개발제한구역 위법행위 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 외 4필지(대, 8,318㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토지의 소유자로서, 개발제한구역인 이 사건 토지에 신고를 하지 아니하고 재생골재포설의 토지형질변경 행위를 하였고, 이에 피청구인은 2013. 10. 2. 청구인에게 불법 형질변경을 이유로「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개특법’이라 한다) 제30조에 따라 시정명령 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 수십 년 전에 이 사건 대지를 비롯한 주변 대지에서 적벽돌 제조공장을 운영하던 중 적벽돌 경기의 쇠퇴와 공장 안으로(공장 북쪽) 철로가 개설되는 등의 사유로 공장을 폐업하였고, 공장이 폐업된 뒤 수 십 년 동안 이 사건 대지 등 주변 대지는 나대지 상태로 유지되고 있다. 청구인은 대지 일부 수천 평을 ○○○○공업(주)에 매각하였고 위 회사는 공장을 완공하였으나, 주변 주민들이 제기한 레미콘공장신설승인취소청구소송에서 패소하여 가동을 못하고 방치되어 있다. 일부 토지가 ○○○○공업(주)에 매각된 뒤 이 사건 대지를 비롯한 약 7천평이 나대지 상태로 있게 되자 쓰레기 불법 투척, 주변 거주민들이 청구인의 승낙도 받지 않고 텃밭을 가꾸기도 하는 등의 사유로 이 사건 대지의 보존상태가 최악이 되었다. 특히, 장마철에 비가 오면 땅이 파이고 곳곳에 물웅덩이가 생겨 계속 방치할 경우 대지로서의 기능을 상실할 우려도 있었다. 이에 청구인은 이 사건 대지의 보전을 목적으로 자갈을 깔았다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 행위가 불법 형질변경에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역 내 토지의 형질변경에 관하여는 구 도시계획법 시행 때부터 개특법에 이르기까지 상당수의 판례가 있다. 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다 할 것인바(당원 1992.11.27. 선고 92도1477 판결 참조), 피고인의 행위가 위 요건을 충족하는지 살펴보면, 원심이 채택한 증거만으로는 피고인이 밭의 흙을 평평하게 돋운 사실부터가 인정되지 아니할 뿐만 아니라, 수사기록에 편철된 현장사진에 의하면 피고인이 이 사건 밭에 건립한 비닐하우스의 바닥이 평평하게 되어 있고, 그 바닥 부분이 그 밭의 다른 부분보다 약간 높아 보이는 사실은 인정되지만, 위 바닥이 평평한 것은 밭의 고랑을 메운 것에 지나지 않고 그 높아진 정도도 아주 미미하며 그나마 외부의 흙이 성토되어 높아진 것이 아니라 배수를 위하여 비닐하우스 언저리의 흙을 긁어내는 바람에 높이의 차이가 나게 된 것으로 밖에 보이지 아니하는 바, 이와 같은 사실관계만으로는 앞에서 본 토지의 형질변경의 법리에 비추어 볼 때 피고인이 이 사건 밭의 형질을 변경하였다고는 볼 수 없을 것이다. 그리고 밭에 비닐하우스를 설치하는 행위나 그 안에 달팽이 양식용 플라스틱통을 적치한 행위를 가리켜 토지의 형질변경에 의한 형태로 볼 수도 없다(대법원 1993. 8. 27. 선고 93도403 판결). 개발제한구역 내에 있는 잡종지를 음식점 부설주차장으로 사용한 행위가 무허가 토지형질변경에 해당한다고 판단한 원심판결을 파기한 사례(대법원 2005. 11. 25. 선고 2004도8436) 공소외1(토지임차인)은 도시계획구역 안에 있는 ○○시 ○○동 ○○○의 ○ 1,897㎡(전, 이 사건 토지)를 임차한 다음 불도저를 이용하여 이 사건 토지 전체에 대해 밭고랑을 메우는 정지작업을 하고 11t 트럭 15대 분의 많은 흙을 이 사건 토지 위에 덮어 성토를 한 다음 굴착기를 이용하여 평탄작업을 하였는데, 이와 같은 행위는 성토, 정지 등으로 이 사건 토지의 형상을 원상회복이 어려울 정도로 변경시키는 행위로서 구 도시계획법 제4조제1항제1호에서 정한 토지의 형질변경에 해당한다고 할 것이다(대법원 2003. 6. 10. 선고 2001도 2573 판결). 참고로 위 사건은 토지임차인이 해당 토지에 행위를 한 것인데, 위 사건의 피고인은 임차인이 아닌 토지의 소유자이다. 3) 판례의 개념정의에서 보듯이 개특법 제12조제1항이 규정하고 있는 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조제3호), 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다. 그러나 청구인이 한 행위는 본래 대지로 있던 토지를 대지 그 상태로 유지하기 위하여 부득이 자갈을 깐 것으로 토지의 형질을 사실상 변경시킨 것도 아니고 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있는 것도 아니다. 