개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

사건개요 피청구인은 2018. 1. 3. 청구인 소유의 ○○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 토지(창고용지, 234㎡) 및 건물(창고시설 118.75㎡)(이하 ‘이 사건 토지 및 건물‘이라 한다)에 대하여 현장조사하여 용도변경(주거시설 118.75㎡) 및 형질변경(진입로 100㎡)한 불법행위를 적발하였고, 사전통지, 시정명령 등 절차를 거쳐 2018. 6. 19. 청구인에게 이행강제금 21,405,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인의 부동산 매입 경위 청구인의 사위가 청구인이 암수술을 받고 치료중으로 요양 및 치유를 위하여 서울 근교의 농가주택을 매입하고자 여러 중개업소에 부탁하였으며 17. 10. 9. 이 사건 토지에 좋은 농가주택이 있다고 방문해본 결과 H빔과 붉은 벽돌로 구축된 튼튼한 주택으로 현관, 거실, 화장실, 작은방, 주방 등에 신발장 등 거주할 수 있는 가구 등이 있고, 실제 거주자가 거주하고 있었으며, 대문에서 집안 현관까지 들어가는 마당도 콘크리트로 포장이 되어 있어 사용하기 아주 편리한 농가주택으로 생각되어 2017. 10. 24. 매입하여 소유권 이전등기를 하였다. 매매계약과정에서 등기부등본과 건축물관리대장을 확인해본 결과 일반철골구조의 창고시설(농산물, 농기계보관창고)로 2015. 4. 23. 등록이 되어있어 주택으로 사용 가능한지를 매도인과 이전등기 법무사실장 등에게 확인한 결과 처음부터 주택으로 지어 창고시설로 등록했지만 언제든지 용도변경이 가능하다는 말을 듣고 매입을 했으며 바로 이사를 하여 거주하고자 하였으나 날씨가 추운 겨울이라 봄에 이사를 예정하고 있었다. 2) 피청구인의 개발제한구역법 위반에 따른 통지 피청구인이 농산물창고를 단독주택으로 용도변경하였고, 창고용지를 진입로로 형질변경하였다고 사전통지하여 피청구인의 사무실을 방문하여 용도변경을 하고자 하였으나, 용도변경이 불가능한 지역으로 원래대로 원상복구를 해야 한다는 안내를 듣고 주택부분은 어떻게 원상복구를 해야할지 몰라 그냥 있었고 진입로는 당시 담당자가 흙으로 깔아야 한다고 말해서 콘크리트 부분에 대하여 5톤트럭 2대분의 흙을 덮는(약 15센치 정도) 원상복구를 하고 확인요청을 하였다. 그런데 담당공무원은 그제서야 콘크리트를 전부 파내야 원상복구로 인정된다고 하여, 피청구인이 처음부터 안내를 정확히 해주어야지 나중에 그런 내용을 이야기하면 이중으로 비용만 소요되지 않느냐고 항의를 한바 있다. 또한 개발제한구역 내 위법행위 시정명령(도시건축과-2668(2018.1.23.)호)에 대해 청구인은 2018. 4. 3. 의견제출서를 내서 회신(도시건축과-8711(2018.4.5.)호)을 받았다. 그런데 개발제한구역법 위반에 따른 사전통지(도시건축과-8716(2018. 4. 5.)호)가 이중으로 왔고 개발제한구역법 위반행위 시정촉구 및 이행강제금 부과 예고(도시건축과-11397(2018. 5. 3.)호)가 있어 2018. 5. 25. 의견제출서를 제출하였으나 답변이 없는 상태에서 이 사건 처분으로 이행강제금 21,405,000원을 2018. 7. 27.까지 납부하라는 고지서가 왔다. 3) 이행강제금이 취소되어야 하는 사유 첫째, 청구인은 건축2과-10194(2015. 5. 23.)호에 의거 사용승인된 부동산을 2017. 10. 25. 매입한 이후 거주하지 않았고 어떠한 위법행위도 하지 않았다. 또한 피청구인은 청구인이 개발제한구역법을 위반하였다고 ○○○경찰서에 형사고발하였지만 ○○○지방검찰청에서는 개발제한구역법위반은 혐의없음(증거불충분), 수도법위반은 혐의없음(증거불충분), 농지법위반 혐의없음(증거불충분)으로 각 처분받았다. 둘째, 청구인이 소유주로서 위반된 건축물 원상복구를 해야한다는 규정이 있다고 하지만 청구인이 매입하기 이전에 규정을 위반하여 건축물의 용도를 변경한 행위자에게 원상회복의 조치를 취하고 건축물관리대장에 위반건축물이라고 표시하여 선의의 피해자가 발생하지 않도록 해야 할 의무가 있는 공무원들이 업무를 태만히 하여 선의의 피해자가 발생하였고 또한 청구인이 원상복구 방법을 구체적으로 알려달라는 의견제출서를 제출했음에도 답변도 없이 행정편의적인 원상복구만을 하라는 공문만을 보내고 이행강제금을 부과한 것은 잘못된 행정처리이다. 셋째, 이행강제금 산정도 잘못되었다. 