로 해석하여야 할 것이다. 따라서 위반행위를 하지 아니하고, 그 위반행위로 인하여 손해를 보고 있는 청구인의 경우까지 “위반행위자등”에 포함한다고 해석하여 시정명령 및 이행강제금을 부과한 행정처분은 위법하다고 할 것이다. 4) 소유자에 대한 처분의 위법성 이러한 법리와 관련하여 대법원은 오염물질 배출시설과 관련하여서도 직접적인 원안을 야기한 자에 한정하여 해석하는 입장을 취하고 있다. 즉 대법원 1989. 10. 24. 선고 88누9251 판결 등에서 “구 환경보전법 (1986. 12 31. 법률 제3903호로 개정되기 전의 것) 소정의 환경오염방지사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담할 의무가 있는 오염의 원인을 직접 야기하게 한 자, 즉‘원인자’란 모든 공해배출시설설치허가 대상 업체가 당연히 무조건 포함되는 것은 아니고 당해 환경오염방지사업과 관계되는 지역에서 그 공해의 원인이 되는 사업을 행하는 자, 즉 그의 사업 활동으로 인하여 당해 환경오염방지사업의 원인이 되는 오염의 원인을 직접 야기하게 한 자에 한정된다고 볼 것이다.”라고 하여 원인자로 이를 한정하여 해석하고 있는 것이다. 이처럼 침익적 행정처분과 관련된 그 대상자의 범위와 관련하여서 대법원은 이를 직접적으로 그 원인을 야기한 자에 한정하여 해석하고 있다. 따라서 개발제한구역법 제30조의 “위반행위자등”의 해석과 관련하여서도 이를 직접적으로 위반행위를 한 자에 한정하여 해석해야 한다. 따라서 직접적인 위반행위자가 아닌 청구인을 “위반행위자등”에 포함되는 것으로 해석하여 이행강제금을 부과한 조치는 위법한 행정처분이라 할 것이다. 5) 결론 따라서 이 사건 처분은 개발제한구역법 제3조의 “위반행위자등”의 해석과 관련하여 이를 직접적으로 위반한 본 건의 청구외인 등에게 부과하여야 할 행정처분을 청구인에게도 확대하여 적용한 위법한 행정처분이라고 할 것이므로 그 처분의 취소를 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 처분의 개요 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서 피청구인은 개발제한구역법 제30조에 의거 청구인에게 2018. 6. 30. 시정명령 하였으나, 시정되지 않아 같은 법 제30조의2에 의거 2019. 5. 20. 이행강제금을 부과하였다. 나) 청구인은 이 사건 토지를 소유 및 관리하는 종중인데, 청구인에 따르면 해당 불법 행위는 윤○○, 하○○, 안○○ 등이 청구인 소유의 토지에 불법으로 설치한 행위이며 이들이 현재 점유하고 있는 상황이다. 다) 청구인은 피청구인으로부터 시정명령을 받은 후 이들에게 건축물 철거 및 퇴거 요청을 하였으나 이를 이행하지 않아 시정명령을 이행하지 못하였고 그 결과로 이행강제금 부과처분을 받은 것이라고 주장하고 있다. 라) 또한, 청구인은 이행강제금의 근거가 되는 개발제한구역법 제30조제1항 및 제30조의2 제1항의 규정에 따르면 시정 명령 및 이행강제금의 처분 대상은 토지 소유자가 아닌 실제로 위반행위를 한 행위자에게 부과해야 하는 것이기에 각 처분은 위법하다고 주장하고 있다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 처분의 대상은 토지 소유자가 아닌 실제로 위반행위를 한 행위자에게 부과해야 한다. 개발제한구역법 제30조제1항에서는 위반행위자를 ‘위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다.’라고 규정하고 있으며 시장은 위반행위자에게 시정명령을 내릴 수 있다. 개발제한구역법 제30조의2제1항에서는 같은 법 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자(위반행위자)가 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 토지 소유자인 청구인은 위반행위자에 해당하며, 이에 대한 시정명령 및 이행강제금 처분은 위반행위자에게 적법하게 부과된 행위이다. 3) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법하고 하자가 없어 타당하므로 청구인의 주장은 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령”은 "이행강제금 부과ㆍ징수”로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> [본조신설 2009. 2. 6.] 제30조의3(이행강제금 징수 유예 특례) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조의2에도 불구하고 2014년 12월 31일 이전에 제30조제1항 중 건축물의 용도변경과 관련된 위반행위를 한 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2020년 12월 31일까지 이행강제금의 징수를 유예할 수 있다. <개정 2017. 12. 30.> 1. 동물ㆍ식물 관련 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 허가의 내용을 위반하여 용도변경한 경우에 해당할 것 가. 축사, 콩나물 재배사, 버섯 재배사, 온실 나. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설 2. 유예 기간 이내에 이행강제금 부과의 원인이 되는 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하겠다는 동의서를 불가피한 사유가 없으면 6개월 이내에 제출할 것 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이행강제금의 징수를 유예받은 위반행위자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 유예 기간 이내라도 이행강제금을 징수하여야 한다. 1. 유예 기간 이내에 이행하기로 한 제1항제2호의 동의서 내용을 이행하지 아니한 경우 2. 유예 기간 이내에 다시 이 법에 따른 위반행위를 한 경우 [본조신설 2014. 12. 31.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령, 이 사건 각 처분서 등에 기재된 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 □□시 □□동 산□□-3(임야, 79,835㎡)의 소유자이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027255"></img> 나) 피청구인은 2018. 6. 20.과 2019. 1. 15. 이 사건 토지의 개발제한구역법 위반 행위에 대하여 원상회복하도록 시정명령 하였으나, 시정되지 않아 2019. 5. 20. 이행강제금을 부과하였으며 그 내역은 다음과 같다. 다) 청구인은 이 사건 토지 불법점유자 윤○○에게 2018. 10. 30. 이사비용 2백만 원을 지급하여 이주하도록 하였고, 2018. 7. 25. 안○○(2018. 10. 27.限)과 하○○(2018. 10. 30.限)에게 자진철거 약속 이행각서를 받았으며 2018. 9. 15. 피청구인에게 불법 거주자 진행결과 보고를 하였다. 2) 개발제한구역법 제30조 및 제30조의2에 따르면, 시장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 등에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있고, 시장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우 이행강제금을 부과한다. 3) 청구인은 이 사건 토지에 불법건축 및 형질변경 등의 위반행위가 존재한다는 사실 자체는 인정하나, 그 위반행위자는 토지소유자인 청구인이 아니라, 청구인 종중의 청구외인들인바, 피청구인의 이 사건 처분은 개발제한구역법 제3조의 “위반행위자등”에 대한 해석을 부당하게 확대하여 청구외인들이 아닌 토지소유자인 청구인에게 처분을 한 것으로 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다. 그러나 개발제한구역법 제30조제1항에서는 “위반행위자등”을 ‘위반행위에 이용된 건축물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다.’라고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 토지에 위반행위가 존재하고, 토지 소유자인 청구인은 위 규정에 따른 위반행위자에 해당함이 분명한 이상, 위 처분은 적법하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.