개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 외 2필지(이하 ‘이 사건 토지’이라 한다)의 토지에서 고물상을 운영해 온 자로, 2014. 10. 17. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지에서 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하여, 토지의 무단용도 변경, 건물 무단증축, 공작물 설치, 물건적치 등의 사실(이하‘이 사건 위반행위’이라 한다)을 적발하였으며, 2014. 10. 17.~ 2014. 11. 27. 기간 중 청구인에게 시정명령(2회)을 하였으나, 시정되지 아니하자, 같은 법 30조의2 및 시행령 제41조의2제1항 별표 5의 규정에 의거, 2015. 1. 15. 이행강제금 부과 예고를 하고, 2015. 2.~ 3. 기간 중 청구인이 위반사실 일부 원상복구 이후 시정되지 아니한 ○○동 ○○○-○번지, ○○○-○번지에 대한 불법공작물 설치 및 건축물 무단증축, ○○○-○○번지에 대한 불법공작물 설치를 사유로 2015. 4. 3. 각 3,380,000원, 4,488,300원, 1,540,000원 등 총 9,408,300원 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2012.5.부터 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○, ○○ ○○○-○에서 재활용품을 가공 포장하여 공장에 납품하는 일에 종사하던 중, 2014.5. 피청구인(하천과)이 청구인 공장과 인접한 하천부지를 공사하였고, 이에 청구인의 공장부지 뒤쪽에 땅을 소유한 청구 외 ○○○이 불만를 갖고 구청에 민원을 제기하였는데, 해당 민원이 접수되지 않자, 청구인에 대하여 민원을 제기하여 피청구인이 이행강제금 부과처분을 하게 되었다. 2) 2014. 5. 이후 ○○○의 민원제기 이후 청구인은 구청 담당자와 성실히 면담하였고, 2015. 2. 피청구인에게 3. 31.까지 시정명령 이행을 내용으로 각서를 썼고, 담당자가 청구인 업체를 방문하여 사진촬영하도록 성실히 시정복구 명령을 이행하였다. 그러나, 2015. 3. 담당자가 바뀌면서 지난 2월 시정명령한 내용이 구청 내부결재를 통과하지 못했다며 이행강제금을 부과하였다. 3) 청구인은 전 담당자에게 2월에 이행한 시정명령이 문제는 없는지, 추가 시정할 사항은 없는지 등 수차례 문의하였고, 직접 구청에 방문하기도 했고 전담당자는 문제가 생기면 연락을 주겠다고 했으나 연락이 없었고, 청구인은 시정명령에 성실히 임하였다고 자부한다. 그러므로 담당자 교체 후 추가 민원 제출로 인한 이행강제금 부과는 부당하다. 4) 또한 이행강제금 내역을 살펴보면, ○○동 ○○○-○○번지(과징금 1,540,000원)는 청구인 소유의 사도로 청구인만 사용하는 도로이며, 하천과 1m도 되지 않는 거리에 있어, 청구인 사업시 대형 차량의 전복위험에 대비하여 말뚝을 박아 대비하고자 한 것으로 불법 건축물이라 함은 억울하고, ○○○-○번지(과징금 4,488,300원)의 건축물은 기둥과 뼈대만 있어 건축물이라 할 수 없고, 용도나 목적이 없으며, 기둥 철거시 사람이 다칠 위험이 있으므로 철거하지 않기로 전 담당자에게 승인받은 바 있다. ○○동 ○○○-○번지(과징금 3,380,000원)에 설치된 계근대는 근린생활2종으로 형질변경한 것으로 청구인의 사업에 반드시 필요한 설치이나 법 위반이라면 순응하겠다. 5) 위에서 주장하였듯 청구인은 시정명령에 성실히 임하였고, 이행강제금 부과처분의 몇 군데는 위반이 아니라고 생각한다. 청구인은 개인회생자이다. 2012. 사업실패로 이곳으로 와서 새로운 출발을 하였는데, 법대로 살기가 결코 쉽지 않다. 선처를 부탁드린다. <보충서면, 2015. 7. 31.> 1) 피청구인은 청구인이 작성한 이행각서의 내용대로 2015. 3. 31.까지 이행하지 않아 이행강제금을 부과하였다고 하지만, 청구인은 원상복구 이후 전담당자가 현장을 확인하고 돌아간 이후 문제가 있으면 연락해 달라고 하였으나 연락이 없어서 문제없다고 판단했을 뿐이지 원상복구 의지가 없는 게 아니다. 2) ○○구 내 불법 고물상의 99%는 불법으로 운영된다고 생각한다. 