개발제한구역법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-20번지 토지(답, 7,112㎡)(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이며, 피청구인은 2018. 3. 5. 임차인 이○○이 이 사건 토지에 2015. 1.경 비닐하우스 20동을 신축한 사실을 적발하였다. 피청구인은 2017. 12. 7. 청구인에게 이 사건 토지에 대한 불법행위에 대하여 처분 사전통지하였고, 2017. 12. 26. 개발제한구역 위법행위에 대한 시정명령 및 원상복구 1차 계고, 2018. 2. 19. 원상복구 2차 계고, 2018. 3. 16. 이행강제금 부과 예고 및 시정명령 이행 촉구 통지하였으나 청구인이 이를 이행하지 아니하자 2018. 10. 16.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조의2에 따라 이행강제금 82,392,720원을 부과처분하였으나, 청구인이 2018. 11. 2. 피청구인에게 이행강제금부과처분에 대한 이의신청서를 제출하자, 피청구인은 2018. 11. 22. 이행강제금 감액 부과 처분(28,901,100원)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 청구인 소유의 ○○시 ○○동 ○○○-21번지 토지(답)을 ○○시에서 거주하며 비닐하우스 경작과 화훼농민으로 일해 온 이○○ 부부에게 2013년 임대한 사실이 있다. 이 사건 토지의 임차인 이○○은 이 토지에 비닐하우스 20개동 2,000㎡를 지어 적법하게 농사를 지어 왔다. 그러나 임차인은 화훼농사가 어렵고 꽃시장이 몰락하여 생계가 어렵다는 이유로 자신이 임차해 농사짓던 이 비닐하우스를 제3자에게 전대하였으며 이 전차인들은 이 비닐하우스를 창고로 불법용도변경하여 개발제한구역법 제30조의2 규정을 위반하였고 농지 일부 진입로에는 잡석을 타설하였다. 2) 피청구인의 처분에 대한 청구인의 조치 청구인은 피청구인으로부터 처분 통지를 받고 이 사건 토지에 대해 직접적인 불법행위가 없었으며 다만 제3자에게 임대를 하였는데 임차인이 위법행위를 하였으니 임차인에게 직접 계고하고 통지하라고 설명하였다. 그러나 피청구인은 토지의 소유자 책임이라며 청구인에게 원상복구 이행명령을 반복하였다. 청구인은 생업을 중단하고 현장에 임하여 임차인에게 원상복구를 이행토록 하였다. 그러나 전차인들이 수명에 달하고 이사를 보내기 위해 다소의 시간이 필요하였고 피청구인으로부터의 계고는 계속되고 있어 가능한 곳부터 원상복구 명령을 이행하였다. 청구인으로서는 억울한 심정이었으나 상당한 비용과 시간을 투입해 피청구인과 구두 협의한 기간 내에 원상복구를 완료하였다. 청구인은 이행강제금을 부과 받기 전 이미 이행명령에 따라 원상복구하고, 이 사실을 피청구인에게 통보하고 청구인과 함께 이 상황을 확인하고 미흡한 부분은 복구가 덜 된 부분은 없는지 등에 대해서도 확인해 줄 것을 요구하였다. 3) 피청구인의 최종 처분 피청구인은 청구인의 원상복구 이행 확인 요구를 묵살하고 현장상황을 정확하게 확인하지 않거나 청구인이 현장에 없는 틈에 담당공무원 홀로 현장에 임하여 위 처분 1차 내용과 같이 이행강제금을 부과한 것이다. 청구인은 이행강제금 부과처분을 받은 즉시 피청구인의 이행강제금 부과처분은 현장을 정확히 확인하지 않았을 뿐 아니라 사실과 달리 처분한 위법 부당한 처분이므로 즉각 처분청 스스로 취소해 달라며 이의신청을 제기하였고 피청구인은 피청구인의 이의신청 내용이 인정된다면서도 일부의 처분만 이유 있다고 인정하고 이행강제금을 다시 산정해 2차 부과한 것이다. 4) 피청구인의 잘못된 행정처분에 관하여 가) 모든 행정관청에서는 원상복구명령에 대해 위반자가 처분청에 원상복구 완료 통지하면 반드시 그 사실을 위반자와 함께 현장 확인하고 최종처분을 하고 있다. 청구인은 피청구인의 이행강제금 부과처분에 대해 이의신청을 제기하자 뒤늦게 청구인 등 과 현장에 임하여 위 1차 부과처분 중 2항 콘크리트 타설에 대해서 현장을 확인하지 않 고 잘못 부과하였다고 인정하면서 2차 정정 부과 때에는 이 처분에 대해 스스로 취소하 였다(피청구인은 그 동안 이와 같은 잘못을 인정하지 않고 많이 감액해 주었다고 하나 청구인은 감액처분을 받은 것이 아니고 담당공무원이 원상복구된 현장을 확인 없이 부 과한 사실에 대해 처분청 스스로 잘못된 행정처분을 취소한 것이 옳은 사실관계라고 주 장한 사실이 있다). 