개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○읍 내리 2○○번지[토지(답, 3,606㎡)], 내리 2○○-○[토지(답, 639㎡)]의 소유자이고, 내리 8○○번지[토지(하천, 5,483㎡)], 상리 4○○-○번지[철도용지, 37,434㎡)]는 국토교통부 소유이다. 피청구인은 2018. 3. 5. 청구인에게 이 사건 부동산 일원 불법행위(무단성토)에 대하여 사전통지하고, 2018. 5. 8. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조에 따라 시정명령 통보를 하였음에도 시정되지 않자, 2018. 6. 21. 청구인에게 이행강제금 처분사전통지 후 2018. 8. 2. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 32,352,390원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 불법행위(무단성토)와 관련된 토지의 소유관계 청구인은 1990. 5. 18.부터 ○○시 ○○읍 ○리 2○○번지(답, 3606㎡)와 2○○-○(답, 639㎡)를 소유한 자이고, 위 토지에 인접한 같은 리 8○○번지(하천, 5,483㎡)와 ○리 4○○-○번지(철도용지, 37,434㎡)는 국유지이다. 2) 불법행위(무단성토) 경위 가) 청구인의 답은 수년 전 풍수해로 인하여 하천이 범람하면서 토사의 유실이 있었는데, 그로 인하여 인근 토지보다 지면이 낮고 자갈이 많아 당시 청구인의 논을 빌려 경작하던 양○○은 농사의 어려움이 많다면서 청구인에게 흙을 매립해달라는 요청을 받았다. 나) 청구인은 경작인 양○○을 딱하게 여겨, 농사를 짓기 위한 농지개간허가에 따른 토목 설계비용과 흙 매립을 위한 중장비 사용대금 등은 청구인이 부담해 주겠으니 흙 매립은 양○○이 주도적으로 진행하되 법에 어긋나서는 절대 안 된다고 신신당부하였다. 다) 그 후 양○○은 농지매립에 따른 비용 등의 견적을 알아보고 청구인에게 연락주기로 하였는데, 전혀 연락이 없다가 2017. 12. 초순 경 양○○이 갑작스럽게 심장마비로 사망하였다는 소식을 듣게 되었다. 라) 그래서 청구인은 양○○이 매립비용 등에 대한 연락도 없이 갑작스럽게 사망하였기 때문에 청구인 소유의 위 농지에 흙이 매립되었을 것이라고는 전혀 생각하지 못하고 있었는데 2018. 3. 5.경 피청구인으로부터 불법매립 사실을 통보받고서야 그러한 사실이 있었음을 알게 되었다. 마) 그 후 청구인은 전후 사정을 수소문한 결과 청구인이 전혀 모르는 청구외 박○○이 무단성토를 한 사실을 알게 되었고, 그 후 청구인이 수십 회에 걸쳐 위 박○○에게 원상복구를 촉구하고 있었는데, 그 와중에 피창구인이 이 사건 처분과 같이 이행강제금 64,704,780원 중 청구인에게 1/2, 박○○에게 1/2을 납부하라는 부과처분을 하게 된 것이다. 2) 이행강제금 부과처분의 위법·부당성 가) 이 사건 무단성토와 관련한 토지 중 ○리 8○○번지 210㎡ 및 ○리 4○○-○번지 185㎡ 토지는 청구인의 소유가 아닌 국가 소유의 하천부지로 청구인은 위 토지상의 무단성토와는 무관하다. 나) 그럼에도 피청구인은 도시정책과-11024(2018. 6. 21.)호와 관련 개발제한구역 내 불법행위 고발 이행강제금 부과 예정통보 및 도시정책과-13500(2018. 8. 2.)호와 관련 개발제한구역 내 불법행위 이행강제금 납부 통보에서 보듯이 위 토지에 대해서 청구인에게 불법(성토)매립 이행강제금을 부과하였다. 다) 또한 청구인 소유 토지상의 무단성토는 청구인 몰래 박○○이 진행한 것으로 실제 행위자가 아닌 청구인에게 그 책임을 묻는 것은 지극히 위법·부당하다. 