농산물보관창고를 주택으로 용도변경하였다는 부분에서 건물시가표준액(개별공시지가)을 ㎡당 565,000원으로 산정하여 15,675,000원을 부과하였으나 본 건축물에 대하여 ○○○시청에서 고지한 2018년 재산세(건축물) 부과내역을 보면 본 건축물의 과세표준액은 총 30,008,125원으로 되어 있으므로 이 금액에 산정율 0.3을 곱하면 9,002,437원이 되고, 진입로를 콘크리트로 형질변경하였다는 면적은 100.00㎡이라고 산정하였으나 이는 공부상의 면적을 그대로 적용한 것으로 실제 경계지역의 법면을 제외하지 않은 과오가 있으며. 청구인이 육안으로 볼 때 법면을 제외하면 약 30㎡도 채 될까 말까하며, 또한 ㎡당 시가표준액(개별공시지가)을 191,000원으로 산정하였으나 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가 결정통지문에 의하면 본 토지의 ㎡당 결정지가는 55,000원으로 되어 있다. 4) 피청구인이 청구인이 해당 건축물을 매입당시부터 불법건축물임을 인지하고 거래하였음을 확인할 수 있다고 주장하며 제시한 부동산계약서는 전 소유주(○○○)와 ○○○ 간에 체결한 계약서의 내용으로 청구인이 체결한 계약서가 아니다. 5) 형질변경에 대한 이행강제금 산정은 2018. 6. 19. 부과하면서 2018. 1. 1.부터 적용되는 개별공시지가가 있는데도 불구하고 2017. 1. 1. 기준으로 부과하는 것은 부당하며 진입로 콘크리트 포장된 부분이 100㎡라고 하는데 실제 측정 결과 법면과 축대 등을 제외하면 실제 면적은 33 ~ 36㎡이다. 또한 용도변경에 대한 이행강제금 산정은 건축물 시간표준액을 440,000원으로 하였는데 2018년 건축물시가표준액에 의하면 개별공시지가는 150,000원 초과 200,000원 이하에 해당되고, 건축연도는 2015년이고 구조는 철골조 스틸하우수조에 해당하므로 건축물시가표준액은 감가율(20%)을 적용하면 316,000원을 산정하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 토지상 건축물(농산물보관창고)의 용도 변경(주거시설 : 118.75㎡) 및 형질변경(진입로 : 100㎡) 등 불법행위를 2018. 1. 3. 적발하여 「개발제한구역법」 제12조 위반사항에 대하여 같은 법 제30조 규정에 따라 2018. 1. 4. 개발제한구역법 위반에 따른 사전통지, 2018. 1. 23. 개발제한구역내 위법행위 시정명령, 2018. 5. 3. 개발제한구역법 위반사항 시정촉구 및 이행강제금 부과예고를 하였으나 청구인이 원상복구를 이행하지 아니하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인의 주장에 관하여 ① 청구인은 2017. 10. 25. 이 사건 토지 및 건축물(농산물·농기계 보관창고)을 매입할 당시 작성된 전 소유주(○○○)와 체결한 부동산 계약서에는 “○○면 ○○리 ○○○번지 상의 건물은 농산물 및 농기구 보관창고로 허가를 받은 것이나 준공 후에 별도 허가를 받지 않고 주택으로 개조한 건물임을 인정한다.”라고 기재되어 있어 청구인이 해당 건축물 매입당시부터 불법 건축물임을 인지하고 거래하였음을 확인할 수 있으며, ② 고발의 경우 실제 행위자와 건축주(토지소유자)를 처벌하도록 규정되어 있어 현 소유자인 청구인과 전 소유자를 기 고발 조치하였으나 이행강제금 등 행정처분은 고발 등 형사처벌과는 별도로 적발된 불법행위를 원상복구해야하는 의무가 있는 현 소유자에게 부과되는 것이 원칙이며, ③ 건축물대장의 위반건축물 표기는 최초 적발 이후 사전통지시 해당내용을 안내한 후 시정명령과 함께 위반건축물이 표기되며 ④ 2018. 5. 3. 개발제한구역법 위반사항 시정촉구 및 이행강제금 부과 예고시 이행강제금은 산출 당시의 개별공시지가를 반영하므로 형질변경의 경우 이 사건 토지의 개별공시지가는 당시 공시되어 있는 2017. 1. 기준 191,000원/㎡으로 적용하였고(○○○-○번지는 2017. 10. 10. 토지분할 되어 이행강제금 산출 당시 개별공시지가 자료가 없는 상태), 용도변경의 경우 이행강제금의 산정 기준은 과세표준액이 아닌 건축물 시가표준액(2018)을 적용하며 부과예고시 565,000원/㎡에서 부과시 440,000원/㎡으로 정정(철골조 건물 벽면의 주된 구조가 조립식 패널, 시멘트블록인 경우 20% 감면)하여 부과하였고 향후 이행강제금 재부과시에는 부과 예고시 기준이 되는 시가표준액으로 산출하게 되는 사항이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조 제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ② ~ ⑥ “생략” <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271353"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 보충서면, 등기사항전부증명서(토지, 건물), 일반건축물대장, 사전통지, 시정촉구 및 이행강제금 부과예고, 의견제출서, 이 사건 처분서, 피의사건 처분결과 통지서, 부동산교환계약서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 10. 