피청구인이 현장도 제대로 확인하지 않고 적발 당시 상황만을 근거로 한 부과처분은 직 권남용 또는 직무태만에서 발생한 사안이므로 처분의 일부만을 취소할 것이 아니라 처 분 전체가 무효이므로 이 사건 처분 모두가 취소되어야 한다. 나) 피청구인은 이 사건 1차 이행강제금 부과처분 중 1항과 2항의 위반행위는 불가분의 관계 에 있다. 비닐하우스를 농기구 창고로 불법 사용하여 원상복구를 하지 않았다고 하여 이 행강제금을 부과하였는바, 2항의 콘크리트타설 위반 사실이 현장도 확인하지 않은 추정 해서 부과한 잘못된 판단(담당자는 농기구가 비닐하우스에 들어 있어 창고라고 판단하였 으며 창고로 사용하려면 콘크리트를 타설하였을 것이라고 추정했다라고 설명하였다)이었 다면 1항의 농기구 창고사용 용도변경이라는 처분이유 또한 당연히 취소했어야 한다. 왜냐하면 창고로의 용도변경을 하였다는 장소 또한 여타 장소와 동일하게 이미 원상복구된 곳이며 단지 농사를 지을 목적(농사를 짓지 않고 불법 용도변경행위를 계속 하려하였다면 농기구를 그곳으로 가져다 놓을 이유가 없기 때문)으로 일시적으로 농기구를 놓아둔 불가피한 상황을 불법용도 변경이라고 판단하는 것은 개발제한 관련법규를 확대, 과장, 유추해석한 것으로 위법·부당한 행정행위이다. 만일 피청구인이 청구인이나 임차인과 함께 원상복구사실을 확인만 하였더라도 이행강제금부과처부 2항은 당연히 최초부터 부과되지도 않았거나 즉석에서 시정되었을 것이다. 원상복구한 비닐하우스 안에 농기구 몇 점 놓아둔 행위가 위법이라면 행정지도로도 충분히 행정목적을 달성할 수 있었을 것이다. 창고로 불법용도변경을 위해 바닥을 콘크리트로 타설하여 법규를 위반했다는 행정처분이 잘못된 처분이라고 인정하고도 콘크리트타설 사실만 빼고 창고로 용도변경 하였다는 사실만 그대로 이행강제금을 부과한 처분은 부당하다. 원상복구가 되었으나 그곳에 농기구를 놓아두면 위법이라는 설명만 하였어도 당장 치웠을 것이고, 원상복구 이후 개발제한구역에 농기구를 적치하면 위법이므로 이행강제금을 부과하겠다고 구두 계고만 했어도 치웠을 것이기 때문이다. 다) 이행강제금 부과처분 2차 2항에 관하여 피청구인이 잡석을 타설해 도로로 사용하고 있다는 이곳은 이미 수년 전부터 농로로 사 용해 왔었으며 ○○시에서 ○○○ 방향으로 뚫린 6차선 국도에서 이 곳 농지로 진출입 하기 위한 농로이다. 그런데 임차인이 제3자에게 전대차하여 창고 등으로 사용할 때 이곳을 출입하는 차량이 통행을 용이하게 하기 위해 잡석을 타설한 사실이 있었다. 청구인은 피청구인으로부터 이 위법 사실에 대해서도 여타의 농지 형질변경 원상회복 시 함께 원상복구를 마무리 하였다. 그러나 청구인 토지의 인접 농지를 임차해 주차장 등으로 사용하는 이웃들이 이 삿짐 운반 차량이나 사다리 차량 등을 진입로로 사용하였다. 청구인은 이 토지(이 사건 잡석 타설 농로 이행강제금부과처분 2항)를 누구에게도 사용 동의를 해 준 사실이 없기에 원상회복 후 여타의 장소와 함께 피청구인에게 원상복구 확인을 요구했다. 라) 이 진출입로는 농로이고 과거부터 계속 청구인 토지의 임차인이나 인근 농민들이 계속 하여 이용하는 유일한 진출입로이다. 또한 인접 토지를 임차해 주차장으로 사용하는 임차인과 토지소유자간 불법형질변경 문제로 분쟁이 벌어져 송사가 진행중에 있으며 만일 청구인이 이 진출입로를 막아버린다면 이들과 청구인도 송사에 말려들 우려가 있어 피청구인에게 여러차례 이와 같은 사실을 설명했고 이들 차량이 진출입 함으로써 원상복구 해놓은 상황이 계속해서 훼손되니 행정관청인 피청구인이 어떠한 조치를 취해주거나 공식적인 의견을 주면 따르겠다고 하였으나 아무 응답이 없다. 해결 방법이 없는 상황에 대하여 소유자라고 하더라도 책임을 묻는 처분은 부당하다. 마) 이곳이 농지 진출입로는 6차선 도로에서 진입할 수 있도록 도로 경계석을 낮추어 시공한 곳이다. 이 같은 현황만 보더라도 누군가가 도로점용료를 내고 허가를 받았거나 주민들이 수년 전부터 도로로 사용하여 합법적으로 진출입 하는 곳이다. 도로 진출입 경계석만 보더라도 이곳은 적법한 진출입 도로임을 확인할 수 있다. 다만 농로에 잡석을 타설해서는 안 된다는 피청구인의 명령에 따라 잡석을 제거하고 원상 회복하였던 것이다. 바) 청구인이 잡석타설을 이유로 이행강제금 부과한 토지는 ○○동 ○○○-20(답)이다. 