형질변경에서 보통 문제되는 것은 지목이 다른 토지로 전용하는 경우이다. 즉, 밭이나 논에 흙을 메워 대지화하거나 공유수면을 매립하여 대지, 논밭, 도로 등으로 만들 때에 문제가 된다. 이 사건에서는 자갈이 깔려 있기 전의 토지형상이나 깔리고 난 뒤의 토지형상이 바뀐 것은 없다. 이 때의 토지형상이라 함은 토지의 겉모양을 말하는 것이 아니라 공간을 차지하고 있는 지괴(地塊)를 의미한다고 할 것이다. 또한,「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」제67조제1항 및 같은 법 시행령 제58조에 의하면 대지는 영구적 건축물 중 주거·사무실·점포와 박물관·극장·미술관 등 문화시설과 이에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지와「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 따른 택지조성공사가 준공된 토지를 일컫는 것인데, 이 사건 토지 위에 얇게 자갈을 깔았다고 하여 영구적 건축물과 이에 접속된 부속시설의 부지로서의 기능에 장애가 있는 것은 전혀 없다. 4) 피청구인은 이 사건 토지의 면적이 넓고 육안으로 보았을 때 이전과 비교하여 변화가 생긴 것 때문에 시각적 변화에 초점을 맞추어 불법 형질변경이라 단정하고 이 사건 처분을 한 것으로 추측된다. 그러나 청구인은 이 사건 대지와 관련하여 그 기능을 유지하거나 건축물을 축조할 때를 대비하기 위하여 효율적으로 관리하기 위하여 이 사건 행위를 한 것이다. 피청구인처럼 형질변경의 개념 또는 불법형질변경의 개념을 자의적으로 정한다면 주차장으로 활용하던 몇 십 평방미터의 나대지 위에 흙 또는 자갈을 깔거나 콘크리트로 덮는 것조차 불법 형질변경이라고 하게 될 것이다. 적어도 지목이 대지인 토지에 대하여는 위와 같은 행위는 허가를 받거나 신고를 할 필요가 없음이 명확하다. 대지는 그 표층을 덮고 있는 성분(흙, 모래, 자갈, 바위, 풀 등)과는 아무런 관계가 없는 개념이다. 판례의 사례도 농지 또는 산지를 불법으로 전용하거나 훼손하는 경우이고, 보전의 목적으로 대지에 자갈이나 모래를 깐 것을 불법 형질변경이라고 판단한 사례는 하나도 없다. 농지나 잡종지를 대지화 한 것이 아니므로 이 사건 행위는 위법한 형질변경이 아니다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지에 단순한 자갈이 아닌 재생골재 포설을 하였다. 이는 개특법 제19조에서 대지화 되어 있는 토지를 논·밭·과수원 또는 초지로 변경하기 위한 토지의 형질변경은 신고를 받고 해야 하는 행위로 규정하고 있는 바, 이는 농지가 아닌 대지라 하더라도 토지의 형질변경을 하려면 반드시 신고를 받고 해야 하는 것을 의미하므로 개발제한구역 내 대지에 허가 없이 한 성토 및 재생골재 포설행위는 위법하다고 볼 수 있다. 또한, 청구인은 시정명령 기간 중에 총면적 11,213㎡ 중 1,000㎡(○○동 ○○○-○번지)에 대하여 물건(재생타이어) 야적행위를 하였으며, 피청구인은 위법행위를 추가 적발하여 2013. 11. 8. 시정명령 하였다. 이를 미루어 볼 때, 청구인이 주장하는 대지관리 차원에서의 성토 행위는 어불성설이며, 고의적으로 개발제한구역 내에서 불법행위를 자행하고 있는 것으로 보인다. 2) 토지의 형질변경 등 행위허가 기준 등에 관한 규칙 제2조제1호에서 토지의 형질변경이란 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻한다. 청구인은 이 사건 토지에 25톤 트럭 약 140대분으로 성토(11,213㎡)한 후에 재생골재를 포설하였는데, 개발제한구역에서는 개특법 제12조에 따라 원칙적으로 토지의 형질변경을 할 수 없으나, 예외적으로 토지의 형질변경을 하고자 하는 자는 개특법 규정에 따라 별도로 허가를 받도록 규정하고 있고, 또한 이 행위는 개특법 시행규칙 제12조에 포함되어 있지 아니하다. 청구인은 지목이 대지인 토지에 대해서는 행위허가를 받거나 신고를 할 필요가 없다고 주장하고 있으나, 개발제한구역에서 물건의 적치는 개특법 시행령 별표2 제3호 아목에 따라 허가나 신고를 득한 대지화 되어 있는 토지에만 할 수 있고, ‘대지화 되어 있는 토지는’ 개특법 시행령 제14조제16호에서 관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대지, 공장용지, 철도용지, 잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 임목이 없는 토지를 말한다. 