19. ○○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 토지(창고용지 234㎡) 및 건물(창고시설 118.75㎡)을 매수한 소유자이다. 나) 피청구인은 2018. 1. 3. 현장조사하여 위 토지 및 건물에 용도변경(주거시설 118.75㎡) 및 형질변경(진입로 100㎡)한 불법행위를 적발하였다. 다) 피청구인은 2018. 1. 4. 청구인에게 「개발제한구역법」 제12조, 제30조 및 제30조의2 규정에 따라 행정처분할 예정임과 「건축법」 제79조 규정에 따라 건축물대장에 “위반건축물”로 표기됨을 알리는 내용의 사전통지를 하였고, 시정명령 및 이행강제금 부과예고 절차를 거쳐 2018. 6. 19. 이 사건 처분을 하였으며 구체적 산출내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271355"></img> 2) 「개발제한구역법」제12조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설이나 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경의 경우 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 「개발제한구역법」제30조제1항 및 제30조의2에 따르면, 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우에 시장·군수·구청장은 그 허가를 취소할 수 있으며, 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한 위반행위자 등에게 시정명령을 할 수 있고, 시장 등은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령을 이행하지 아니한 자에게 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과하며, 이행강제금을 부과하기 전에는 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에 이행강제금을 부과할 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. 한편, 「개발제한구역법」제30조제9항, 같은 법 시행령 제41조의 2 및 별표5에 따르면, 건축물을 용도변경한 경우 건물시가표준액×위반면적×30/100, 토지의 형질변경의 경우 개별공시지가×위반면적×30/100의 산출식으로 이행강제금을 산정한다. 3) 청구인은 ① 이 사건 불법 용도변경 및 형질변경 행위를 한 사실이 없으며, ② ○○○지방검찰청에서 개발제한구역법위반, 수도법위반, 농지법위반 혐의에 대하여 각 혐의없음(증거불충분) 처분을 받았고, ③ 청구인이 해당 건물 매수 당시 건축물대장에 ‘위반건축물’이라고 기재되어 있지 않아 자신이 피해를 입은 것이며, ④ 이행강제금의 산정방식도 잘못되었으므로, 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대 ① 청구인이 2017. 10. 25. 이 사건 토지 및 건물을 매수할 당시 작성된 매매계약서 중 부동산의 표시 부분에, 실제 주택으로 사용되고 있는 현황과 달리, 건물의 용도 부분에 단층창고라고 기재되어 있을 뿐만 아니라, 토지 및 건물을 동시에 매수하면서 토지와 달리 이 사건 건물의 경우 등기가 되어 있지 않은 사실 역시 알고 있었을 것이므로, 청구인은 매수 당시 처음부터 불법 건축물임을 인지하고 있었다고 보이는 점, ② 형사고발과는 별도로 이행강제금 등 행정처분은 그 적발된 불법행위를 원상복구할 의무가 있는 현 소유자에게 부과되는 것이 원칙인 점, ③ 건출물대장상의 위반건축물의 표기는 최초 적발 이후 사전통지시 해당내용을 안내한 후 시정명령과 함께 표기되는 점, ④ 2018. 5. 3. 개발제한구역법 위반사항 시정촉구 및 이행강제금 부과 예고시 이행강제금은 개별공시지가를 반영하므로 형질변경의 경우 이 사건 토지의 개별공시지가는 당시 공시되어 있는 2017. 1. 기준 191,000원/㎡으로 적용하였고, 용도변경의 경우 이행강제금의 산정 기준은 과세표준액이 아닌 건축물 시가 표준액(2018)을 적용하여 부과 예고시 565,000원/㎡에서 부과시 440,000원/㎡으로 정정하여 부과한 점 등을 보면, 달리 이 사건 처분에 하자가 있다고 보이지 아니한다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.