라) 청구인은 실제 본인 토지에 무단성토를 한 불법행위자 박○○을 전혀 알지 못하였기 때문에 갖은 고생을 하여 박○○을 수소문하게 되었고, 그 후 약 50여회에 걸쳐 박○○에게 유·무선전화 및 문자 등을 통하여 청구인의 승낙 없이 불법 매립한 농지에 대한 원상복구를 강력하게 요청하였다. 마) 청구인의 강력한 요청에도 불구하고 실제 불법행위자 박○○은 원상복구를 미루면서 이를 이행하지 아니하여, 청구인은 2018. 5. 8. 등 3회에 걸쳐 박○○에게 청구인 몰래 불법 매립한 농지의 원상복구를 촉구하는 내용증명을 보내기도 하였다. 바) 그럼에도 불구하고 박○○이 원상복구를 이행하지 아니하여 결국 청구인이 2018. 6. 18.경 자비로 중장비를 임대하여 원상복구하였다. 사) 결국 청구인은 갑작스럽게 사망한 양○○이나 박○○이 청구인의 농지에 불법으로 흙 성토를 한 사안에 대해 전혀 알지 못하였고, 피청구인도 청구인에게 2018. 3. 5. 이전까지는 행정지도에 따른 계고 및 원상복구 관련 공문으로 통보하는 등의 조치를 취하지도 아니하였다. 아) 마지막으로 청구인 본인은 개발제한구역 내에서 개발과 관련한 어떠한 행위도 할 수 없는 것을 누구보다 잘 알고 있는 상황에서 앞에서 본 바와 같이 청구인도 모르는 상태에서 무단성토가 된 사실에 경악하게 되었고, 앞으로는 그러한 위법행위가 재발하지 않도록 최선을 다할 각오이다. 3) 결론 가) 청구인은 청구인의 농지를 불법(성토)매립한 실제 불법행위자 박○○과는 일면식도 없고 전화 통화를 하거나 서로 만나서 농지매립과 관련한 상의를 한 사실이 전혀 없다. 나) 한편 시골 현실상 추수가 끝나고 주로 겨울철에 토지소유자 동의 없이 토목공사업자들은 덤프 1대 당 몇 만원씩 받고 흙을 가까운 거리에 있는 농지에 불법으로 매립하여 애꿎은 농지 소유주만 많은 피해를 보고 있다. 다) 이는 ○○시 도시정책과 그린벨트팀에서 불법행위 (건축, 농지매립)등 단속하는 공무원이 지속적으로 철저하게 단속업무를 하지 않기 때문에 벌어지는 일로써, 많은 시골 농지 소유자들은 청구인과 같은 정신적 고통과 물질적 피해를 보고 있다. 라) 피청구인은 청구인에게 이 사건 이행강제금을 부과하기 전에 피청구인이 먼저 실제 불법행위자인 박○○으로 하여금 매립한 농지 흙을 원상복구하고, 원상복구에 따른 중장비 공사대금을 구상청구 하는 것이 타당하다고 생각한다. 마) 결국 청구인에 대한 이 사건 이행강제금 부과 처분은 위법·부당하므로 이를 취소하여 주길 바란다. 【보충서면】 4) 이 사건 토지는 양○○이 경작하던 중 2017. 12. 초순경 사망하였고, 청구인의 토지는 개발제한구역으로 지정되어 있는데 일면식도 없던 박○○이 청구인의 동의 없이 무단으로 불법 매립한 것을 뒤늦게 알고 원상복구 할 것을 수십 회에 걸쳐 고지하였으나 응하지 않았다. 그래서 청구인은 이 사건 이행강제금 부과(2018. 8. 3.)통보 전인 6월 초순경 원상 복구 후 벼를 심어서 금년에 수확하였다. 청구인은 개발제한 구역 내 불법 매립한 사실을 뒤늦게 알고 피청구인의 시정명령에 의거 2018. 6. 원상복구 후, 벼를 식재하여 금년에 수확하였고, 이행강제금 부과 통보전에 원상복구 하였으므로 이행강제금 부과처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장에 대한 답변 가) 개발제한구역에서는 개발제한구역법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)제1항 각 호의 규정에 열거한 행위를 하고자 할 때에는 사업시행 전에 미리 허가를 받아야 하며, 허가를 받지 않고 행한 행위는 불법행위로서 자진하여 철거 등 원상복구(이하‘시정’이라 한다)를 하지 않으면 개발제한구역법에 따른 시정명령, 이행강제금 부과 및 고발 등의 행정처분을 받게 된다. 