즉, 절토나 성토 없이 이용이 가능한 상태로 조성되어 있는 토지를 의미하므로 개발제한구역에서는 지목이 대지라 하더라도 허가나 신고를 득한 후에 물건적치, 절토, 성토가 가능하다고 할 것이다. 3) 또한, 토지의 형질변경 등 행위허가 기준 등에 관한 규칙 제2조제1호에 따르면 토지의 형질변경을 절토·성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립이라 정의하고, 조성이 완료된 기존대지 안에서의 건축물 기타 공작물의 설치를 위한 토지의 굴착행위를 제외하도록 규정하고 있는 바, 도시계획법상 자연녹지지역 내의 개발제한구역에 속한 토지로서 오래전부터 공부상 지목이 대지로 되어 있으나, 그 본래의 상태로는 주택 등의 건축이 불가능함에도 건축허가를 받아 형질변경이 가능한 면적을 초과하여 토지의 형질을 변경한 경우, 조성이 완료된 기존대지에 해당하지 않으므로 그 원상복구명령 및 계고처분이 적법하다고 본 판례도 있다. 조성이 완료된 기존대지라 함은 그 토지가 이미 건축에 적합한 상태로 대지화 되어 있어 그 형질을 외형상으로 사실상 변경시킴이 없이 건축 부분에 대한 허가만을 받아 그 설치를 위한 토지의 굴착만으로 건설이 가능한 경우를 가리키고, 비록 그 지목이 대지인 토지라 할지라도 그 외형을 유지하면서 단지 그 설치를 위한 토지의 굴착행위만으로는 원하는 건축물 기타 공작물을 건축할 수 없고 그 밖에 건축을 위하여 별도의 절토, 성토, 정지작업 등이 필요한 경우에는 이에 포함되지 아니한다(대법원 1998. 12. 8. 선고 98두14112 판결 참조). 이는 개발제한구역 내 기존 대지상에 허가나 신고를 받지 않은 성토행위는 불법 형질변경 행위임을 명시한 것이다. 따라서 이 사건 청구는 이유 없으며 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다. ② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구·산업·교통 및 토지이용 등 경제적·사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장·군수·구청장이 시정명령에관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관은 해당 시장·군수·구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관이 직접 시정명령하거나 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. ③ 국토교통부장관(제2항에 따라 국토교통부장관이시정명령을 직접 집행하거나 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한한다. 이하 제4항부터제6항까지에서 같다)은 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장·군수·구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 없는 한 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토교통부장관에게 알려야 한다. ⑤ 국토교통부장관은 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장·군수·구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. ⑥ 국토교통부장관이 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 2. 경작 중인 논·밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논·밭의 환토·개답(開沓)·개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 삭제 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위 6. 삭제 7. 기존의 공동묘지를 그 묘역의 범위에서 공설묘지로 정비하기 위한 토지의 형질변경 8. 농업용 늪지와 농업용수 공급시설을 설치하기 위한 토지의 형질변경 9. 주택 또는 근린생활시설 및 별표 1 제5호마목에 따른 주민 공동이용시설 중 마을공동작업장·마을공동회관·공동구판장·공판장 또는 목욕장의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경 9의2.「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」에 따른 전통사찰의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경. 이 경우 그 진입로의 너비는 4미터 이내로 하되, 차량의 교행(交行)이나 대피 등 안전확보를 위한 곳에서는 그 너비를 8미터까지로 할 수 있다. 10. 개발제한구역의 지정 이전부터 방치된 광업폐기물·폐석(廢石) 및 광물찌꺼기를 제거하기 위한 토지의 형질변경 11. ~ 15. 생략 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경 17. 