개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 소재 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 및 ○○○-○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 피청구인은 2017. 4. 4. 청구 외 ○○○이 이 사건 건축물 및 토지에 무단증축(① 70.81㎡, 필로티-휴게실 ② 64.86㎡, 창고 ③ 45.76㎡, 주방 ④ 40㎡, 현관) 및 무단신축(① 36.56㎡, 야외휴게실 ② 28.8㎡, 창고)을 한 사실을 적발하였다. 이에 피청구인이 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 위반을 사유로 청구인에게 시정명령을 하였으나 시정되지 않자, 2018. 6. 4. 이행강제금 부과 예고를 하였다. 이후, 2018. 10. 11. 청구인이 위반행위 중 일부를 원상복구 하였으나 나머지 부분이 시정되지 않아, 피청구인은 2018. 10. 23. 개발제한구역법 제30조의2 규정에 따라 이행강제금 31,478,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2007. 10. 18. ○○시 ○○동 ○○○-○ 건축물을 매입한 소유자이다. 위 부동산을 매입하여 식당의 용도로 청구 외 ○○○이 사용해 오던 중 2018년 11월쯤 불법위반사항(증축, 신축)으로 이행강제금 고지서를 받았다. 그 뒤 청구인이 위 불법위반사항고지서를 확인해 보니 증축과 신축을 일부분을 인정하지만 ○○시에서 산출한 면적이 상이하였다. 2) 위 고지서에 따른 이행강제금 산출조서 등을 살펴보면 2층 창고(①번), 주방(②번), 현관(③번)의 증축과 야외 휴게실(④번) 불법 신설에 대한 이행강제금 청구였다. 하지만 2층 창고는 ○○시에서 조사 당시에는 창고가 아닌 일반 음식점으로 사용 허가를 득하였고 창고로도 사용하지 않고 비워 둔 상태였으며 ○○시에서도 사용치 말라고만 하고 일단락되었다. 청구인은 야외 휴게실 같은 경우에는 조형물 등이 있을 뿐 언제든지 철거할 수 있으나 그냥 두어도 된다 생각되어 그대로 두었을 뿐 언제든지 철거가 가능한 상태였다. 그러나 야외 휴게실 또한 ○○시에서 그냥 두어도 된다고 하여 철거를 하지 않았을 뿐 지금이라도 철거가 가능하다. 주방은 증축을 인정하는 부분이지만 현관의 증축 또한 9㎡정도를 증축한 것일 뿐 40㎡의 측정은 잘못 되었다고 생각한다. 40㎡라 함은 기존 계단과 증축된 부분을 다 합친 것과 같다. 3) 이러하듯 ○○시에서도 괜찮다고 하였던 부분까지도 청구된 위 불법위반사항에 대한 이행강제금 청구는 위와 같이 일부는 인정하나 상당 부분은 불복하기에 이 심판을 청구하게 된 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 창고로 적발된 사항은 일반음식점으로 허가 받았고 또한 공실이다. 라는 주장에 대하여 청구인의 건축물은 제2종 근린생활시설로 허가 받은 것은 사실이나, 창고로 적발된 행위 내용이 공실이며 사용하지 않더라도 설계도면(을 제4호증 참조) 상 없는 공간을 만들어 증축한 사실이 있기에 적발 및 부과한 것이다. 2) 현관을 증축은 하였지만 위반면적은 40㎡가 아닌 9㎡이다. 라는 주장에 대하여 청구인 주장하는 위반면적은 개인적인 사견일 뿐이며, 위반면적(40㎡)은 수년간 위법행위를 현장조사한 담당자가 측정(을제5호증 참조)한 결과이다. 3) 야외휴게실은 언제든지 철거가능하고 ○○시에서 존치해도 된다고 하였다. 라는 주장에 대하여 불법 신축된 야외휴게실의 일부가 존치되어 부과한 사항으로, 일부철거가 되었다는 것은 청구인도 위법사항을 인지하고 있다는 것이며, 청구인의 주장대로 피청구인이 존치해도 된다고 하였다면 위법사항으로 적발하지도 않았고 이행강제금 내역에 산입하지도 않았을 것이다. 4) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 절차상·실체상 적법하고 타당하므로 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과ㆍ징수"로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.>[본조신설 2009. 2. 6.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026617"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령 공문, 이행강제금 부과 예고 통보, 이 사건 처분서, 현장점검 사진, 위법행위 조사서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 소재 건축물 및 ○○○-○번지 토지의 소유자이다. 나) 피청구인은 2017. 4. 4. 청구 외 ○○○이 이 사건 건물 및 토지에 무단 증축 및 무단 신축 한 사실을 적발하였는데, 위법행위에 대하여는 아래와 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026619"></img> 다) 피청구인은 2017. 5. 11. 청구인에게 시정명령 후 청구인이 원상복구를 미이행하자 2018. 6. 4. 이행강제금 부과 예고 통보를 하였다. 라) 청구인은 나)항의 위반행위 중 필로티-휴게실(증축, 70.81㎡), 야외휴게실(신축, 25㎡), 창고(신축, 28.80㎡)를 2018. 10. 11. 원상복구 하였으나, 나머지 부분은 시정하지 않았다. 마) 피청구인은 2018. 10. 23. 청구인에게 개발제한구역법 제12조 규정 위반을 이유로 같은 법 제30조의2 규정에 따라 이행강제금 31,478,000원을 부과하였고, 구체적 산출내역은 아래와 같다. ※ 행위 위치 : ○○시 ○○동 ○○○-○외 1필지 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026615"></img> 2) 개발제한구역법 제12조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없으며, 같은 법 제30조 제1항에 따르면, 시장·군수·구청장은“제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우”(제1호) 그 허가를 취소할 수 있고, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 같은 법 제30조의2에서 시장·군수·구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제41조의2 제1항 별표5에서 이행강제금의 산정 기준을 정하고 있다. 3) 살피건대, 청구인은 이 사건 이행강제금부과처분과 관련하여 처분청이 해당 시설을 사용만 하지 않으면 문제가 없다고 하여 묵인하여 주었고, 위반면적이 일부 잘못 산정되었으므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 그러나, 이미 피청구인이 이 사건 이행강제금부과처분 이전에 원상복구 시정명령 및 이행강제금부과 예고를 한바, 처분청의 묵인은 사실이라고 보기 어렵고 위반면적이 잘못 산정되었다는 청구인의 주장을 입증할 만한 자료가 제출된 바 없으며, 건축물 대장 및 건축물 현황도, 현장사진 등을 살펴보면 청구인의 위반행위 사실이 인정된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.