개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○○○로 XXX번길 XXX(○○동 XXX-5, -6)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 토지에서 건축물을 불법대수선하고 불법증축한 위반행위를 하였다. 피청구인은 1차로 2018. 7. 5., 2차로 8. 17., 3차로 9. 19. 세차례에 걸쳐 청구인에게 이 사건 위반행위에 대하여 시정명령하였고, 2018. 12. 20. 청구인이 일부 자진 정비한 부분을 제외한 나머지 부분에 대하여 이행강제금 4,716,000원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분 경위 청구인은 2018. 4. ○○시 ○○구 ○○동 XXX-5 일대(이 사건 토지의 일부)에 있는 청구인 소유의 건축물을 수선하였고, 동일한 장소에 컨테이너를 설치하여 창고로 사용하고 있다는 이유로 피청구인으로부터 2018. 12. 20. 4,716,000원의 이행강제금 부과 처분을 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028181"></img> 2) 이 사건 발생 경위 이 사건 토지는 청구인의 부친이 오래 전부터 광산업을 하던 장소로서, 광산업을 운영 중이던 1972년에 개발제한구역으로 지정되었고, 이후 1992년부터 해당 광산 사업이 사양길로 접어들게 되어 다른 사업을 모색하고자 하였으나 개발제한구역으로 지정이 된 상태에서 다른 사업을 하기에는 어려움이 있다고 판단하여 결국 1995년에 폐업하게 되었다. 이렇듯 청구인 부친은 이 사건 토지에 대해서 재산권 행사를 전혀 하지 못한 채 폐업 이후 오랜 세월이 흐르게 되었고, 청구인이 이 사건 토지를 부친으로부터 증여 받게 되었으며, 청구인 또한 이 사건 토지에서 어떠한 행위를 할 생각을 못하고 있다가 이 사건 토지를 그대로 방치할 수 없어 최소한의 수선을 하여 안정상 문제가 없게끔 하기 위해 피청구인을 찾아가게 되었다. 청구인은 2018. 1. 중순경 피청구인의 시 건축지도과 김○○ 주무관에게 개발제한구역 내에 있는 기존 건축물 보수에 대해서 질의를 하였으나, 해당 주무관은 청구인 말을 아예 들으려고 하지도 않고, 무작정 개발제한구역 내에서는 어떠한 행위도 할 수 없기 때문에 보수 또는 수선행위 또한 할 수 없다고 하며, 만약 어떠한 수선행위라도 적발되면 이행강제금이 부과될 것이니 알아서 하라는 등 매우 불성실한 답변만 하였다. 이에 청구인은 관련 법 규정을 살펴보고, 2018. 2. 중순경 건축물의 건축이나 용도변경, 공작물의 설치 등의 행위는 허가나 신고를 받고 해야 하지만, 기존 건축물의 노후화로 인해 주민생활의 불편함과 안전에 문제가 있는 경우 허가나 신고 없이 수선을 할 수 있다는 규정이 있어 이에 대한 질의를 하자 해당 담당자는 개발제한구역 내에서는 수선을 할 수가 없다는 기존 답변을 반복하며, 만약 수선을 하고자 한다면 건축물대장에 있는 14개 동의 건축물에 대한 설계도면을 모두 제출하라는 황당한 답변을 하였다. 건축물대장에 있는 기존 건축물은 지어진지 너무 오래되어 설계도면은 존재하지 않을 뿐만 아니라, 이 사건 처분에서 문제가 되고 있는 ‘○○시 ○○구 ○○동 XXX-5’의 건축물의 안정상 문제점이 있어서 이런 부분에 대해 일부 수리를 하겠다고 한 것인데 이를 두고 신축에 버금가는 행정절차를 진행하라는 답변을 듣고 황당하지 않을 수 없었다. 2018. 3. 초순 청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제5항에 의거 청구인의 행위가 신고 없이 할 수 있는 보수 행위에 해당하는지에 대한 문의를 한 결과 지붕을 보수하면 대수선으로 간주하고, 신고 없이 할 수 있는 행위라고 볼 수 없다고 하면서, 신고도 받아주지 않으며 시간이 없으니 인근 설계사무소에서 상담하라는 아주 불성실한 대답만 듣게 되었다. 그러나 청구인은 최근 개인적인 사정으로 인해 이 사건 토지로 거주지를 이전하게 되었고, 이 사건 토지에서 거주하기 위해 안정상, 생활상 문제가 있는 주택과 창고를 수선하고자 마음먹었던 것이다. 결국 청구인은 어쩔 수 없이 명백히 주택의 안전한 관리를 위하여 지붕을 개량하거나 기둥벽을 수선하는 행위에 해당한다고 자의적으로 판단하여 수선행위를 한 것이다. 