나) 또한 청구인은 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 불법행위에 대한 책임이 있는 위반행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의소유자·관리자 또는 점유자를 포함)로서 불법행위에 대한 시정의 의무가 있다. 다) 이 사건의 토지(○○시 ○○읍 ○리 2○○필지)상에 3,194㎡를 허가 없이 무단으로 성토한 불법행위에 대하여 2018. 2. 22.자에 적발하여 2018. 3. 5.에 청구인 소유의 필지에 위법행위가 있음을 알리고 행정처분 전 스스로 시정할 기회를 주도록 사전통보를 하였고, 이 후 2018. 3. 19.자에 무단 성토 행위자 박○○에게는 개발제한구역법 제30조제l항에 따라 2018. 4. 19.자까지 불법행위를 시정하도록 명령하였다. 이후 시정일까지 복구가 되지 않아 2018. 4. 24.자로 행위자 박○○에게 2018. 5. 24.자까지 시정할 것을 촉구하는 통보를 하였으나 원상복구가 되지 않아 청구인에게도 위법행위자로서 2018. 5. 8.자에 불법행위에 대해 2018. 6. 8.자까지 원상복구 할 것을 명하는 시정명령 통보를 하였다. 라) 이후 청구인 측에서 2018. 5. 18.자로 제출한 불법행위 조치계획서를 제출하여 시정기간을 연장해 줄 것을 요청하였고 그에 대한 회신으로 2018. 6. 15.까지 시정기간을 연장을 하는 회신을 하였다. 하지만 2018. 6. 15.자에 또 다시 청구인으로부터 11월 추수가 끝나면 복구토록 행위자를 설득한다며 연장을 요구하는 의견제출서를 제출하였고 2018. 3. 5.부터 충분한 시정기간을 주었음에도 불구하고 시정이 되지 않은 점과, 인근 필지인 ○○읍 ○리 2○○-○, 8○○번지 및 ○리 4○○-○번지에서도 각각 470㎡, 210㎡, 185㎡ 면적에 대해 추가로 적발하여 2018. 6. 21.자로 개발제한구역 내 불법 행위에 대한 이행강제금 부과 예정 통보 및 관계기관에 고발하였다. 이행강제금 부과 예정 통보 이후에도 청구인은 불법행위에 대해 시정을 이행하지 않아 이행강제금을 부과하였다. 마) 청구인의 내용증명에서는 청구인의 주장과는 다르게 2018년 1월에 행위자 박○○으로부터 양○○에게 동의한 성토 평탄화 작업을 완료했다는 전화를 받았다 하고 있으며, 이것은 불법행위를 적발한 2018. 3. 5. 통보한 이전의 사실로 행위자 박○○에게도 위반을 지적했다는 점에서 청구인은 이미 그러한 행위를 알고 있었다고 볼 수 있어 이 사건과 전혀 관련이 없다고 할 수 없으며, 또한 2018. 5. 18.자에 이러한 불법행위가 있음을 인지하고 있어 시정할 의무가 있음에도 불구하고 불법행위지를 제3자에게 임대차계약을 하고 영농을 위한 명목으로 행정처분의 효력을 간과하여 계속하여 시정기간 연장을 요구 하는 것은 청구인이 시정할 의사가 없다고 판단할 수밖에 없는 것이다. 바) 결과적으로 청구인은 2018년 l월경 소유지 및 인근필지에 토지가 성토 되고 있음을 알고 있고, 이 사건 개발제한구역법 제12조를 위반한 행위에 대하여 같은 법 제30조에 따른 위반행위자로서 관련된 불법행위에 대해 시정의 의무가 있으며, 그동안 시정할 충분한 시간과 기회를 주어 시정명령을 하였음에도 원상복구가 되지 않아 개발제한구역법 제30조의2(이행강제금)에 의하여 이행강제금 부과 예정 통보를 하고 이후에도 상당한 기간을 주어 이행강제금을 부과한 것으로 이행강제금 부과처분은 적법한 처분이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우“시정명령”은“이행강제금 부과·징수”로 본다. ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271307"></img> 3. 비고 제1호 및 제2호에 따라 산정한 이행강제금 금액은 다음 각 목의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 가. 