개발제한구역해제결정처분무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 24-1번지 답 330㎡(이하 "이 사건 토지"라 한다)의 소유자로서, 청구인 소유의 이 사건 토지가 2004. 9. 4.자 고시한 남양주 도시관리계획(개발제한구역해제)에서 제외되자 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2002. 4. 2. 개발제한구역인 이 사건 토지에 단독주택 이축 허가를 받아 2003년 3월경 주택공사를 완료하였다. 나. 피청구인은 단독주택 이축 허가를 할 당시에 이 사건 토지를 집단취락지역으로 인정하였음에도 2004. 9. 4.자 고시한 남양주 도시관리계획(개발제한구역해제)에서는 제외하였다. 다. 남양주시장이 남양주 도시관리계획(개발제한구역해제)을 입안하기 위한 공람을 할 때에는 남양주시를 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간 신문에 공고하였어야 함에도 본사가 수원에 있는 ○○매일, ○○일보, ○○신문과 본사가 고양에 있는 ◎◎일보에 공고한 것은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제6조 및 동법 시행령 제4조를 위반한 것이라는 점, 건축허가 당시는 집단취락지역으로 인정하여 허가한 토지에 대하여 건축물관리대장에 등재되지 아니하였다는 이유로 이 사건 토지를 제외한 것은 집단취락 등의 개발제한구역 해제를 위한 도시관리계획변경 수립지침에 위배되는 점, 이 사건 토지와 같은 마을에 있고 건축허가 부지인 140-2번지 대 및 156-8번지 전 2건의 건축 허가부지는 개발제한구역에서 해제되었고, 그밖에 155-2번지 및 답 184번지 답은 도로변에 있어 개발제한구역에서 제외되지 아니하였어야 하는데도 해제되어 형평성을 저해하는 점 등에 비추어 볼 때, 이 건 처분은 법령, 지침 및 형평성에 위배되어 무효인 처분에 해당된다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 남양주시 "중리취락"에 대한 개발제한구역해제는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제2호 및 「집단취락 등의 개발제한구역 해제를 위한 도시관리계획변경안 수립지침」에 의한 것이다. 나. 남양주시장은 관련법령에 따라 주민의견 청취, 지방의회 의견청취, 남양주시도시계획위원회 자문, 관련기관 협의를 거쳤고, 피청구인은 경기도 도시계획위원회 심의를 거쳐 도시관리계획을 결정하였다. 다. 남양주시장은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제4조에 의하여 남양주시 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문에 공고하고, 14일 이상 일반인에게 공람하도록 한 결과 두 차례에 걸쳐 222인(1차 공람) 및 19인(2차 공람)이 각각 공람한 바 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조, 제4조, 제6조, 제7조, 제8조, 제14조 및 제28조 동법 시행령 제4조, 제5조 및 제40조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 및 제113조, 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 민원회신, 취락지구 현황도, 지적등본, 건축허가서, 개발제한구역내 건축허가 알림, 도시관리계획변경(개발제한구역해제, 집단취락지구지정) 결정을 위한 공람공고, 국민고충처리위원회 현지방문조사 등의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2002. 4. 2. 개발제한구역인 이 사건 토지에 단독주택 이축 허가를 받아 2003년 3월경 주택공사를 완료하였다. (나) 남양주시장은 2003. 3. 27. ～ 4. 10. 도시관리계획결정을 위한 공람공고(남양주시 홈페이지 및 읍면동 게시판 게재, 경기매일ㆍ중부일보 게재)를 한 결과, 주민 정○○외 221인이 공람하였고, 24건의 의견이 제출되었으며, 2003. 6. 5. ～ 6. 18. 다시 공람공고(남양주시 홈페이지 및 읍면동 게시판 게재, ○○신문ㆍ○○일보 게재)를 한 결과, 양○○외 18인이 공람하였고, 1건의 의견이 제출되었다. (다) 남양주시장은 2003. 5. 15. 남양주 도시관리계획에 대하여 지방의회 의견청취를 하였고, 2003. 7. 10. 시도시계획위원회의 자문을 거쳐, 피청구인에게 제출하였다. (라) 피청구인은 2004. 5. 7. 남양주 도시관리계획을 경기도 도시계획위원회에 상정하였고, 2004. 5. 25. 제3분과위원회에서 심의하였으며, 2004. 7. 13. 