청구인이 수선행위를 진행하던 중 피청구인이 이 사건 토지에 방문하였고, 결국 청구인의 위반행위 중 위반행위1과 위반행위2에 대해서 법을 위반한 것으로 결정이 되어 이 사건 처분을 부과 받았다. 그래서 피청구인의 불성실한 상담으로 인해 청구인은 사건 장소로 주민등록만 이전한 상태에서 현재 이사도 하지 못하고 막대한 수리비만 지불한 상태이기 때문에 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 엄청난 정신적·경제적 고통을 받고 있다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 개발제한구역법의 취지 개발제한구역법의 목적은 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는데 있다. 그래서 같은 법 제12조에서는 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 비롯하여 도시·군계획사업 시행의 전반적인 사항을 금지시켜 놓고, 일정 행위는 허가를 받아야 할 수 있는 행위로, 일정 행위는 신고만으로 행위를 할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 같은 조 제15항에 따르면 “제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다.”라고 규정하고 있어 개발제한구역에서의 금지행위에 대한 예외사항을 상세히 규정하고 있다. 이는 도시의 무분별한 개발행위로 인하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하겠다는 당초의 취지만을 고집하는 것이 아니라 이로 인하여 침해되는 사인의 재산권을 보호하고자 하는 것이라 아니할 수 없다. 그러나 청구인이 피청구인과 상담을 한 결과 피청구인은 개발제한구역 내에서는 어떠한 행위도 할 수 없다는 말만 반복적으로 안내하였고, 급기야 실현 불가능한 방법만을 제시하며 상담 자체를 거부하는 그야말로 복지부동의 행태를 보여주였다. 그 결과 청구인의 부친과 같이 청구인 또한 재산권을 전혀 행사하지 못 하는 상태에서 지금은 막대한 세금으로 인해 고통을 받고 있다. 이 사건 토지는 개발제한구역으로 지정이 되어있음에도 불구하고, 지목이 ‘대(대지)’로 되어 있다. 그래서 이 사건 토지의 개별공시지가를 살펴보면, 2017년에 비해 2018년에는 8배가 증가한 것을 확인할 수 있다. 담당 공무원에게 문의해본 결과 이 사건 토지의 지목이 대지로 되어 있어 개별공시지가를 결정하는데 있어 표준지가 변경이 되어 이러한 결과가 발생하였다고 하였다. 정말로 청구인은 너무도 억울하다. 어찌 이와 같은 일이 있을 수 있을까? 이 사건 토지가 1972년 개발제한구역으로 지정이 되어 사양길로 접어든 광산업을 어찌 해보지도 못하고 폐업을 하게 되었으며, 폐업 이후 이 사건 토지에서 어떠한 행위도 할 수 없어 그대로 방치되어 있던 곳인데, 이 사건 토지가 개발제한구역 지정 이전부터 지목이 대지로 되어 있기 때문에, 건축행위가 얼마든지 허용되는 일반 주택지역과 동일한 세금을 내라고 하는 반면, 피청구인은 청구인이 거주하기 위해 최소한의 안전을 확보하기 위한 수선행위조차 위법이라고 하며 이제는 이행강제금까지 부과하고 있다. 이는 개발제한구역법의 취지를 아무리 살펴보아도 국민의 재산권을 지나치게 제한하는 것으로 판단될 수밖에 없다. 그리하여 청구인은 청구인의 행위가 진정으로 해당 법률을 위반한 것인지 다시 한 번 면밀히 검토하여 실추된 청구인의 권리를 회복시켜줄 것을 간청한다. 나) 청구인의 행위가 법을 위반한 것인지에 대하여 이 사건 처분의 대상이 되는 청구인의 위반행위는 총 3가지로서 60㎡의 면적에 해당하는 주택을 대수선하였다는 것(위반행위1), 37.1㎡의 면적에 해당하는 창고를 대수선하였다는 것(위반행위2), 21㎡의 면적에 해당하는 컨테이너를 설치하였다는 것이 그것이다. 이 중 컨테이너를 설치한 것에 대해서는 향후 조속한 시일 내에 시정할 의사가 있고 청구인이 법을 위반한 것으로 인정하는 바이나 위반행위1과 위반행위2에 대해서는 결코 받아들일 수 없다. 위반행위1, 2에 대해서 살펴보자면 청구인이 해당 주택을 수선하기 전에는 지붕이 천막으로 덮여 있어 언제 어떻게 소실될지 모르는 상태였을 뿐만 아니라 천막이 덮여 있는 상태에서도 비가 오면 여기저기 누수가 발생하여 도저히 사람이 살 수 없는 상태였다. 