이 토지에 대해서만 불법 형질변경하였다고 계고하고 이행강제금을 부과하였다. 그러나 이행강제금을 부과하기 전 형질변경, 잡석타설하였다며 담당공무원이 줄자로 위반 면적을 측정한 곳의 일부는 ○○시 ○○동 ○○○번지 잡종지의 토지이다. 이 곳 잡종지는 도로부지와 접해있고 차량이 진출입하거나 잡석을 타설해 도로로 사용해도 위법한 행위는 아닌 것이다. 설사 잡종지에도 잡석을 타설해 차량이 진출입하는 용도로 사용할 수 없다 하더라도 이에 대하여 계고한 사실도 없고 이행강제금부과 예고도 한 사실이 없다. 피청구인은 청구인의 이의 제기에 대해 도로 좌우측 부분의 형질변경 위반 면적중 풀이 나 있는 곳을 위반면적에 포함하지 않고 줄여주었으니 문제 될 것이 없다는 태도이다. 이행강제금 1차 부과 1항과 2항의 부과처분과 같이 이곳 또한 무효이며 적법한 행정처분이라 할 수 없다. 4) 결론 직접행위자가 아닌 소유자로서 책임을 물을 수 있다고 하더라도 그 정황과 불가피한 사실, 이행불가능한 사실을 참작하고 살펴야 할 것이며 행위자에게 부과하는 절차와 동일한 방법으로 계고하고 부과예고하는 적법한 절차를 지켜야 하는 것이 당연하다. 청구인은 모든 이행명령과 원상복구 의무를 완벽히 이행했으나 피청구인은 원상복구된 사실을 확인하지 못했다, 비닐하우스 안에 농기구가 놓여 있어 콘크리트로 바닥이 타설된 것으로 추정했다, 잘못 추정하였으니 감액해 주겠다, 잘못된 처분을 취소하는 것은 취소가 아니고 감액이다라고 주장하나 원래 처분에 대해 실수를 인정하였고, 원상복구 후 농지(농지를 갈아 엎고 경작준비된 비닐하우스 안)에 일시 농기구를 보관해둔 행위가 아무런 지도나 계고 없이 이행강제금을 부과한 행정처분은 직권남용에 해당한다고 봄이 타당하고 비닐하우스 안 바닥에 콘크리트를 타설하고 농기구를 보관해 둠으로써 이는 불법행위라고 이행강제금을 부과하였는데 콘크리트타설이 사실이 아니라는 것을 알고 이를 취소하였다면 당연히 창고로 불법용도 변경 의사가 없는 것이므로 이 처분 또한 취소하였어야 함에도 아무런 계고나 이행강제금 부과예고 없이 부과하였다. 만일 비닐하우스 안에 농기구를 놓아두어서는 안 되고 이행강제금이 부과된다고 지도만 하였다면 그 즉시 그곳에서 다른 곳으로 치웠을 것이다. 청구인에게 통지한 이행강제금 부과처분은 취소 내지 청구인에게 직접 계고 및 예고하는 행정절차를 통해 부과해 주기 바란다. 【보충서면】 5) 피청구인의 주장에 대한 청구인 답변 피청구인은 2018. 10. 16. 청구인에게 이행강제금 부과처분을 하였다. 청구인은 이에 대해 이미 원상복구되었는데 왜 현장확인도 하지 않고 이행강제금을 부과하였느냐고 항의하였고 피청구인(주무관과 도시과장)은 청구인과 현장에 임하여 확인한 끝에“우리가 잘못 부과했다, 현장을 정확하게 확인하지 못하고 콘크리트로 포장해 창고로 사용할 것으로 추정해 부과했다”고 설명하였으며“부과처분을 다시 하겠으니 이의신청을 하라”고 하였다. 청구인은 이에 대해“이의신청절차는 이행강제금 부과처분 전에 해야 하는 절차가 아니냐”고 되묻자 피청구인은“우리가 원상회복된 현장을 확인하지 않은 잘못이 있으니 다시 이행강제금 부과에 대해 검토할 것이다. 이의신청서를 제출하고 기다려 달라”고 하여 청구인은 피청구인의 요구대로 이의신청서를 제출하고 기다렸다. 그러나 청구인은 아무런 사과나 설명도 없이 2018. 11. 22. 감액처분 하였다며 이 건 이행강제금 부과처분을 다시 한 것이다. 만일 피청구인의 설명이 사실이라면 왜 감액처분을 하였는지, 감액사유는 무엇인지를 답변서에 기재해야 하는데 그 어디에도 그러한 답변은 없다. 피청구인의 잘못을 문서로 남기기가 난처해 그렇다고 사실대로 기재해야 옳다. 청구인은 이의신청서를 제출하고 피청구인에게“이행강제금부과처분에 대한 잘못된 처분이 있었으면 사실대로 출장복명서에 기재해 주고 결재라인 상급자에게도 감액처분을 하겠다고 허위사실로 보고하지 말고 현장을 확인하지 못하고 적발 당시 상태대로 이행강제금을 부과하였다고 기재해 이후라도 처분에 오해가 발생함이 없도록 하라”고 누차 설명을 하였음에도 피청구인은 계속해서 자신들의 잘못은 숨기고 감액처분하였다고 설명하고 있다. 피청구인의 이러한 정당하지 못한 태도는 단순한 실수로 인정하기 어렵고 직무유기, 직권남용 등 법적 책임과 비난도 피할 수 없을 것이다. 