경기도 도시계획위원회 심의ㆍ의결을 거쳐 2004. 9. 4. 도시관리계획을 결정ㆍ고시(경기도고시 제2004-5105호)하였다. (마) 청구인은 2004. 7. 23. 이 사건 토지가 개발제한구역 해제를 내용으로 하는 도시관리계획에서 누락되었으므로 시정하여 달라는 민원을 제기하였고, 남양주시는 2004. 7. 30. 도시관리계획 결정ㆍ고시 후 재검토하겠다고 통보하였다. (바) 남양주시장은 2004. 9. 16. 도시관리계획에 따른 지형도면을 고시하였다. (사) 청구인은 2004. 9. 21. 이 사건 토지 등이 개발제한구역 해제를 내용으로 하는 도시관리계획에서 누락되었고, 주민공람을 하면서 개별적인 통지를 아니했다는 이유로 시정하여 달라는 민원을 제기하였으며, 남양주시는 2004. 10. 1. 청구인 소유의 이 사건 토지에 대하여는 재검토 중이라고 통보하였다. (아) 청구인은 2004. 10. 15. 국민고충처리위원회에 이 사건 토지에 대한 개발제한구역해제를 신청하는 민원을 제기하였고, 국민고충처리위원회는 2004. 12. 6. 남양주시장에게 개발제한구역을 해제하라는 시정권고를 하였다. (2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조제1항ㆍ제7조ㆍ제28조, 동법 시행령 제40조제1항에 의하면, 시ㆍ도지사는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 개발제한구역의 지정 및 해제를 시ㆍ도 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시관리계획으로 결정할 수 있다고 되어 있고, 동법 제6조제1항ㆍ제5항 및 동법 시행령 제4조제1항ㆍ제5조에 의하면, 시장 또는 군수가 도시관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 청취하여야 하고, 도시관리계획의 입안에 관한 주민의 의견 청취는 도시관리계획의 주요내용을 당해 시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문에 공고하며, 주민의 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 당해 도시관리계획안에 반영하여야 하고, 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다고 되어 있다. 살피건대, 청구인은 주민의 의견 청취를 위한 도시관리계획안이 시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 공고되지 아니한 점, 이 사건 토지를 제외한 것은 집단취락 등의 개발제한구역 해제를 위한 도시관리계획변경 수립지침에 위배되는 점, 같은 마을에서 건축허가 부지인 140-2번지 대 및 156-8번지 전 등 2건의 건축 허가부지는 개발제한구역에서 해제되었던 점으로 보아 이 건 처분은 법령, 지침 및 형평성에 위배되어 무효인 처분에 해당된다고 주장하나, 개발제한구역해제는 시ㆍ도지사가 법령의 범위 내에서 도시의 무질서한 확산 방지 등을 목적으로 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하는 일종의 행정계획으로서 그 입안·결정에 관하여 광범위한 형성의 자유를 가지는 계획재량처분이라 할 것이므로, 그 지정에 관련된 공익과 사익을 전혀 비교교량하지 아니하였거나 비교교량을 하였더라도 그 정당성과 객관성이 결여되어 비례의 원칙에 위반되었다고 볼 만한 사정이 없는 이상, 그 개발제한구역해제처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 것이라고 할 수 없다 할 것이고, 동법 제6조제1항의 취지에 비추어 보더라도 관계 행정청이 도시관리계획을 결정함에 있어 반드시 주민의 동의를 얻어야 하는 것은 아니고, 다만 주민들에게 의견을 제출할 기회를 부여하고 주민이 제출한 의견이 타당할 경우 도시관리계획에 반영할 수 있을 뿐이어서 주민의 동의가 도시관리계획결정을 위한 필수적 요건은 아니라 할 것이며, 남양주시장이 주민의 의견 청취를 위하여 시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하지 아니하였지만 경기도 내에 본사를 둔 경기○○ㆍ○○일보ㆍ경기△△ㆍ△△일보와 남양주시 홈페이지 및 읍면동 게시판에 게재하여 주민의 의견을 청취하고, 시의회의 의견 수렴을 하였으며, 피청구인은 동법에서 정한 절차에 따라 도시계획위원회의 심의 등의 절차를 거쳐 현재의 이 사건 토지 및 주변 토지의 이용현황을 고려하여 도시관리계획을 결정하였다고 인정되고, 그밖에 피청구인이 재량권을 일탈·남용하는 등 중대하고도 명백한 하자가 있어 무효인 처분을 하였다고 볼만한 자료도 없으므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.