또한 기둥은 해당 주택이 지어진 지 60여년이 지난 상태라 상당히 부실한 상태로서 받치고 있는 서까래의 하중을 견디기에는 어렵다고 판단할 수밖에 없는 상태였으며, 출입문도 성인 남성이 드나들기에는 높이가 너무 낮은 상태였다. 이에 청구인은 해당 건축물을 주택으로 사용하기엔 불편하기도 하지만 안전성에도 문제가 있다고 판단하여 최소한의 주거환경이라도 조성하고자 수선하기로 결정을 하였고 수선하기 전 피청구인에게 문의를 하였으나, 앞서 기술한 바와 같이 제대로 된 행정 서비스를 받지 못하였다. 결국 이 사건 건축물을 더 이상 방치할 수 없었던 청구인은 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위의 범위를 자의적으로 판단하여 출입문의 높이를 높이고자 한쪽의 높이를 일부 높였고, 주거생활을 하다가 건축물이 무너지는 일이 있어서는 안 된다는 판단에 기둥과 서까래를 보강하였던 것이다. 위에서도 언급하였듯이, 개발제한구역법 제12조제5항에 따르면, “제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다.”라고 규정되어 있고, 이와 관련하여 국토교통부령(개발제한구역법 시행규칙 제12조)의 [별표 4] “허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위” 중 제2항을 살펴보면, “지붕을 개량하거나 기둥벽을 수선하는 행위”는 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위로 규정하고 있다. 피청구인의 말에 의하면 지붕을 개량하는 행위는 대수선에 해당하고 대수선일 경우 신고 없이 할 수 있는 행위라고 볼 수 없다고 하였으나, 위 [별표 4]에서는 “사용 중인 방을 나누거나 합치거나 부엌이나 목욕탕으로 바꾸는 경우 등 가옥내부를 개조하거나 수리하는 행위”도 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위로 규정하고 있어, 대수선뿐만 아니라 용도변경에서도 무조건 허가나 신고 없이는 할 수 없는 행위로 단정하는 것이 아니라 그러한 행위의 동기 및 행위의 정도 등을 면밀히 살펴서 법 위반 여부를 결정하도록 하고 있다. 이뿐만 아니라 [별표 4]에서는 다음과 같은 행위에 등에 대해서도 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위로 규정하고 있어, 어떠한 행위가 반드시 허가사항이고 어떠한 행위는 반드시 신고사항이라는 것이 아니라, 행위의 의도를 살펴 법 위반 여부를 결정하도록 하고 있다는 것을 명확히 하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028175"></img> 그리하여 이 사건 처분은 위 규정을 면밀히 살피지 아니하여 위법하고 부당한 처분으로 마땅히 취소되어야 함을 주장하는 바이다. 다) 이행강제금 산정 기준을 살펴보자면 같은 법 시행령 제41조의2 [별표 5] 이행강제금의 산정기준을 살펴보면, 이행강제금을 산출하는데 있어 허가사항을 위반한 것인지, 신고사항을 위반한 것인지가 이행강제금을 결정하는데 중요한 요소로 되어 있음을 알 수 있다. 또한, 피청구인이 청구인에게 통보한 「개발제한구역 내 불법행위 이행강제금 부과예고」의 「부과예고 및 자진정비 최고통지」상의 이행강제금 부과예고 금액부분을 살펴보면 ①의 비고란에 대수선이라고 되어 있는데 같은 법 시행령 [별표 5] 이행강제금 산정기준에는 대수선에 대한 산정기준이 없다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028189"></img> 다시 말하자면, 당초 피청구인이 주장하는 청구인의 위반행위는 위 표와 같이 총 5가지였다. 그중 ④와 ⑤는 시정이 완료되었고, 결국 ①, ②, ③의 위반사항에 대한 이행강제금이 부과되어 부과금액이 총 4,716,000원이 된 것이다. 그러나 같은 법 시행령 [별표 5] 이행강제금 산정 기준을 살펴보면 위반행위 종류로 건축물의 건축, 건축물의 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목 벌채만 규정되어 있을 뿐 어디에도 대수선을 규정되어 있지 않다. 위 이행강제금 산정 기준이 규정과 같은 법 시행규칙 [별표 4] 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위 제2항에 주택에 대하여 대수선의 행위를 허용하고 있는 것과 부합하여 해석할 때 청구인의 수선행위가 불법인 행위인지의 여부를 떠나 이행강제금이 부과되는 근거가 될 수 없음을 알 수 있다. 