개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-1 답 1,354㎡와 ○○동 ○○-1 소재 주건축물 제1동(동식물관련시설 415.29㎡, 이하 ‘이 사건 건축물 1’이라 한다)과 제2동(동식물 관련시설 269.24㎡, 이하 ‘이 사건 건축물 2’이라 한다)의 소유자이고 청구외 윤○○은 이 사건 건축물 1, 2의 세입자이다. 피청구인은 2014. 9. 30. 현장조사 결과 불법용도변경, 불법형질변경 및 불법증축 한 사실을 적발하여 2014. 10. 13. 시정명령 및 계고 후 2015. 1. 28. 이행강제금 부과예고 하였고 2015. 3. 청구인이 시정명령 이행동의서를 제출함에 따라 2015. 4. 30. 이행강제금 부과와 동시에 2017. 12. 31.까지 징수유예 하였으나, 2015. 9. 4. 현장조사 결과 추가 위반행위가 적발되어 2015. 9. 10. 시정명령 및 계고하고 2015. 10. 19. ○○경찰서에 청구인과 청구외 세입자 윤○○을 고발하여 2015. 12. 23. 각각 구약식 벌금 500만원과 100만원의 처분을 받았다. 피청구인은 2015. 10. 30. 이행강제금 부과예고에도 위반행위가 시정되지 않아 2016. 5. 27. 이행강제금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 심판 청구의 경위 이 사건 건축물은 2014. 4. 14. 사용 승인되었으며 사용 편의를 위하여 콘크리트 타설과 외벽체를 판넬로 변경하는 등 구조변경과 온실의 목적이 아닌 창고 시설물로 임대를 한 사실이 있어 피청구인으로부터 적발되어 2015. 4.경 최초의 이행강제금이 부과 되었고, 이에 대하여 청구인은 징수 유예조치를 신청하여 피청구인은 징수유예 조치를 하여 주었다. 이후 청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조의3에 따라 개발제한구역에서의 위반행위(동식물 관련시설을 물류창고 등 다른 용도로 무단 변경하여 사용하는 경우를 말한다)에 따른 이행강제금 징수를 2018. 12. 31.까지 징수 유예가 되어 납부를 하지 않고 있었다. 피청구인은 위 징수유예기간 중 청구인의 위반건축물에 대하여 원상복구를 하지 아니하였다고 하여 2016. 5. 29. 재부과한 것이다. 2) 청구인의 주장 청구인은 당초 위법건축물에 대한 이행강제금이 부과되어 당시 법률에 의하여 징수유예를 신청하였고 현재 2020. 12. 31.까지 이행강제금에 대한 납부 유예가 되어 있다. 피청구인은 이행강제금에 대하여 1년에 2회의 범위 내에서 이행강제금을 부과할 수 있다고 주장하고 있다. 청구인 등 ○○시 그린벨트에 위와 같은 시설물을 가지고 있는 일반 주민들은 이행강제금이 1회 부과되어 징수유예 되었을 경우 징수유예기간 중에는 재부과되지 않는 것으로 이해하고 있다. 따라서 청구인은 2015. 4.경 최초 부과된 것에 대하여 징수유예신청을 하여 납부가 유예되었고 이후 피청구인이 재차 이행강제금을 부과한 것에 대하여는 징수유예절차에 의한 연장선상에서 부과한 것으로 알고 이의신청 및 위법건축물에 대하여 원상복구를 하지 아니한 것이다. ○○시의 경우 개발제한구역 내 축사, 온실, 농산물창고 등이 무수히 산재되어 있고 적법하게 사용하고 있는 시설은 1~2% 내외로 청구인과 같이 2회 이상 이행강제금이 부과된다면 현재 위법건축물이 존재하지 아니하고 있을 것이다. 3) 결어 피청구인이 청구인에게 부과한 이행강제금 납부 2건에 대하여 1건은 부과를 취소하여 줄 것을 요청하는 바이다. 청구인에게 개발제한구역법 제30조의3에 따라 개발제한구역에서의 위반행위(동식물 관련시설을 물류창고 등 다른 용도로 무단 변경하여 사용하는 경우를 말한다)에 따른 이행강제금 징수를 2회 이상 한 사실이 대부분의 경우라면 청구인 또한 납부할 것이다. 또한 피청구인이 개발제한구역 내 모든 위법시설물에 대한 이행강제금 부과를 법에서 정하는 것처럼 연 2회 이상 절차를 준수하였다면 ○○시의 경우 위법시설물이 존재하지 아니할 것이다. 따라서 “모든 법은 만민에게 평등하게 적용되어야 한다.”는 법 제정원칙에 따라 모든 위법시설물에 대한 이행강제금 부과 업무를 지속적으로 하여 위법건축물을 근절하던지 아니라면 본 청구인에게 부과된 이행강제금 중 1회 부분에 대하여는 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 처분의 개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-1 필지에 온실을 허가 받은 후 불법으로 구조변경, 용도변경, 증축을 하여 개발제한구역법 제30조에 의거 청구인에게 2014. 10. 14. 시정명령, 2015. 1. 28. 이행강제금 부과예고 하였으나 미 시정 하였고, 2015. 3. 개발제한구역법 제30조의3에 의거 이행강제금 징수유예를 신청함에 따라 2015. 4. 30. 이행강제금 5천만원을 부과하였다. 청구인은 온실의 불법행위를 마친 후 청구외 윤○○에게 스튜디오 작업장으로 임대를 주어 새로운 행위(용도변경 등)가 적발되었으며, 2015. 9. 10. 시정명령 하였고 미 시정하여 2015. 10. 19. ○○경찰서에 고발하였다.(청구인 김○숙 벌금 500만원, 청구외 세입자 윤○○ 벌금 100만원) 2015. 10. 30. 이행강제금 부과예고에도 미 시정하여 2016. 5. 27. 이행강제금 5천만원을 부과하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 ○ 징수유예 중인 것으로 알고 있어 그 기간 중에는 이행강제금이 재 부과되는 줄 몰랐으며, 행정절차상 알려준 사항인 것으로 이해함 - 2015. 4. 30. 최초 이행강제금 부과 공문을 확인해보면 유예기간 내에 개발제한구역법 제12조를 위반하여 건축물의 건축, 형질변경 등의 행위를 새로이 한 사실을 적발한 경우에는 징수유예를 취소하고 즉시 이행강제금을 징수함을 고지하였다. - 행정처분을 고지 받고도 단순히 착오로 인하여 몰랐다는 사유는 행정처분 취소의 근거가 될 수 없으며, 행정쟁송의 대상이 될 수도 없기에 이 심판청구는 각하되어야 마땅하다. 3) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 ○○시가 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법하고 하자가 없어 타당하므로 청구인의 주장은 기각(각하)되어야 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우 : 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우 : 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과ㆍ징수"로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> [본조신설 2009. 