개발제한구역법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지(전, 1,170㎡), ○○-○번지(전, 249㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자로서, 청구인은 위 ○○번지에 비닐하우스 및 컨테이너(239㎡)와 위 ○○-○번지에 비닐하우스 및 컨테이너(314㎡)를 무단건축하고 무단적치한 사실이 적발되었다. 이에 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반한 사유로 같은 법 제30조에 따라 2014. 8. 17., 2014. 12. 9. 2차례에 걸쳐 시정명령을 통지하였으나, 위반행위가 시정되지 않아 같은 법 제30조의2제1항에 따라 2015. 6. 17. 이행강제금 부과예고 후 2015. 8. 7. 이행강제금 65,000,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서 이 사건 토지 매입 당시 이미 비닐하우스 3동이 존치하고 있었으며, 이 사건 토지에 각종 농사를 짓기 위해 경작을 해보았으나, 토질이 매우 좋지 않아 수확하여도 인건비조차 건지기 힘든 상태였다. 그래서 이 사건 토지를 휴경지로 계속 놓아 둘 수 없고, 가족들의 생계를 위하여 비닐하우스(농사용) 안에 부득이 소규모 건축자재에 필요한 물품 창고로 사용하게 되었다. 이러한 상태에서 피청구인으로부터 2015. 6. 17. 개발제한구역 내 이행강제금 부과예고 및 사전통지 문서 및 2015. 7. 20.까지 원상복구 하라는 시정명령을 받았다. 청구인은 2015. 7. 20.까지 개발제한구역 내 위법행위에 대하여 원상복구를 했으며, 피청구인이 2015. 7. 21. 현장을 방문하여 확인까지 하였으나, 일부를 제외하고 모두 원상복구 완료를 하였는데도 불구하고 2015. 8. 7. 이 사건 처분을 하였다. 원상복구된 면적을 제외한 나머지 부분에 대하여 이행강제금을 부과하여야 하는데도 전체면적을 부과하여 청구인으로서는 부당하다 하겠다. < 2015. 7. 20.까지 원상복구된 면적 내역 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272797"></img> 2) 이 사건 토지의 등기부등본을 살펴보면, ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지의 면적은 1,170㎡이고, 동소 ○○-○번지의 면적은 249㎡로 되어 있다. 그런데 이 사건 처분서의 내용을 보면 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 면적(1,170㎡)에 추가로 239㎡(컨테이너, 비닐하우스)가 부과되어 있으며, 동소 ○○-○번지(249㎡)에 추가로 65㎡가 부과되어 있어 청구인으로서는 이 사건 처분이 전혀 신빙성이 없다고 판단된다. 피청구인이 부과한 내역과 청구인이 산출한 내역을 다음과 같이 비교하여 보면, < 피청구인 부과 내역 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272795"></img> < 청구인 산출 내역 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272793"></img> 위와 같이 피청구인이 부과한 이행강제금 65,000,000원은 원상복구된 면적을 전혀 고려하지 않은 상태로 부과한 것이며, 청구인이 산출한 이행강제금 6,201,000원은 원상복구 면적을 제외한 것으로 금액의 차이가 58,799,000원이다. 3) 2015. 7. 21. 피청구인이 일부를 제외하고 원상복구한 것을 현장 확인을 하고, ‘농지로 환원하지 않고, 일시적으로 적치물을 반출한 것만으로 원상복구 하였다고 판단할 수 없다.’고 주장하고 있으나, 청구인으로서는 가족의 생계를 책임져야 할 의무가 있어 별다른 직업이 없다 보니 그 이후 다시 물건을 적치한 것은 사실이다. 그러나 이러한 불법행위에 대해서는 재발생 된 것으로 판단하여 원점에서 다시 불법행위에 대한 원상복구 행정절차에 따라 처리하여야 하며, 또한 일부 원상복구가 되지 않은 면적에 대해서만 부과하여야 하는데도 불구하고 이를 모두 무시하고 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 납득이 가지 않는다. ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지에 무단적치와 무단건축 면적이 중복되어 발생한 것으로 이행강제금이 114,091,000원으로 상한액 50,000,000원을 초과하는바, 논의의 실익이 없다는 피청구인의 주장은 신빙성이 전혀 없으며 원상복구한 면적을 제외한 나머지 38㎡에 대해 부과하여야 하고, 동소 ○○-○번지의 무단건축물의 경우 일부 국유지를 무단 점유하여 건축한 것으로 무단건축물 면적(314㎡)이 대지면적(249㎡)보다 큰 것은 전혀 부당하다 할 수 없다고 피청구인은 주장하나, 청구인이 토지 매입 당시부터 농사용 비닐하우스로 설치되어 있었고, 전(田)에 비닐하우스를 불법 무단건축물로 인정하는 것은 잘못된 것으로 판단된다. 청구인은 2015. 7. 20.까지 개발제한구역 내 위법행위에 대해 원상복구를 분명히 이행하였으며, 담당 공무원이 현장방문을 하여 확인을 하였으므로 원상복구된 면적을 제외하고 이행하지 않은 부분에 대해서만 이행강제금을 부과하는 것이 타당하다. 