이렇듯 피청구인은 규정에도 없는 이행강제금을 청구인에게 부과하였고, 이는 법률 규정상 명백한 하자로 마땅히 취소되어야 한다. 4) 이행강제금 산정의 문제점 위에서 언급했듯이 이 사건 처분은 근거가 없는 처분이다. 그러나 가사 이 사건 처분에 위법함이 없다 하더라도, 이행강제금 산정에 문제가 있다는 것은 삼척동자도 알 수 있을 것이다. 위 표에서 살펴보면, ①과 ②의 위반면적을 비교해 보면, ①의 위반면적이 ②의 위반면적에 비해 거의2배 가까이 넓은 것을 확인할 수 있다. 다른 위반사항이 동일한 가운데 위반면적이 ①이 훨씬 넓은데도 불구하고 이행강제금 액수는 ②가 더 많은 것을 확인할 수 있다. 더불어 같은 법 시행령 제41조의2 [별표 5] 이행강제금 산정기준의 3. 비고를 살펴보면, 영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우 100분의 50 범위에서 감경을 하도록 규정하고 있는데 피청구인은 이러한 규정도 적용하지 않고 이 사건 처분을 하였다. 5) 결론 청구인은 위와 같은 사유로 이 사건 처분이 취소되어야 함을 주장하는 바이다. 대한민국의 공무원의 역할은 국민들의 위반행위를 적발하는 것이 아니라 국민들의 민의를 살펴 불편함을 해소해 주는 것이라 사료된다. 그러나 이 사건 발생 경위에 언급했던 피청구인 시의 담당자는 청구인의 민원 신청에 대하여 복지부동의 행정행태를 보여 이 사건이 발생하는데 지대한 역할을 하였다. 그리고 이제는 법률적 근거도 없는 이행강제금을 부과하여 청구인의 권리를 침해하고 있다. 이 사건 발생경위와 관련 법 규정을 면밀히 살펴 청구인의 침해된 권리를 회복시켜 주길 바란다. 【보충서면】 6) 피청구인 답변에 대한 반박 가) 청구인의 행위는 개발제한구역법 시행령 제19조제1호에 따른 증·개축 및 대수선 신고 대상에 해당된다는 주장에 대하여 피청구인은 답변서에서 “청구인이 출입문의 높이를 높이고자 한쪽의 높이를 높이고 기둥 등을 보강하면서 지붕을 보수한 행위는 「개발제한구역법 시행령」 제19조제1호에 따라 신고 대상에 해당되는바”라고 주장하는데 참으로 어처구니없는 답변이다. 청구인은 청구인 소유의 건축물에 대해서 안전상 위험하기도 하고, 생활하는데 불편하기 때문에 수선을 해야 한다고 하며 피청구인과 상담하기 위해 수차례 찾아 갔다. 청구서의 내용을 부연하자면, 청구인은 2018. 1. 중순경 ○○구청 건축지도과 김○○ 주무관에게 개발제한구역 내에 있는 기존건축물 보수에 대해서 문의하였고, 해당 주무관은 청구인의 말을 아예 들으려고도 하지 않았으며, 무작정 개발제한구역 내에서는 어떠한 행위도 할 수 없기 때문에 조금이라도 수선행위가 있을 경우 이행강제금이 부과될 것이라는 불성실한 답변을 하였다. 청구인이 김○○ 주무관에게 문의하였을 때에는 신고사항이라는 말은 전혀 언급이 없이 무조건 수선행위가 금지되어 있으니 수선행위를 하지 말라는 답변만 고수하였으면서 이제 와서 신고사항에 해당한다는 답변은 청구인을 우롱하는 처사가 아닐 수 없다. 또한, 피청구인은 개발제한구역법 시행령 제19조제1호상에 “증축·개축 및 대수선”이라는 규정에 따라 모든 대수선행위는 신고 대상인 듯 주장을 하지만, 개발제한구역법 시행규칙의 [별표 4] 에서는 이러한 대수선 행위 중 일부 행위는 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위로 규정하고 있다. 같은 법 시행규칙 [별표 4]에서는 지붕을 개량하거나 기둥벽을 수선하는 행위, 외장을 변경하는 행위, 높이 2미터 미만의 담장·축대를 설치하는 행위 등도 모두 건축법에서 말하는 대수선에 해당함에도 개발제한구역법에서는 이러한 행위가 경제적 이득을 얻기 위한 행위이거나 위험을 초래할 수 있는 행위가 아닌 생활을 하기 위한 안전성이나 편리성을 확보하기 위한 경미한 수선행위는 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위로 규정하고 있다. 나) 이행강제금 산정의 문제점1 : 대수선행위에 대한 이행강제금 산정 기준은 없다. 피청구인은 청구인의 위반행위는 모두 3건으로 위반행위l은 대수선(60㎡)이고 위반행위2(37.1㎡)와 위반행위3(21㎡)은 모두 증축이라고 하는데 이는 사실과 다르다. 위반행위l과 위반행위2는 기존 건축물을 수선한 것이고, 위반행위3만 증축에 해당한다. 