2. 6.] 제30조의3(이행강제금 징수 유예 특례) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조의2에도 불구하고 2014년 12월 31일 이전에 제30조제1항 중 건축물의 용도변경과 관련된 위반행위를 한 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2020년 12월 31일까지 이행강제금의 징수를 유예할 수 있다. <개정 2017. 12. 30.> 1. 동물ㆍ식물 관련 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 허가의 내용을 위반하여 용도변경한 경우에 해당할 것 가. 축사, 콩나물 재배사, 버섯 재배사, 온실 나. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설 2. 유예 기간 이내에 이행강제금 부과의 원인이 되는 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하겠다는 동의서를 불가피한 사유가 없으면 6개월 이내에 제출할 것 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이행강제금의 징수를 유예받은 위반행위자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 유예 기간 이내라도 이행강제금을 징수하여야 한다. 1. 유예 기간 이내에 이행하기로 한 제1항제2호의 동의서 내용을 이행하지 아니한 경우 2. 유예 기간 이내에 다시 이 법에 따른 위반행위를 한 경우 [본조신설 2014. 12. 31.] 제31조(벌칙) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 영리를 목적으로 또는 상습으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 자 2. 상습으로 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 제32조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 자 2. 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 [전문개정 2009. 2. 6.] 【행정심판법】 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 제43조(재결의 구분) ① 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하(却下)한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령, 시정명령 이행동의서, 건축물대장, 이행강제금 부과예고, 이 사건 처분서 등에 기재된 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-1번지 소재 온실 소유자로, 이 사건 건축물 1과 2는 2014. 5. 14. 신축되었는데 불법용도변경, 불법형질변경 및 불법증축 되었다. 나) 피청구인은 2014. 10. 13. 청구인에게 이 사건 건축물 1, 2에 대해 원상복구 하도록 시정명령 하였으나, 청구인이 시정하지 않아 피청구인이 2015. 1. 28. 이행강제금 부과예고 하자 2015. 3. 청구인이 시정명령 이행동의서를 제출함에 따라 2015. 4. 30. 이행강제금 부과와 동시에 2017. 12. 31.까지 징수유예 하였다. 그 후 2015. 9. 4. 현장조사 결과 위반사실이 새로이 적발되어 2015. 10. 30. 이행강제금 부과예고 및 2016. 5. 27. 이 사건 처분을 하였다. 다) 청구인은 2019. 4. 8. 청구인에게 이행강제금 2회 부과에 대한 진정민원을 제기하였고 피청구인은 2019. 4. 16. 적법하게 부과된 처분으로 취소가 불가함을 회신하였다. 2) 개발제한구역법 제30조 및 제30조의2에 따르면, 시장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 등에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있고, 시장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우 이행강제금을 부과한다. 또한, 「행정심판법」 제27조제1항에서는 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 청구인 외에도 피청구인이 위법시설물에 대하여 대부분 이행강제금을 2회 이상 징수하고 있다면 청구인 또한 납부할 것이고, 피청구인이 개발제한구역 내 모든 위법시설물에 대해 연 2회 이상 이행강제금을 부과하였다면 ○○시에 위법시설물은 존재하지 않을 것이므로 위법시설물 근절을 위해 지속적으로 이행강제금을 부과할 것이 아니라면 청구인에게 부과한 이행강제금 납부 2건 중 1건은 부과를 취소하여야 한다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 처분은 2016. 5. 27.자 문서로 2016. 6. 2. 청구인의 친지인 박◆◆에게 우편으로 송달되었고 청구인은 2019. 6. 11. 이 사건 심판청구에 이르렀다. 청구인은 2019. 4. 8. 이 사건 처분에 대한 진정민원을 제기하여 피청구인으로부터 진정민원에 대한 회신을 받은 2019. 4. 16.을 처분이 있음을 안 날이라고 주장하나, 이러한 회신은 일정한 사실이나 관념을 통지하는 행위로서 당사자에게 권리·의무의 변동을 초래하게 하는 처분이 아닌 바, 이 사건 심판청구는 청구인이 2016. 5. 27.자 이 사건 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일을 경과한 이후 제기한 것으로 제소기간을 도과하였고 이 사건 처분 시 불복이 있을 경우 제소기간에 대하여 이미 안내하였으며 「행정심판법」 제27조제2항 내지 제3항에 따른 천재지변, 전쟁, 사변, 그 밖의 불가항력이나 정당한 사유가 있는 것으로 보이지 않으므로 이 사건 심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 청구인의 청구를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.