따라서 피청구인이 부당하게 부과한 이행강제금을 취소하고 청구인이 원상복구를 미이행한 부분에 대한 이행강제금 6,201,000원으로 변경하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 토지상의 불법행위를 적발(2014. 8. 16.)한 이후 2회에 걸친 시정명령과 고발에도 불구하고 원상복구가 이뤄지지 않아 청구인에게 이행강제금 부과 예고를 하였고, 청구인의 원상복구 확인요청에 대한 피청구인의 현장조사 및 검토결과 원상복구로 판단할 수 없어 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 원상복구 부분을 인정하지 않고 전체에 대하여 이행강제금을 부과한 것은 부당하다고 주장하나, 청구인은 무단적치, 무단건축 등 개발제한구역 내 농지에서 엄격히 금지된 불법행위를 영리목적으로 행하고 있고, 이는 마땅히 농지로 원상복구 되어야 하며, 청구인의 요청에 의한 원상복구 현장조사 결과 일시적으로 일부 적치물을 반출한 것을 확인하였고, 농지로 환원하는 것을 목적으로 하여야 하는 이 사건 토지의 특성을 고려할 때, 일시적으로 적치물을 반출한 것만으로 원상복구 하였다고 판단할 수 없다. 수일 후(2015. 8. 4.) 현장 재조사 결과 일시적으로 반출하였던 적치물이 재반입 되어있음을 확인한 후 이 사건 처분을 하였다. 행정심판 청구 후 현장을 재조사한 결과 이행강제금 부과 당시 불법행위에 대한 원상복구가 전혀 이뤄지지 않았음을 확인하였다. 3) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지에 대하여 토지면적(1,170㎡)보다 넓은 면적의 이행강제금이 부과되었으므로 부당하다고 주장하나, 이는 토지 전체에 행해진 무단적치와 무단건축 면적이 중복되어 발생한 것으로, 설령 청구인의 주장을 수용한다 하더라도 위반면적(원상복구 미인정)에 대한 이행강제금이 114,091,600원으로 상한액인 50,000,000원을 초과하는바, 논의의 실익이 없으며, 동소 ○○-○번지 2동의 무단건축물의 경우 일부 국유지를 무단점유하여 건축한 것으로 실측한 무단건축물 면적(314㎡)이 대지면적(249㎡)보다 큰 것은 전혀 부당하다 할 수 없다. 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 불법행위에 대한 이행강제금 부과는 개발제한구역의 지정목적을 달성하고 훼손을 방지하기 위하여 노력하여야 할 피청구인의 책무를 고려한 정당한 처분이며, 일시적인 눈속임을 통하여 이행강제금 감액에 급급하여 원상복구 노력 없이 불법행위를 지속하고 있으면서도 정당한 이 사건 처분의 감액을 주장하는 청구인의 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공 작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2009.8.5., 2010.10.14., 2011.1.28., 2012.5.14., 2013.10.30., 2014.1.28., 2015.9.8.> 1. 주택 및 근린생활시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 증축·개축 및 대수선(大修繕) 가. 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우 나. 증축·개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우 2. 농림수산업용 건축물(관리용 건축물은 제외한다) 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우의 증축·개축 및 대수선 가. 증축·개축 및 대수선되는 건축면적 또는 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우 나. 축사, 동물 사육장, 작물 재배사(栽培舍), 퇴비사(발효퇴비장을 포함한다) 및 온실의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 200제곱미터 미만인 경우 다. 창고의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272799"></img> 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. 3. 비고 가. 제1호 및 제2호에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다. 나. 가목에 따른 금액에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 1) 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 2) 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장복명서, 시정명령서, 현장사진, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 이 사건 토지의 소유자로서, 청구인은 동소 ○○번지에 비닐하우스 및 컨테이너(239㎡)와 동소 ○○-○번지에 비닐하우스 및 컨테이너(314㎡)를 무단건축하고 건재 및 모래 등을 무단적치한 사실이 적발되었다. 