더불어 피청구인은 청구인의 행위는 개발제한구역법에 따른 위반이라고 하면서 대수선행위에 대해서 개발제한구역법 시행령 [별표 5] 2호 신고사항 위반 시를 적용하여 이행강제금을 산출하였는데, 이는 명백히 위법한 산출이다. 해당 규정에는 건축물의 건축, 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목 별채의 경우만 규정되어 있을 뿐 대수선의 행위에 대한 이행강제금 산정기준은 규정되어 있지 않다. 결국 피청구인은 법에도 규정되어 있지 아니한 이행강제금을 청구인에게 부과하였다. 이행강제금이라 함은 법 위반자에게 일정행위를 할 것을 명하고, 이를 이행하지 아니할 경우 이행을 간접적으로 강제하기 위해 부과하는 금전급부하명으로서 행정벌에 해당한다. 따라서 청구인이 법을 위반하였다고 하면, 그 행위가 법에 위반된다는 것과 법 위반에 따른 행정벌은 어떻게 부과하여야 하는지에 대해서는 법에 명문으로 규정이 되어 있어야 한다. 그러나 피청구인은 청구인의 행위가 개발제한구역법에서 금지하고 있는 행위인지 명확하게 규정되어 있지도 않은 사항에 대해서 법 위반으로 결정을 하였고, 더불어 이에 따른 이행강제금을 부과하면서 산정 기준에도 없는 부분을 산정하여 이행강제금을 부과하였다. 이는 위법·부당한 처분으로 마땅히 취소되어야 한다. 다) 이행강제금 산정의 문제점2 : 이행강제금 산정에 오류가 있다. 가사 피청구인의 주장을 모두 받아들인다 하더라도 이 사건 이행강제금산정에는 오류가 있다. 먼저 위에서도 언급하였듯이, 위반행위1과 위반행위2는 모두 기존 건축물을 면적증가 없이 수선한 행위임에도 불구하고 피청구인은 위반행위2가 증축에 해당한다고 하였는데 이는 사실을 오인한 결과이다. 청구인은 이를 청구서 증거서류로 첨부한 바가 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028187"></img> 그리고 피청구인이 첨부한 ‘이행강제금 부과금액’을 살펴보면, 위반행위l은 대수선에 대한 이행강제금 산정임에도 불구하고 기초공사에100%의 요율을 적용하여 산정하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028183"></img> 이는 피청구인이 첨부한 ‘건축물 시가표준액 산출체계’ 중 48페이지 ‘대수선 건축물에 대한 시가표준액표’에도 잘 나와 있듯이, 대수선의 경우 시가표준액 산출비율은 건축물의 구조에 따라 25%~35%를 적용해야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028185"></img> 그러나 피청구인은 이러한 부분을 전혀 적용함이 없이 그냥 100%로 적용하였는데 이는 이행강제금 산정에도 오류가 있음을 알 수 있는 부분이다. 결국 이 사건과 관련하여 이행강제금에 대한 산정조차 엉뚱하게 계산되었으므로 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 한다. 7) 결 론 청구인은 이상과 같이 피청구인의 답변에 대한 반박 주장을 추가로 제출하니 피청구인이 청구인에게 부과한 이 사건 이행강제금부과처분의 문제점을 지적하여 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인 답변 가) 청구인이 사건 건물의 지붕을 개량하거나 기둥벽을 수선하는 행위 등은 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위라고 주장한 사항에 대하여, 청구인이 출입문의 높이를 높이고자 한쪽의 높이를 높이고 기둥 등을 보강하면서 지붕을 보수한 행위는 「건축법 시행령」 제3조의2에 따른 대수선 행위에 해당되며, 개발제한구역법 시행령 제19조제1호에 따라 증·개축 및 대수선은 신고 대상에 해당되는바, 지붕개량 등의 보수행위가 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위라는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 나) 개발제한구역법 시행령 제41조의2 [별표 5] 이행강제금의 산정기준에는 대수선에 대한 산정기준이 없음에도 근거 없이 이행강제금을 부과하였다는 주장에 대하여, 청구인의 위반행위(1. 대수선 : 60㎡, 2. 증축 : 37.1㎡, 3. 증축 : 21㎡)는 개발제한구역법 제12조제5항에 따른 경미한 행위에 해당되지 않고, 같은 법 시행령 제19조에 따른 신고 대상으로 개발제한구역법 시행령 제41조의2 [별표 5] 제2호 이행강제금의 산정기준을 적용하여 부과함이 마땅하다. 