형평성이 무시되어서는 안 된다. 3) 청구인이 위법함을 부정하는 것은 아니나, 검찰에서도 청구인의 사정을 살펴 온건하게 처분하였는 바, 법대로 운영하기에는 생존하기 어려운 영세업자의 사정을 살펴 인정에 호소하고 싶다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 개발제한구역에서 고물상으로 용도변경 하여 건물증축, 물건 적치하는 행위는 개발제한구역법 제12조에 의거 위법행위이며, 피청구인은 2014. 10. 17. 처음 위법행위를 적발하게 되었으며, 「개발제한구역법」제12조, 제30조의 규정에 의거하여 2회, 시정명령 통보하였으나 이행하지 아니하여, 같은 법 제30조의2의 규정에 의거 2015. 4. 3. 이행강제금 부과처분을 하였으며, 같은 법 제31조에 의거 ○○경찰서에 고발하였고, 검찰청으로 송치되어 의정부지방검찰청 ○○지청에서 구약식 벌금 2,000,000원 처분된 사항이다. 2) 청구인은 2015. 1. 14 이행강제금 부과예고 통보 후 ‘원상복구 이행각서’를 작성하여 자진원상복구(철거) 기간을 2015. 3. 31까지 연장 요청하였으며, 기한 내 원상복구를 이행치 않을 경우 행정조치를 감수하겠다고 서약한 바 있다. 3) 청구인은 개발제한구역 불법건축물 및 용도변경, 물건적치는 완전철거가 되어야 원상복구 행정처리가 가능함을 현장에서 청구인에게 충분히 알렸으나, 불법행위에 대한 원상복구 시정명령(계고)을 성실히 이행하였다고 주장을 하며, 원상 복구의 의지가 없이 단지 고물상 영업을 위한 수단으로 악용하고 있다. 체육시설부지를 고물상으로 불법 용도변경하여 고물상 계근대(저울)를 철거하지 않고 흙으로 임시로 덮어 원상복구하였다고 행정처리 요구를 하고, 불법 건축물의 기둥과 골조는 철거하지 않고 지붕 부분만 임시로 철거함은 원상복구의 근본 목적에 위배되며, 담당자 교체로 인해 청구인에게 이행강제금 부과함은 부당하다고 주장하나, 그린벨트관리팀에서는 불법건축물관리시스템으로 전산관리하며 인사이동에 따른 담당자 교체로 인한 행정공백은 없다. 4) 「개발제한구역법」은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는데 그 취지가 있으며 또한 이행강제금 제도는 불법행위에 대한 부당이익을 환수하여 의무이행을 강제하는데 그 취지가 있다. 하지만 청구인은 법을 위반하여 불법행위임을 인지하고 있으면서 고물상 영리를 목적으로 원상복구 없이 지속적으로 현재까지 불법행위를 자행하고 있으니, 개발제한구역의 관리 및 법질서 확립을 위해서 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270193"></img> 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [별표 5] <신설 2009.8.5> 이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270197"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013.3.23., 2013.10.30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270195"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이행강제금 부과 통지서, 산출조서, 원상복구 이행각서 및 확인서, 위법행위 조사서, 고발서, 사건처리 결과통지서, 고소 고발사건 처분결과 통지서, 사전통지서, 의견 제출서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(체, 391㎡), ○○○-○번지(대, 397㎡), ○○○-○○(도, 102㎡) 에서 고물상을 운영하고 있으며, 이 사건 토지중 ○○○-○번지는 토지 소유주 청구 외 ○○○(청구인의 동생)이 2011. 6. 3. 체육시설(베드민턴장) 토지형질변경 및 제2종근린생활시설(철골조, 42.0㎡)을 건축허가 받아 2013. 1. 4. 건축 준공하였으며, 2013. 1. 8. 이사건 토지는 전→ 체육시설로 지목 변경되었다. 나) 피청구인은 2014. 10. 17. 청구인이 이 사건 토지에서 개발제한구역법 제12조를 위반하여, 토지의 무단용도변경, 건물 무단증축, 공작물 설치, 물건적치 등의 사실을 적발하여, 2014. 10. 17.~ 2014. 11. 27. 각 위반사항에 대하여 2회에 걸쳐 시정명령 하였으나, 시정되지 아니하자, 같은 법 제30조, 제30조의2 및 시행령 제41조의2제1항 별표 5의 이행강제금 산정기준에 의거, 2015. 1. 