피청구인의 주장대로 청구기간이 도과되었다면 청구인의 이의신청 처리기간이 길어져 만일 90일이 지나버렸다면 청구인이 행정심판청구 권리까지 피청구인이 마음대로 결정할 수 있다는 답변인데 피청구인의 주장을 이해할 수 없다. 피청구인의 행정심판제출기관과 관련한 대법원의 판례는 이 사건 행정심판 사건과는 전혀 관련이 없는 사건이다. 청구인이 피청구인으로부터 최종적으로 유효한 이 사건 이행강제금 부과처분을 받은 날은 2018. 11. 28.이다. 이 날을 기준으로 행정심판청구기간을 기산하는 것이 맞다. 6) 진입로 잡석타설 형질변경 건에 대하여는 청구인이 이미 원상복구하였다. 그러나 인접 토지에 불법주차된 차량들이 하루에도 수십 번씩 진출입하여 다시 형질변경 된 상태로 보이게 되는데 청구인도 이를 어찌 할 수 없었다. 청구인의 토지라는 이유로 그 차량의 통행을 막는다면 물리적 충돌과 송사에 휘말릴 위험성이 너무나 큰 부담이고 이 곳 주차 차량들은 이삿짐 차량과 사다리 차량이 대부분으로 수개월 후까지 예약이 되어 있었고, 만일 이 예약자들이 이사를 하지 못한다면 그 혼란은 뻔히 예상할 수 있는 상황이었다. 청구인은 피청구인에게 이 같은 불가피한 상황을 설명하고 어떠한 행정조치를 취하거나 청구인이 어떻게 해야 위법행위가 아닌지를 설명해달라고 수차례 민원을 제기하였으나 이에 대해 아직까지 답을 주지 않아 청구인은 곤경에 처해있다. 최소한 그때까지만이라도 청구인의 책임을 유예해야 한다고 생각한다. 또한 청구인이 잡석을 타설하여 형질변경을 하였다는 곳은 ○○시 ○○동 ○○○-20 (답)이다. 그러나 이행강제금을 부과한 토지 중 일부는 ○○동 476번지 잡종지이다. 이에 대해서는 답변이 없다. 청구인은 이에 대하여도 피청구인에게 수차례 이의제기 하였으나“실제 위반 면적은 더 넓은데 풀이 나 있는 곳을 위반면적에서 제외하였으니, 이의제기 하지 마라”고 설명하고 있다. 청구인은 위반면적을 줄여 달라고 사정한 사실도 없고 풀이 나 있는 곳을 형질변경 면적에서 제외해 달라고 부탁한 사실도 없다. 청구인은 피청구인이“아무 곳을 위반면적으로 측정했으면 어떠냐? 청구인의 토지를 위반면적으로 측정했으면 되는 것 아니냐?”라는 설명은 정당한 행정행위라고 생각하지 않는다. 7) 청구인은 피청구인의 잘못된 이행강제금부과처분에 항의하였고 피청구인은 이를 인정하고 이의신청서를 확인한 뒤 최초의 이행강제금 부과처분은 취소하고 다시 정정된 이행강제금 부과처분을 하였다. 그러나 이러한 잘못된 이행강제금 부과처분을 감추기 위해 형식은 감액처분이었다라고 행정심판위원회를 기망하고 있다. 이를 확인해 주기 바란다. 그렇다면 피청구인의 행정심판청구기간 도과 주장은 이유 없다고 판단된다. 진입로의 원상회복은 청구인의 주장이 사실이며 피청구인에게 원상복구 해 놓은 곳이 청구인이 어찌할 수 없는 사유로 훼손되고 있으니 이에 대해 적정한 해결책을 달라고 수차 민원제기하였으나 답이 없어 청구인도 해결 불가능한 상황에 있다. 수많은 이삿짐 주차차량의 통행을 막아버린다면 이사를 준비 중인 사람들의 피해는 이루 설명할 수 없을 뿐만 아니라 청구인 소유의 토지라 하더라도 당장 막아버리는 것은 도덕적으로도 잘못된 행동이 될 것이다. 지금 현재 이 주차 차량소유자와 토지의 임차인 간에 소송이 진행 중에 있으므로 최소한 이 소송의 결과가 나올 때까지는 이행강제금 부과처분을 유예했어야 한다고 생각한다. 또한 피청구인이 형질변경하였다고 측정한 토지가 모두 청구인 소유의 토지라 하더라도 위반사항에 대해 계고하고 이행강제금 부과처분 예고 때는 정확한 장소(지번)와 면적을 명기해야만 정당한 행정처분이라 생각한다. 이에 대해서도 잘못된 행정처분이라 생각하니 살펴봐 주기 바란다. 피청구인의 처분은 절차상 중대한 하자이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-20번지 상에서 개발제한구역법 제12조 개발제한구역에서의 행위제한에 위반하여 허가 없이 위법행위(신축, 형질변경)를 하였는바 2018. 10. 16. 피청구인은 개발제한구역법 제30조의2에 의거 이행강제금 부과처분을 하고 청구인의 이의신청에 의하여 2018. 11. 22. 이행강제금 감액부과 처분을 하였다. 2) 본안 전 항변 「행정심판법」제27조제1항에‘행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다’고 규정하고 있다. 피청구인은 청구인에게 2018. 10. 16. 이행강제금(82,392,720원) 부과처분을 하였다. ＜배달일 2018. 