다) 청구인의 위반행위1이 위반행위2보다 면적이 넓음에도 위반행위2에 대한 이행강제금이 더 많이 부과된 점은 이행강제금 산정에 문제가 있다는 주장에 대하여, 청구인의 위반행위(1. 대수선 : 60㎡, 2. 증축 : 37.1㎡, 3. 증축 : 21㎡)에 대한 이행강제금산정은 개발제한구역법 시행령 [별표 5] 제2호가목에 따라 산정하였으며 건물시가표준액은 「지방세법」 제4조제2항에 따라 산정하도록 규정하고 있어 대수선 위반을 한 위반행위1 건축물은 대수선 건축물에 대한 시가표준액 산정방식을 적용하여 이행강제금을 부과함에 따라 위반행위2 건축물과 이행강제금 금액 차이가 발생하게 되는 것이다. 라) 개발제한구역법 시행령 제41조의2 [별표 5] 이행강제금의 산정기준의 3. 비고에는 영농행위 등 단순생계형 위반행위의 경우 100분의 50범위에서 감경을 하도록 규정하고 있는데 피청구인은 이러한 규정을 적용하지 않았다는 주장에 대하여, 청구인이 안전상의 이유로 주택의 지붕을 대수선하고 개인의 창고 및 컨테이너를 축조한 행위는 영농행위 등 단순생계형 위반과는 무관한 사항으로 해당 감경규정을 적용하지 않는 것이 타당하다. 2) 결론 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013. 5. 28.> ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. <신설 2018. 12. 18.> ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우 : 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우 : 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제17조(물건의 적치) ① 법 제12조제1항제7호에서 “대통령령으로 정하는 물건”이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다. 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2009. 8. 5., 2010. 10. 14., 2011. 1. 28., 2012. 5. 14., 2013. 10. 30., 2014. 1. 28., 2015. 9. 8., 2016. 6. 30.> 1. 주택 및 근린생활시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 증축ㆍ개축 및 대수선(大修繕) 가. 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우 나. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물건을 쌓아두는 행위 가. 제17조제1항에 따른 물건을 1개월 미만 동안 쌓아두는 행위 나. 중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 제17조제1항에 따른 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028193"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028191"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 10. 30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028171"></img> 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009. 6. 9., 2011. 9. 16., 2012. 1. 17., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28., 2014. 6. 3., 2016. 1. 19., 2016. 2. 3., 2017. 12. 26.> 8. “건축”이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 9. “대수선”이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선ㆍ변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 【건축법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 3. “개축”이란 기존 건축물의 전부 또는 일부[내력벽ㆍ기둥ㆍ보ㆍ지붕틀(제16호에 따른 한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다) 중 셋 이상이 포함되는 경우를 말한다]를 철거하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것을 말한다. 