개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○동 3○○-○번지 임야(이하 “이 사건 토지”라고 한다)의 소유자이 며, 이 사건 토지는 청구인 외 4인이 공동 소유권자[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]이다. 피청구인은 2018. 6. 5. 청구인이 이 사건 토지에 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하여 건축물 신 축 및 불법 형질변경을 한 사실을 적발하였다. 피청구인은 2018. 7. 13. 시정명령 후 2018. 11. 22. 이행강제금 부과예고를 하였고, 이후 청구인은 일부 위법행위 건축물에 대하여 원상복구 하였으나, 나머지 불법 건축물에 대한 시정명령을 이행하지 않았다. 이에 피청구인은 개발제한구역법 제 30조의2에 따라 2019. 1. 8. 이행강제금 10,027,000원[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]부과처분(이하 ‘이 사건 처 분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지 소유자로 피청구인으로부터 2018. 07. 13. 위반행위에 대한 시정명령에 이어 2018. 11. 22. 이행강제금 부과(원상회복기한 2018. 12. 23)예고 공문을 받았다. 이에 기한 내 원상복귀를 하고자 창고 및 컨테이너시설을 사용한 행위자(박○○, 김○○)들의 이사를 결정하였다. 이행강제금 부과예고를 받은 행위자들은 2018. 11. 28. ○○시 녹지관리팀에 방문하여 이사 입주일정이 맞지 않으니 기한을 연기해 달라는 의견진술서를 제출하며 2019. 3월과 5월까지 각각 연기를 요구하였으나 담당자로부터 3월과 5월까지는 불가하고 한 달 정도는 연기가 가능할 것 같다는 구두답변을 들었다. 이에 맞춰 일부 건축물은 당초 기한인 2018. 12. 23. 내 원상복구 하였고 해당부서에 서류제출 후 담당자 확인까지 받았으며, 현재 나머지 부분도 원상회복을 진행하던 중에 이행강제금 10,027,000원 부과 통보를 받았다. 2) 이 사건은 개발제한구역 내 행위제한 위반 건으로 소유자와 행위자 모두에게 부과금을 부과하고 있어 행위자가 담당부서에 원상회복 기한 연기를 요청하는 진술서를 제출했고 담당자로부터 한 달 정도 연기가 가능하다는 구두답변을 받았는데 이후 공식적인 아무런 회신 없이 당초 기한을 전제로 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다. 3) 특히 의견진술서도 일종의 민원서류이며 사안이 중요하고 매우 민감함에도 불구하고 제출한 의견서에 대한 회신여부를 공무원이 결정하는 것이라 회신하지 않았다는 담당 주무관의 답변은 공무원의 의무를 다하지 못한 것이며 이로 인해 시민의 재산피해가 우려되는 사항이다. 또한 일부는 이미 기한 내 원상회복하였고 담당 공무원이 이러한 사실을 확인하였음에도 불구하고 이행강제금이 부과된 것은 부당하다. 4) 또한 행위자들이 이 사건 토지에 대한 원상회복 기일을 한 달 정도 연기해달라는 공식적인 요청을 하였으나 담당자의 구두 답변 뿐 민원인에 대한 공식적인 회신이 없었으며 무엇보다도 소유자 및 행위자의 강력한 의지로 일부는 이미 원상회복 하였고 나머지 부분도 현재 원상회복이 진행중으로 2019. 1. 23.내 완료예정임을 감안하여 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【 보충서면 】 5) 의견제출서에 대한 회신이 의무사항이 아니라는 피청구인 주장과 관련하여 행정절차법 27조의2에 따라 상당한 이유가 인정될 경우에는 이를 반영하여야 한다고 명시하고 있으며 피청구인측 실무자가 행위자의 연장요구에 대하여 구두로 인정하였다는 것은 이미 상당한 이유로 인정하였음을 반영한 결과로 당연히 회신하여 한다. 담당자가 구두연장을 하였음을 시사하는 녹음파일을 첨부한다. 6) 아울러 행위자가 연기를 신청하고 구두답변을 들어 청구인에게 전달하였는데 접수시 청구인이 신청하거나 답변을 들어야 한다면 담당자의 기본자세로 청구인이 직접 신청하여야 한다고 알려줬어야 하나 담당공무원은 이를 알려주지 않았다. 7) 원상복구한 사항은 이행강제금 부과시 제외하였다고 하나 실무담당자가 구두 약속한 기일을 기준으로 하면 모두 원상복구하였고 만약 구두약속을 하지 않았다면 무리를 해서라도 기일 내에 모두 원상복구 하였을 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이행강제금 부과예고를 받은 행위자들이 원상회복 기한 연장을 요청한다는 의견서를 피청구인에게 제출하였고, 한 달 정도 기한 연기가 가능하다는 구두답변을 들었으나 별도 회신 없이 이행강제금을 부과한 이 처분은 부당하다는 주장과 관련하여 행정절차법 제27조의2에 따르면 행정청은 처분을 할 때 당사자 등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에 한하여 반영하여야 한다고 명시되어 있을 뿐, 의견에 대한 회신은 의무사항이 아니다. 