나) 이에 피청구인은 개발제한구역법 제12조를 위반한 사유로 같은 법 제30조에 따라 2014. 8. 17., 2014. 12. 9. 2차례에 걸쳐 시정명령을 통지하였으나, 위반행위가 시정되지 않아 같은 법 제30조의2제1항에 따라 2015. 6. 17. 이행강제금 부과예고 후 2015. 8. 7. 이 사건 처분을 하였다. 다) 청구인은 피청구인으로부터 2015. 6. 17. 이행강제금 부과 예고 통지를 받고 2015. 7. 20. 피청구인에게 위법행위의 원상복구 확인 요청을 하였으며, 피청구인은 2015. 7. 21. 현장 조사에서 일부 적치물이 반출된 사실을 확인하였으나, 원상복구가 된 것으로 인정하지 않았다. 라) 피청구인이 2015. 8. 4. 이 사건 토지에 대해 현장 재조사를 한 결과 2015. 7. 21. 현장 조사 시 반출되었던 적치물이 다시 반입된 사실을 확인하였고, 청구인 또한 이 사실을 보충서면에서 인정하고 있다. 마) 2016. 1. 5. 우리 위원회에서 심판청구에 따른 현장 조사를 실시한 결과 이 사건 토지에 석재 및 시멘트, 모래 등이 적치되어 있는 것을 확인하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항과 제30조제1항에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 물건을 쌓아놓는 행위 등은 할 수 없으나, 다만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설은 시장·군수의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 시장·구청장은 허가나 신고를 받지 아니하거나 허가 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 물건을 쌓아놓는 행위 등을 적발한 경우 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정되어 있고, 같은 법 제30조의2제1항에 의하면 시장·군수는 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대해 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제41조의2제1항 [별표5]에서 이행강제금의 산정기준으로 허가사항 위반의 경우로서 건축물의 건축은 건물시가표준액×위반면적×50/100, 토지의 형질변경은 개별공시지가×위반면적×30/100으로 규정하고 있으며, 비고에서 제1호 및 제2호에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다고 명시하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지의 위법행위에 대해 2015. 7. 20. 원상복구하고 일부 이행하지 못한 부분이 있으나, 피청구인이 2015. 7. 21. 이를 확인하였음에도 불구하고 청구인이 원상복구한 사항을 인정하지 않고 당초 위반면적 전체를 산정하여 이 사건 처분을 한 것은 부당하므로 취소하고 일부 원상복구가 되지 않은 부분만을 적용하여 이행강제금을 다시 부과하여야 한다고 주장한다. 살피건대, 개발제한구역법 제12조제1항에서 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 금지하고 있는바, 이 사건 토지는 개발제한구역으로 지정이 되어 있는 전(田)으로서 청구인은 이 사건 토지에서 건축물의 건축 및 물건을 적치하는 토지의 형질변경 등의 행위를 할 수 없음에도 불구하고 피청구인의 허가 없이 비닐하우스를 설치하여 창고와 사무실로 사용하며, 이 사건 토지 위에 모래, 건재 등을 적치하는 등의 위법행위가 있었음이 인정된다. 청구인은 일부 원상복구 되었다고 주장하나, 피청구인이 2015. 8. 4. 이 사건 토지를 방문하여 확인한 결과 청구인이 반출하였던 적치물이 다시 반입된 것을 확인하였고, 청구인 또한 생계를 위해 다시 적치한 사실을 보충서면을 통해 자인하고 있는 것을 보면, 청구인이 피청구인으로부터 이행강제금 부과처분을 모면하기 위해 일시적으로 적치물을 반출한 것으로, 청구인이 주장하는 원상복구를 개발제한구역법에서 규정하는 원상복구라고 인정하기 어렵다. 따라서 청구인이 개발제한구역내 전(田)인 이 사건 토지에 무단으로 건축물인 비닐하우스를 설치하고, 이 사건 토지 위에 모래, 건재 등을 적치하여 토지의 형질변경은 개발제한구역법 제12조제1항을 위반한 것이 명백하다 할 것이나, 개발제한구역법 제12조제1항을 위반하여 개발제한구역법 제30조, 제30조의2, 같은 법 시행령 제41조의2제1항에 따라 시정명령 및 이행강제금이 부과되는 경우 그 산정 기준을 정하고 있는 시행령 [별표5]에서 행위자의 위반면적을 기준으로 이행강제금을 산정하고 있음을 종합하여 보면, 위반행위자가 위반한 면적을 기준으로 이행강제금을 부과하여야 하는 것임에도, 피청구인은 이 사건 토지가 2필지라는 이유로 각 필지에 대하여 각각의 위반행위가 있다고 판단하여 이행강제금을 산정하고 있음을 알 수 있는바, 이는 개발제한구역법상 이행강제금을 부과에 관한 법리를 오인하여 한 위법한 처분이라고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.