10. 19. / 수령인 홍OO(배우자)＞(을 제1호증, 등기우편 발송현황) 따라서 청구인은 행정심판을 2019. 1. 17.까지 제기하였어야 하고, 2019. 2. 19.에 제기한 행정심판은 청구기간이 도과된 것이 명백하다. 대법원은 감액처분에 대하여,“과징금 부과처분에서 행정청이 납부의무자에 대하여 부과처분을 한 후 그 부과처분의 하자를 이유로 과징금의 액수를 감액하는 경우에 그 감액처분은 감액된 과징금 부분에 관하여만 법적 효과가 미치는 것으로서 처음의 부과처분과 별개 독립의 과징금 부과처분이 아니라 그 실질은 당초 부과처분의 변경이고, 그에 의하여 과징금의 일부취소라는 납부의무자에게 유리한 결과를 가져오는 처분이므로 처음의 부과처분이 전부 실효되는 것은 아니며, 그 감액처분으로도 아직 취소되지 않고 남아 있는 부분이 위법하다고 하여 다투는 경우 항고소송의 대상은 처음의 부과처분 중 감액처분에 의하여 취소되지 않고 남은 부분이고 감액처분이 항고소송의 대상이 되는 것은 아니다.”라고 하여 당초 처분을 소송의 대상으로 보고 있고,“행정청이 산업재해보상보험법에 의한 보험급여 수급자에 대하여 부당이득 징수결정을 한 후 징수결정의 하자를 이유로 징수금 액수를 감액하는 경우에 감액처분은 감액된 징수금 부분에 관해서만 법적 효과가 미치는 것으로서 당초 징수결정과 별개 독립의 징수금 결정처분이 아니라 그 실질은 처음 징수결정의 변경이고, 그에 의하여 징수금의 일부취소라는 징수의무자에게 유리한 결과를 가져오는 처분이므로 징수의무자에게는 그 취소를 구할 소의 이익이 없다. 이에 따라 감액처분으로도 아직 취소되지 않고 남아 있는 부분이 위법하다 하여 다투고자 하는 경우, 감액처분을 항고소송의 대상으로 할 수는 없고, 당초 징수결정 중 감액처분에 의하여 취소되지 않고 남은 부분을 항고소송의 대상으로 할 수 있을 뿐이며, 그 결과 제소기간의 준수 여부도 감액처분이 아닌 당초 처분을 기준으로 판단해야 한다.”고 판시하고 있다(대법원 2012. 9. 27. 선고, 2011두27247 판결 참조). 결국 이 사건 청구는 청구기간의 도과로 각하사유에 해당된 것으로 판단되며, 청구인이 주장하는 이행강제금 부과일은 이행강제금 부과 이의신청에 의하여 기존 부과금액에 대하여 2018. 11. 22. 이행강제금 감액 결정을 한 것뿐이다. 3) 이 사건 처분의 적법성 이 사건 토지는 개발제한구역 내 토지(답)로서 청구외 임차인 이OO가 해당 토지를 임차하여 영농목적으로 사용해야 할 농지를 비닐하우스 형태의 불법 창고(20동)를 건축하여 사용하고, 차량의 진출입로로 이용하기 위해 잡석을 타설하여 농지를 불법 형질 변경한 사안으로 청구인인 소유자와 임차인인 행위자에게 시정명령 및 원상복구 계고 등을 통하여 약 1년간 원상복구 할 시간을 충분하게 주었음에도 최종 미복구한 불법창고 2동과 잡석 타설로 인한 형질변경 부분에 대하여 원상복구가 되지 않아 이행강제금을 부과한 것이다. 가) 창고 건축이 불가피한 상황이었다는 주장에 대하여 이 사건 토지는 개발제한구역 내 농지(답)로 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 취지이다. 개발제한구역법 제12조제1항은‘개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다’고 규정하고 있다. 개발제한구역법 상 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위는 개발제한구역법 제12조제4항 및 같은 법 시행규칙 제12조 [별표4] 제1호 농림수산업을 하기 위한 목적으로 사목 채소·연초·버섯의 재배와 원예를 목적의 농업용 비닐하우스, 더목 농업용 비닐하우스에 탈의실 또는 농기구보관실, 난방용 기계실, 농작물의 신선도 유지를 위한 냉장시설 등의 용도로 30제곱미터의 임시시설을 설치하는 행위로 한정하고 있는바, 이행강제금이 부과된 불법 창고(12동, 13동)에 대한 현장확인 시 12, 13동은 각 동 100제곱미터의 규모로 첨부한 사진과 같이 선반 등을 설치하여 농기구 외 공사용 자재(파이프, 각목, 페인트, 안전휀스, 의자 등)를 보관하는 일반 창고로 사용하고 있음을 확인하였으며, 행위자 진술 내용 중“창고로 사용하다가 계고를 받았다”는 내용이 있음을 보더라도 창고로 사용한 불법 건축물임에는 다툼의 여지가 없으며(을제2호증 자인서) 2017. 12. 7. 