「주차장법」에 따른 건축물 부설주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(기존의 대지에 설치할 수 없는 경우만 해당한다) 18. 「농어촌정비법」에 따른 주말농원에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(노외주차장의 면적이 600제곱미터 이하인 경우만 해당한다) 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. [별표 4] 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련) 1. 농림수산업을 하기 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 농사를 짓기 위하여 논ㆍ밭을 갈거나 50센티미터 이하로 파는 행위 나. 홍수 등으로 논ㆍ밭에 쌓인 흙ㆍ모래를 제거하는 행위 다. 경작 중인 논ㆍ밭의 지력(地力)을 높이기 위하여 환토(換土)ㆍ객토(客土)를 하는 행위(영리 목적의 토사 채취는 제외한다) 라. 밭을 논으로 변경하기 위한 토지의 형질변경(머목의 행위와 병행할 수 있다) 마. 과수원을 논이나 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 바. 농경지를 농업생산성 증대를 목적으로 정지, 수로 등을 정비하는 행위(휴경지의 죽목을 벌채하는 경우에는 영 제15조 및 제19조제4호의 규정에 따른다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장결과보고서, 위법행위 조사서, 현장사진, 이 사건 처분서 등 기타자료의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 청구인은 이 사건 토지(대, 8,318㎡)의 소유자로서, 개발제한구역인 이 사건 토지에 신고를 하지 아니하고 약 20cm 높이로 재생골재포설 행위를 하였고, 이에 피청구인은 2013. 10. 2. 청구인에게 불법 형질변경을 이유로「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제30조에 따라 시정명령 처분을 하였다. 2) 개특법 제12조에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없으나, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지를 대지 그 상태로 유지하기 위하여 골재를 포설한 것이고, 골재를 포설하기 전과 후의 토지형상이 바뀐 것은 없으므로 이 사건 행위는 불법 형질변경이라 할 수 없다고 주장하고 있어 살펴보건대, 개특법에서 규정하고 있는 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다고 할 것이고, 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시키는 것에는 지표뿐 아니라 지중의 형상을 사실상 변경시키는 것도 포함한다(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006두4875 판결)고 판시하고, 개특법 제12조에서는 개발제한구역 내의 효율적 관리와 보전을 위하여 토지형질변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 일정한 요건의 충족을 전제로 허가행위를 엄격히 구분하여 개발제한구역에서의 행위를 규제하고 있다. 사안에 돌아와 살펴보면, 청구인은 이 사건 토지에 약 20cm 높이로 재생골재를 포설하였는데, 토지의 성토 높이를 미루어 볼 때 단순히 자갈을 포설한 행위가 아닌 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경시켜 그 변경으로 인해 원상회복이 어려운 상태에 있다고 보여지고, 이에 이 사건 행위는 허가를 요하는 토지형질변경 행위가 이루어진 것으로 봄이 타당하다 할 것이다. 개특법 시행규칙 제12조에서는 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위로 농사를 짓기 위하여 논·밭을 갈거나 50cm 이하로 파는 행위 등으로 규정하고 있는데, 이 사건 토지의 성토행위는 농수산업을 목적으로 하였다고 볼 수 없고, 재생골재를 대지 전체에 성토함으로써 그 토지의 이용가능성 및 개발가능성을 높였다고 할 수 있어 단순히 토지를 원래대로의 형상과 성질을 유지하면서 대지관리 차원에서 한 행위라 보기도 어려우므로 이 사건 행위는 개발제한구역의 효율적 관리와 보전을 위한 개특법 입법 취지에 반하는 토지형질변경이라 할 것이다. 따라서 이 사건 행위는 개특법 제12조 규정을 위반한 토지형질변경 행위에 해당한다고 할 것이므로 피청구인이 한 이 사건 처분은 적법하고, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.