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 나. 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○읍 ○리 2○○번지[토지(답, 3,606㎡)], ○리 2○○-○[토지(답, 639㎡)]의 소유자이고, ○○시 ○○읍 ○리 8○○번지[토지(하천, 5,483㎡)], ○○시 ○○읍 ○리 4○○-○번지[철도용지, 37,434㎡)]는 국토교통부 소유이다. 나) 피청구인은 2018. 3. 5. 청구인에게 이 사건 부동산 일원 불법행위(무단성토)에 대하여 사전통지하고, 2018. 5. 8. 개발제한구역법 제30조에 따라 시정명령 통보를 하였음에도 시정되지 않자, 2018. 6. 21. 청구인에게 이행강제금 처분사전통지 후 2018. 8. 2. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 32,352,390을 부과처분 하였다. 다) 피청구인은 청구인에게 산출금액의 1/2인 32,352,390원을 부과하고, 행위자(박○○)에게 산출금액의 1/2인 32,352,390원을 부과하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271309"></img> 2) 개발제한구역법 제30조 및 제30조의2에 따르면 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 시장·군수·구청장은 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하며, 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수하도록 하고 있다. 3) 청구인은 이 사건과 관련된 토지 중 ○○시 ○○읍 ○리 8○○번지 및 같은 읍 ○리 4○○-○번지 토지는 청구인의 소유가 아니며, 불법성토를 한 박○○과는 일면식도 없을 뿐만 아니라 농지매립과 관련한 상의를 한 사실이 전혀 없으므로, 이행강제금 64,704,708원 중 1/2을 부과한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 이 사건 관련 자료에 의하면, ○○시 ○○읍 ○리 8○○번지 및 같은 읍 ○리 4○○-○번지 토지는 청구인의 소유가 아니라 국가(국토교통부)의 소유이므로, 국가 소유 토지들에 대한 이행강제금을 불법성토를 한 박○○에게 부과하는 것은 적법하지만, 소유권자가 아닌 청구인에게 부과할 수는 없으므로 청구인의 위 부분 주장은 이유 있다. 그러나, 피청구인은 청구인에게 전체 불법성토된 토지 4필지에 대한 이행강제금 64,704,780원 중 그 1/2인 32,352,390원을 부과하였는데, 위 32,352,390원은 청구인 소유의 토지 2필지에 대한 각 이행강제금(53,876,400원 및 8,826,600원)의 합계 금 62,703,000원보다 적은 금액이고, 직접 불법성토를 한 자와 소유권자가 다른 경우 산출된 이행강제금의 1/2을 부과하여야 한다는 규정이 없는 이상 피청구인은 그 전액을 부과할 수 있다고 보아야 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분에 아무런 위법·부당함이 없다고 보아야 할 것이다. 또한 청구인은 개발제한구역내 불법행위 시정명령 통보를 받은 후 2018. 6. 18. 경 원상회복하였으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다는 취지로 주장하나, 청구인이 주장하는 원상회복일시(2018. 6. 18.)는 피청구인의 시정요구기한(2018. 6. 8.)을 지난 것이고, 피청구인의 현장출장조사에 의하면 원상회복한 사실은 인정되지 않는다는 것이므로, 청구인의 위 주장 또한 아무런 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.