개발제한구역 위반행위 관련 처분사전 통지를 시작으로 오랜 기간 원상복구 할 시간을 충분히 주었음에도 주12, 13동은 최종 확인 시 다른 동과 전혀 다르게 원상복구 되지 않았다. 이는 청구인의 주장과 달리 허가나 신고 없이 할 수 있는 영농을 위한 농업용 비닐하우스로 볼 수 없으며 창고로 사용하는 불법 건축물로 개발제한구역법 제12조 개발제한구역에서의 행위 제한 위반에 해당한다. 아울러 허가를 받아 설치할 수 있는 농수산물보관 창고는 개발제한구역법 제12조제1항 제1호 및 같은 법 시행규칙 제13조제1항 [별표1] 제5호 나목 1)에 따라 개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하거나 농기계를 보관하기 위해서 기존 면적을 포함하여 150제곱미터 이하로 설치하여야 하지만 청구인은 토지 소유자이지만 영농에 종사하지 않고, 임차인은 영농에 종사하지만 토지 소유주가 아니다. 또한 허가를 받아 설치할 수 있는 농막은 같은 법 시행규칙 제13조제1항 [별표1] 제5호 나목6)에 따라 허가를 받아 행위를 할 수 있는 행위이며 연면적 20제곱미터 이하로 제한하고 있다. 나) 형질변경 부분에 대하여 이 사건 토지는 지목이 답으로 영농을 목적으로 사용되어야 하는 농지이다. 최초 조사 시에도 잡석 타설로 인한 형질변경을 위법행위로 판단하였고, 최종 현장에서 확인 시에도 첨부한 사진과 같이 토지 사용 목적인 농지로 원상복구 되지 않았으며 잡석이 타설되어 있는 부분에 대하여만 위법행위(형질변경)로 판단하여 이행강제금을 부과한 것이다. 최종 외부 형질변경 위법행위는 ○○동 ○○○-20번지로 토지 사용 목적인 농지로 원상복구 되지 않고, 잡석이 타설되어 있는 부분에 대하여만 위법행위를 확인하였다. [처음 262㎡(4.5m*38m+14m*6.5m) 중 미조치부분 122.5㎡(3.5m*35m)] 이는 토지 내 불법 창고를 사용하기 위하여 차량 진출입로가 필요할 수밖에 없어 농지를 도로로 불법 사용한 것으로 판단되며 개발제한구역법 시행령 제19조제10호에서는‘개발제한구역에서 논을 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경도 그 형질변경의 정도를 불문하고 이를 모두 신고대상 행위’로 규정하고 있으며 논을 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경은 개발이 용이한 대지로 변화되어 가는 과정으로 볼 수 있기 때문에 이를 관리할 필요가 커 그 형질변경의 정도를 불문하고 모두 신고대상으로 규정한 것이다. 이렇다면 이 사건 토지는 영농을 목적으로 사용해야 할 농지임에도 불법 창고의 차량 진출입로로 이용하기 위해 잡석을 타설하여 불법 도로로 사용한 행위로 개발제한구역법 제12조 개발제한구역에서의 행위 제한 위반에 해당한다. 청구인이 주장하는 현황도로는 지적도 상에 도로로 표기되어 있지 않지만 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 도로이다. 그러나 이 사건은 불특정다수가 이용하는 현황도로도 아니며 인접지로 차량 출입이 충분히 가능하며 인접토지인 개발제한구역에서 농지로 사용해야 할 토지를 불법창고 진출입로로 이용한 것은 위법행위이다. 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위는 개발제한구역법 제12조제4항 및 같은 법 시행규칙 제12조 [별표4] 제3호에 따라 마을공동사업인 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위로“나목”마을도로(진입로를 포함한다) 및 구거를 정비하거나 석축을 개수·보수하는 행위와“다목”농로를 개수·보수하는 행위로 이 건은 해당되지 않으며 허가를 받아 행위를 할 수 있는 행위는 개발제한구역법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행규칙 제13조제1항 [별표1] 제5호에 따라 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설로“마목 1)”에 따라 주민 공동이용시설로 마을 진입로, 농로, 제방의 농로는 개발제한구역의 주민이 마을 공동으로 축조하는 경우만 해당하며 또 개발제한구역법 제12조 제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제3호에 따라 