이에 피청구인측은 이유가 상당하고 의견 제출인이 반드시 인지해야 할 사항이 있다고 판단될 경우에 한하여 의견에 대한 회신을 하고 있다. 또한 청구서 내용을 보면 당시 담당자의 구두답변 내용은 청구인이 아닌 행위자가 들었을 것으로 추정되며, 답변 내용 또한 구두로 했기에 증명이 필요하고, 기한 연장을 확정하여 준 것이 아니기에 원상복구 기한 이후의 이행강제금 부과처분은 정당하다. 2) 아울러 일부 원상복구를 하였음에도 이행강제금이 부과된 것은 부당하다는 청구인 주장과 관련하여 개발제한구역법상 일부 원상복구를 하였을 때 이행강제금을 부과할 수 없다는 규정은 없으며, 나머지 위법사항이 미복구되었으므로 이행강제금 부과는 정당하다. 또한 청구인에게 부과된 이행강제금은 이미 복구한 사항에 대한 부분은 산출내역에서 제외하였기에 청구인 주장은 이유 없다. 3) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 절차상·실체상 적법하고 타당하므로 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정절차법】 제27조(의견제출) ① 당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보 통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다. ② 당사자등은 제1항에 따라 의견제출을 하는 경우 그 주장을 입증하기 위한 증거자료 등을 첨부할 수 있다. ③ 행정청은 당사자등이 말로 의견제출을 하였을 때에는 서면으로 그 진술의 요지와 진술자 를 기록하여야 한다. ④ 당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출 기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견 이 없는 것으로 본다. [전문개정 2012. 10. 22.] 제27조의2(제출 의견의 반영) 행정청은 처분을 할 때에 당사자등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다. [전문개정 2012. 10. 22.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과ㆍ징수"로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026017"></img> 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 심판청구서 및 답변서, 시정명령서, 이행강제금 부과 예고 통보, 의견제출서, 현장점검 사진, 위법행위조사서, 처분결과통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 3○○-○번지 임야의 공동소유자로, 이 사건 토지에 대해 2789분의 495의 지분을 가진 자이다. 나) 이 사건 토지의 불법 건축물인 창고 및 컨테이너시설 사용자는 정○○(청구인의 부), 김○○, 박○○이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026019"></img> 다) 피청구인은 2018. 6. 5. 이 사건 토지에 불법 건축물 신축 및 불법 형질변경을 한 사실을 적발하였고, 위법행위에 대하여는 아래와 같이 기재되어 있다. 라) 피청구인은 다)항의 위반행위에 대하여 청구인에게 2018. 6. 22. 시정명령 사전통지 후 2018. 7. 12. 원상회복에 대한 시정명령을 하였다. 마) 이 사건 토지의 공동 소유자이자 행위자인 정○○(청구인 부)은 시정명령 사전통지 수령 후 2018. 7. 10. 각 불법 건축물의 사용자인 행위자들(김○○, 박○○)의 임차기간을 이유로 시정 기한 연장을 요청하는 의견서를 제출하였다. 바) 피청구인은 이 사건 토지 불법행위에 대하여 2018. 8. 20. 청구인을 하남경찰서에 고발조치하였다. 사) 피청구인은 청구인의 시정명령 불이행에 따라 2018. 11. 22. 이행강제금 부과 예고 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026015"></img> 통보를 하였는데, 이행강제금 산출내역은 아래와 같다. 