제3조의2(대수선의 범위) 법 제2조제1항제9호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. <개정 2010. 2. 18., 2014. 11. 28.> 1. 내력벽을 증설 또는 해체하거나 그 벽면적을 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것 2. 기둥을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 3. 보를 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 4. 지붕틀(한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다)을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 5. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 6. 주계단·피난계단 또는 특별피난계단을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 7. 미관지구에서 건축물의 외부형태(담장을 포함한다)를 변경하는 것 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 9. 건축물의 외벽에 사용하는 마감재료(법 제52조제2항에 따른 마감재료를 말한다)를 증설 또는 해체하거나 벽면적 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것[전문개정 2008. 10. 29.] 【지방세법】 제4조(부동산 등의 시가표준액) ② 제1항 외의 건축물(새로 건축하여 건축 당시 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택으로서 토지부분을 제외한 건축물을 포함한다), 선박, 항공기 및 그 밖의 과세대상에 대한 시가표준액은 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발제한구역 내 불법행위 이행강제금 부과예고, 개발제한구역 내 불법행위 행정처분 전 사전통지, 의견제출에 대한 통보 및 의견제출서, 개발제한구역 내 불법행위 시정명령(1차, 2차), 현장사진, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○○○로 XXX번길 XXX(○○동 XXX-5, -6)의 소유자이다. 나) 피청구인이 적발한 이 사건 토지상의 불법대수선, 불법증축행위 및 이행강제금은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028173"></img> 다) 피청구인은 2018. 6. 5. 이 사건 처분에 대하여 사전 통지하고, 1차로 2018. 7. 5., 2차로 8. 17., 3차로 9. 19. 세차례에 걸쳐 청구인에게 이 사건 위반행위에 대하여 시정명령하였다. 라) 「2018년도 건축물 시가표준액 조정기준」에 따르면 증축 건축물에 대한 시가표준액표 및 대수선 건축물에 대한 시가표준액표는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028179"></img> 마) 이행강제금 부과금액 산출 내역은 다음과 같다. ※ 위반행위1은 대수선 건축물에 대한 시가표준액(35%) 적용 바) 피청구인은 2018. 12. 20. 청구인이 일부 자진 정비한 부분을 제외한 나머지 부분에 대하여 이행강제금 4,716,000원 부과 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제3항 및 같은 법 시행령 제9조에 따르면 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 주택 및 근린생활시설로서 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우(가목), 증축ㆍ개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우(나목) 어느 하나에 해당하는 증축ㆍ개축 및 대수선(大修繕) 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. 