농로, 임도, 사도를 설치하기 위한 토지의 형질변경도 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 다) 소유자에 대한 이행강제금 부과처분의 적법성 개발제한구역법 제30조제1항, 제30조의2제1항에 의거 시정명령 대상이 되는 위반행위자에는 위반행위 직접 당사자뿐 아니라 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 및 점유자가 포함되어 있으며, 소유자가 행위에 직접 관여하지 않았거나 책임이 없는 경우에도 소유자는 시정명령 대상자에 해당되므로 청구인에 대한 시정명령 처분은 적법하다. 대법원은“이행강제금 제도는 건축법이나 건축법에 따른 명령이나 처분을 위반한 건축물(이하‘위반 건축물’이라 한다)의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는 데 입법 취지가 있고, 위반 건축물의 소유자 등이 위반행위자가 아니더라도 행정청은 그에 대하여 시정명령을 할 수 있다”(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결)고 판시한 바 있다. 따라서 이 사건 처분은 관계법령에 근거하여 적법절차를 거친 것이므로 위법하지도 부당하지도 아니하다. 4) 피청구인은 개발제한구역 내 위반사항에 대한 엄정한 관리를 위하여 개발제한구역법의 규정취지와 목적, 기준에 따라 청구인의 위법행위에 대한 조사를 통하여 적법·타당한 처분을 하였다. 또한 피청구인은 청구인에게 개발제한구역 위반행위 관련 처분사전 통지(2017. 12. 7.)를 시작으로 약 1년 간 오랜 시간을 충분히 주었음에도 미복구 한 부분에 대하여 적법하게 이행강제금을 부과한 것이다. 5) 결론 청구인의 이 사건 청구는 행정심판 청구기간을 도과하였으므로 각하되어야 마땅하다. 설령 각하되지 않는다 하더라도, 피청구인이 주장한 바와 같이 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우“시정명령”은“이행강제금 부과·징수”로 본다. ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027767"></img> 3. 비고 제1호 및 제2호에 따라 산정한 이행강제금 금액은 다음 각 목의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 가. 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 나. 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-20번지 토지(답, 7,112㎡)의 소유자이다. 나) 피청구인은 2017. 12. 4. 청구외 이○○이 ○○동 ○○○-20번지 외 1필지에 2015. 1.경 비닐하우스 20동을 신축하였다는 자인서를 이○○(행위자)로부터 징구받았다. 다) 피청구인은 2017. 12. 7. 청구인에게 이 사건 부동산 일원 불법행위(신축, 형질변경 내부 및 외부)에 대하여 처분 사전통지하였고, 2017. 12. 26. 개발제한구역 위법행위에 대한 시정명령 및 원상복구 1차 계고, 2018. 2. 19. 원상복구 2차 계고, 2018. 3. 16. 이행강제금 부과 예고 및 시정명령 이행 촉구 통지하였다. 라) 피청구인은 2018. 4. 24. 청구인의 요청에 따라 이행강제금 부과를 2018. 5. 31.까지 연기하였으나 청구인이 이를 이행하지 아니하자 2018. 7. 3. 원상복구 기간을 2018. 7. 18.까지 연기 통지하고, 2018. 10. 16. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 82,392,720원을 부과처분 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027765"></img> 마) 이에 청구인이 2018. 11. 2. 피청구인에게 이행강제금부과처분에 대한 이의신청서를 제출하자, 피청구인은 2018. 11. 22. 