아) 이행강제금 부과예고를 받은 행위자들(김○○, 박○○)은 원상복구 기한 연장을 요청하는 내용의 의견서를 2018. 11. 28. 피청구인에게 각각 제출하였다. 자) 피청구인이 청구인 등의 의견서에 대해 회신을 한 사실은 확인되지 않는다. 차) 청구인은 다)항의 위반행위 중 일부 신축 컨테이너 사무실(18㎡)을 원상복구 하였으며, 피청구인은 2019. 1. 2. 이 부분 원상복구 사실을 확인하였다. 카) 이후 피청구인은 2019. 1. 8. 개발제한구역법 제30조 규정에 따라 원상복구 완료된 신축 사무실(18㎡)을 제외한 위반행위에 대해 청구인 등에게 이행강제금 56,495,000원 부과처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026013"></img> 타) 위 카)항의 이행강제금 부과금액 중 청구인에게 최종 부과된 금액은 토지 지분 율 2789분의 495를 반영한 10,027,000원이다. 2) 행정절차법 제27조의2에 따르면 행정청은 처분을 할 때에 당사자등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다. 개발제한구역법 제12조 제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없으며, 같은 법 제30조 제1항에 따르면 시장·군수·구청장은 “제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木)의 벌채 또는 도시·군 계획사업의 시행을 한 경우”그 허가를 취소할 수 있고, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 같은 법 제30조의2 에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제30조의2 제5항에서는 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 행위자들(김○○, 박○○)이 피청구인에게 원상복구 기한 연장을 요청하는 의견서를 제출하고, 담당자로부터 한 달 연기가 가능하다는 구두답변을 들은 점, 의견서 제출에 대한 피청구인의 공식적 회신이 없었던 점, 위법행위 중 일부는 기한 내 원상회복이 완료된 점을 이유로 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다. 먼저 청구인이 주장하는 행위자들이 제출한 의견제출서에 대하여 담당자의 공식적 회신이 없었던 점이 처분시 절차준수 위반 여부에 해당하는지 살펴본다. 행정절차법 제27조 제1항 및 제27조의2 에 따르면 당사자 등은 처분에 따른 의견제출을 할 수 있고 행정청은 처분을 할 때에 당사자 등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다고 규정하고 있는바, 행정청이 행위자 의견에 대해 반드시 공식적 회신을 하여야 한다는 규정은 명시되어 있지 않으며, 반영 여부 또한 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우 행정청의 판단에 따라 결정되는 사항이므로 피청구인이 의견제출서에 대한 회신을 하지 않았다거나 의견을 반영하지 않은 것을 행정절차법 상 절차위반이라고 볼 수 없을 것이다. 나아가 청구인은 처분에 대한 의견을 피청구인에게 제출한 자도 아니므로 청구인의 이 부분 주장은 이유가 없다. 아울러 청구인은 피청구인의 담당자가 시정기한 연장을 구두로 답변하였다고 주장하나 청구인이 제출한 자료만으로는 피청구인이 기한을 연장할 것을 답변 내지 확약하였다고 인정하기 어렵다. 또한 청구인은 일부 위법사항에 대하여 원상복구 하였고 현재 나머지 부분도 원상복구가 진행 중임에도 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다고 주장하나, 개발제한구역법 제30조의2 제5항에서는 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다고 규정하고 있는바, 피청구인이 기 부과한 이행강제금을 징수하는 것은 타당하며 이미 원상회복한 부분은 이행강제금 부과 산출시 제외되었으므로 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다 할 것이다. 따라서 청구인이 이 사건 토지에 불법 건축물 신축 및 형질변경을 하여 법령을 위반한 사실은 명백하고, 피청구인은 행정절차법 상의 처분 절차를 모두 거쳐 관계 규정에 따라 이행강제금을 부과하였으므로 이 사건 처분을 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인 부(정○○), 형제자매(정○○, 정○○, 정○○) 2) 토지 지분율에 따른 이행강제금 산출 (2789분의 495)