15. 이행강제금 부과 예고하였다. 다) 2015. 2.~ 3. 기간 중 청구인이 위반사실 일부를 원상복구 했으며, 피청구인이 이를 확인하고, 시정되지 아니한 ○○동 ○○○-○번지, ○○○-○번지에 대한 ①불법공작물(계근대) 설치 및 ②건축물 무단증축, ○○○-○○번지에 대하여는, ③불법공작물 설치를 사유로 각 3,380,000원, 4,488,300원, 1,540,000원 등 총 9,408,300원 이행강제금 부과처분 하였다. ※ 위반내용 및 이행강제금 부과내역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270199"></img> 라) 한편 2015. 3. 25. 청구인은 「개발제한구역법」위반으로 의정부지방검찰청 ○○지청으로부터 구약식 벌금 2,000,000원 처분을 받았다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항에는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없으며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 하고 있고, 같은 법 제30조제1항제1호의 규정에는 ‘시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획 사업의 시행을 한 경우 등의 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다고 하고 있다. 또한 같은 법 제30조의2제1항에서는 법 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과하며, 같은 법 시행령 제41조의2 별표 5 이행강제금의 산정기준에 의하면 불법 건축물의 건축에 대하여는 ‘건물시가표준액x위반면적x50/100’, 불법 공작물 설치의 경우에는 ‘개별공시지가×위반면적×50/100’을 부과하도록 하고 있다. 한편, 같은 법 시행규칙 제12조에서는 법제12조 행위 등 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위에 대하여 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위들을 규정하고 있다. 3) 청구인은 2015. 3. 피청구인의 담당자가 원상복구 사항을 확인하고 돌아간 이후 다른 연락이 없어서 달리 문제가 없다고 판단했을 뿐이지 원상복구 의지가 없는게 아님에도 영세한 사업자에게 부과된 과징금이 가혹하며, 관내 고물상들과의 형평성을 고려해 달라고 주장하나, 살피건대, 청구인이 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 허가나 신고 없이 이 사건 토지에 설치한 건축물 및 공작물이 개발제한구역법 제12조제4항 및 같은 법 시행규칙 제12조 별표 4의 규정에 의한 국토교통부령으로 정하는 ‘허가나 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위’에 해당하지 않는 사실이 인정되고, 체육시설인 부지에 고물상 영업을 위한 계근대가 설치되어 있고, 고물상 영업에 필요한 대형 트럭의 진출입을 위하여 도로인 부지에 경량철골조의 공작물을 설치한 점, 체육시설 부대시설로 허가를 득한 근린생활시설 및 창고에 철골조 혹은 경량철골조 등을 사용하여 무단 증축한 공간을 고물상 영업에 이용한 것으로 보이는 점, 당장 고물상 영업을 폐업하거나 체육시설로 원상 복구할 의사가 있다고도 보이지 않는 점, 그리고 이와 같은 사유로 의정부지방검찰청 ○○지청에서 구약식 벌금 2,000,000원을 부과처분 받은 점 등을 고려할 때, 청구인이 개발제한구역법 제12조를 위반한 사실이 명백하므로, 피청구인이 같은 조 제39조, 제30조의2, 시행규칙 제41조의2 별표5의 규정 및 행정절차법 등 관련 법 규정에 따라 청구인에게 이행강제금 부과처분한 사실에 위법 부당함이 있다고 볼 수 없다. 또한 체육시설인 이 사건 토지에서 무단으로 고물상 영업을 하는 청구인에게 불법 앞의 평등은 고려될 수 없고, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역법의 입법 취지에 비추어, 청구인이 감당해야 할 사익의 침해에도 불구하고 이 사건 행정처분으로 달성하고자 하는 공익 보호의 가치가 결코 가볍다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.