이행강제금 감액 부과 처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027769"></img> 2) 개발제한구역법 제30조 및 제30조의2에 따르면 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 시장·군수·구청장은 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하며, 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-20 답 7,112㎡의 소유자인데, 임차인 이○○이 위 토지에 허가 없이 비닐하우스 20동을 신축하고, 비닐하우스 내부와 외부에 잡석을 타설하여 형질변경을 하였다는 이유로 피청구인이 청구인에게 원상회복 시정명령을 하였고, 이에 청구인이 비닐하우스 철거 등 원상복구를 완료하였음에도 불구하고 피청구인은 2018. 10. 16. 청구인에게 이행강제금 82,392,720원 부과처분(이하‘1차 처분’이라 한다)을 하였고, 이에 청구인이 이의신청을 하자, 다시 2018. 11. 28. 1차 처분의 금액을 감액하여 28,901,100원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였으므로 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 피청구인의 본안 전 항변에 대한 판단 피청구인은 이 사건 처분은 그 실질이 1차 처분을 변경하는 내용의 감액처분이며, 행정 심판의 대상은 1차 처분 중 이 사건 처분에 의하여 취소되지 않고 남은 부분이 되는데, 1차 처분서가 2018. 10. 19. 청구인에게 도달되었음에도 이로부터 90일이 도과하였음이 역수상 명백한 2019. 2. 19.에 이르러 이 사건 행정심판청구가 제기되었으므로 이 사건 심판청구는 청구기간이 도과되어 부적법하다고 주장한다. 「행정심판법」제23조, 제28조의 규정 취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 보면, 행정 심판청구는 엄격한 형식을 요하지 않는 서면행위로 해석되므로, 위법·부당한 행정처분 으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를「행정소송법」제18조 소정의 행정심판청구로 보아야 하며, 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나, 이러한 경우 행정청으 로서는 그 서면을 가능한 한 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다(대법 원 1995. 9. 5. 선고 94누16250 판결, 2000. 6. 9. 선고 98두2621 판결 참조). 따라서 청구 인이 재결청이 아닌 처분청에 처분의 취소나 변경을 구하는 취지의 문서를 제출하였고, 그 문서에 피청구인인 처분청과 청구인의 이름, 주소 및 서명이 되어 있으며, 심판청구 의 대상이 되는 행정처분의 내용과 심판청구의 취지 및 이유, 처분이 있은 것을 안 날을 알 수 있을 정도의 내용이 기재되어 있다면, 위 문서에 기재되어 있지 않은 재결청, 처 분을 한 행정청의 고지 유무 등의 내용과 날인 등의 불비한 점은 추후 보정이 가능한 것이므로 위 문서는 이 사건 승인처분에 대한 행정심판청구로 보아야 한다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2005두11500 판결 등 참조). 을 제12호증(이행강제금부과처분에 대한 이의신청서)의 기재내용에 의하면, 피청구인인 처분청과 청구인의 이름, 주소 및 서명이 되어 있으며, 심판청구의 대상이 되는 행정처 분의 내용과 심판청구의 취지 및 이유, 처분이 있은 것을 안 날을 알 수 있을 정도의 내 용이 기재되어 있음을 확인할 수 있다. 그렇다면, 청구인은 2018. 11. 2. 이의신청서를 피 청구인에게 제출함으로써 1차 처분의 취소를 구하는 행정심판청구를 하였다고 볼 수 있 고, 위 서류의 접수일자가 1차 처분서 송달일로부터 90일이 도과되기 전임이 명백하므로 1차 처분이 이 사건 행정심판청구의 대상임을 전제로 청구기간이 도과하였다는 피청구 인의 주장은 이유 없다. 나) 그러나 청구인의 이 사건 심판청구의 대상이 1차 처분의 취소를 구하는 것으로 선해한 다고 하더라도 이 사건 처분으로 일부 취소되고 남은 1차 처분의 효력이 미치는 이행강 제금 부과 부분은, 출장복명서의 기재내용 및 첨부 사진들의 각 영상에 의하면 위법상태 가 그대로 존속하고 있음이 확인되고, 달리 원상회복을 완료하였다는 청구인의 주장을 뒷받침할 만한 증거가 없으므로 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.