같은 법 제30조제1항제3호에 따르면 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다.)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 또한 같은 법 제30조의2 및 같은 법 시행령 제21조의2제1항 [별표 5]에 따르면 장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 신고하지 않고 건축물의 건축을 한 경우 건물시가표준액×위반면적×25/100에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 한편, 같은 법 제12조제5항에 따르면 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있고, 같은 법 시행규칙 제12조 [별표 1]에 따르면 지붕을 개량하거나 기둥벽을 수선하는 행위(나목), 외장을 변경하거나 칠하거나 꾸미는 행위(다목) 등 주택을 관리하는 행위가 포함된다. 3) 우선 청구인 소유 건축물은 개발제한구역법 제2조에서 정한 개발제한구역 내 소재하고 있어 같은 법 제12조제1항제1호 행위제한대상(건축물의 건축)에 해당되고, 같은 법 시행령 제19조제1호에 의하여 주택 및 근린생활시설로서 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우(가목) 또는 증축ㆍ개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우(나목) 증축ㆍ개축 및 대수선(大修繕) 신고대상에 포함된다. 또한 개발제한구역법 제12조제3항, 같은 법 시행령 제19조제5호는 위 시행령 제17조제1항에서 정한 컨테이너를 쌓아두는 행위에 대하여도 신고대상으로 규정하고 있다. 이와 관련하여 건축법 시행령 제2조(정의)제2호는 ‘증축’에 대해 ‘기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것’으로, 제3호는 ‘개축’에 대해 ‘기존 건축물의 전부 또는 일부[내력벽ㆍ기둥ㆍ보ㆍ지붕틀(제16호에 따른 한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다) 중 셋 이상이 포함되는 경우를 말한다]를 철거하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것’을 말한다고 규정하고, 제3조의2는 대수선의 범위에 대해 4호에서 ‘지붕틀(한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다)을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것’으로 정하고 있다. 이 사건의 경우 청구인은 ○○동 XXX-5 주택 60㎡에 관하여 기존의 지붕틀을 해체하는 대수선행위를 하였고, ○○동 XXX-5 37.1㎡에 관하여 기존 조적조 시설물을 전부 철거 후 경량철골조로 건축물을 증축하였으며, ○○동 XXX-6 21㎡에 관하여 컨테이너를 설치하였고, 위 대수선 및 증축 등에 대해 개발제한구역법 제12조, 같은 법 시행규칙 제19조제1호에서 정한 신고를 하지 않은 사실이 인정된다. 또한 청구인의 대수선 및 증축 등은 개발제한구역법 시행규칙 제12조 [별표 4]에서 규정한 ‘주택을 관리하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위’로서 각목에 규정된 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위에 해당되지 아니한다. 따라서 피청구인이 청구인의 위반행위를 개발제한구역법 시행령 제19조제1호 신고사항 위반으로 판단하여, 이에 대해 같은 법 시행령 제41조의2제1항 [별표 5] 1. 신고사항위반 중 가. 건축물의 건축에 대해 건물시가표준액×위반면적×25/ 100으로 산정한 이 사건 이행강제금 부과 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 한편 청구인의 위 건축행위가 영농행위에 해당된다거나 단순 생계형 위반행위에 해당된다고 인정할 만한 객관적인 증거가 없어 감경대상이 된다고 볼 만한 사정이 보이지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.