개발행위 불법사항 원상회복 조치명령 취소청구 등

1. 사건개요 청구인과 청구인 부인 여○○은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-3(455㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)을 공유하고 있는 자들이다. 청구 외 박○○ 외 1인은 2018. 6. 19. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 개발행위허가 신청하였고, 2018. 7. 10. 청구인과 여○○은 이 사건 토지를 취득하였다. 피청구인은 이 사건 토지에 불법형질변경(성토 및 보강토옹벽)된 것을 확인하고, 2018. 11. 28. 여○○에게 개발행위 불법사항 원상회복 조치명령 처분하였고, 2019. 4. 15. 2차로 원상회복 조치명령 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인과 청구인의 부인 여○○은 2018. 7. 10. ○○군 ○○면 ○○리 ○○○번지(312평) 소유자 청구 외 박○○과 이○○로부터 토지를 분할하여 ○○○-3번지(138평)을 매입하였다. 이 거래 당시 매도인이 토지 분할에 따른 모든 행정 절차를 진행하고 청구인은 축대를 쌓기로 합의했다. 이때 청구인은 매도인으로부터 개발행위허가서를 카톡으로 받았다. 2) 사건의 경위 청구인은 2018. 11. ○○○-3번지 축대(보강토) 공사를 진행하였다. 청구인은 당연히 공작물설치 등 포괄적인 개발행위 허가를 받은 줄 알았는데 담당 공무원은 토지분할에 대해서만 허가가 난 사항이며 불법형질변경(보강토옹벽, 성토)으로 법을 위반했다고 통보해왔다. 3) 이 사건의 처분의 위법·부당성 가) 절차준수 여부 첨부된 서식민원의 민원사무명이 개발행위허가(토지형질변경·토석채취·공작물설치·토지분할·물건적치)이다. 이 민원서식은 개발행위허가 항목에 괄호[( )] 사용과 가운데 점(·)을 사용하였다. 한글 사전에서 가운데 점의 정의는 ‘열거된 여러 단위가 대등하다’라고 나와 있다. 즉 토지분할 등등 괄호 안의 모든 행위가 포괄적으로 허가되어졌다고 허가서상으로는 표현돼 있는 것이다. 나) 기타 특별한 사항(참작사유) 민원인 입장에서는 첨부된 개발행위허가 민원 양식은 포괄적인 개발행위허가를 받았다고 충분히 오해할 소지가 있다. 관공서 문서는 양식, 문구, 부호 하나하나가 정말 중요하다. 잘못된 표기로 인하여 청구인과 같은 경우처럼 법률적, 재산적 큰 손실을 입을 수 있다. 【보충서면】 4) 처분의 경위에 관한 참작사항 피청구인은 2018. 11. 28. 청구인에게 개발행위 불법사항 원상회복 조치명령 1차 통보를 하였다고 주장하고 있으나, 청구인은 그 무렵 1차 통보서를 수령한 사실이 없다(피청구인도 2차 통보서만 증거로 제출하고 있을 뿐, 1차 통보서는 증거로 제출되지 않았다). 오히려 청구인이 피청구인에게 원상회복에 대하여 문의한 결과, 2019. 4. 16.에서야 이메일로 원상회복 조치명령서를 받은 사실이 있다. 청구인이 2018. 11. 28. 원상회복 조치명령 1차 통보를 적법하게 수령하고서도 오랫동안 현 상태대로 방치한 것이 아니라는 점을 깊이 헤아려 주길 바란다. 5) 민원사무명에 관한 참작사항 청구인은 매도인으로부터 2018. 6. 19.자 개발행위허가 접수증을 받아 확인하여보니, 접수증의 민원명에는 “개발행위허가(토지형질변경, 토석채취, 공작물설치, 토지분할, 물건적치)”라고 기재되어 있었다. 그런데 민원처리결과의 민원사무명에는 “개발행위허가(토지형질변경·토석채취·공작물설치·토지분할·물건적치)”라고 기재되어 있었다. 접수증과 민원처리결과서의 차이는, 접수증에는 괄호 안의 행위가 반점으로 연결되어 있지만, 민원처리결과서에는 가운뎃점으로 연결되어 있다는 것이다. 국립국어원에 의하면, 반점은 같은 자격의 어구가 열거될 때에 사용하고 가운뎃점은 열거된 여러 단위가 대등하거나 좀 더 밀접한 관계를 이룰 때 사용된다고 한다. 즉, 가운뎃점이 사용되었을 때 단어 사이의 관계가 더 긴밀한 것으로 파악된다고 한다. 청구인은 매도인으로부터 토지를 매수할 당시에 토지를 매수한 이후 청구인이 토지 위에 축대를 쌓기로 미리 합의하였으므로, 축대 공사에 대해서도 개발행위허가가 이루어질 것을 예상하고 있는 상황이었다. 이러한 상황에서, 민원처리결과서에서 괄호 안의 행위가 가운뎃점으로 연결되어 있는 것을 보고 토지형질변경 등 괄호 안의 모든 행위에 대해 포괄적인 허가가 이루어졌다고 생각하게 된 것이다. 축대공사에 대하여 매도인과 미리 합의한 상황에서, 매도인으로부터 괄호 안의 행위가 가운뎃점으로 연결되어 있는 개발행위허가에 관한 민원처리결과서를 받게 되자, 축대공사에 대해서도 개발행위허가가 이루어졌다고 오해하게 된 위와 같은 상황을 충분히 헤아려 주길 바란다. 6) 형사고발 면제 및 추인허가 권고 앞서 서술한 바와 같이, 청구인은 2018. 11. 28.자 1차 원상회복 조치명령을 적법하게 수령하지 못 하였고 2019. 4.에서야 이메일로 통보받았던 점, 이에 청구인이 원상회복 조치명령을 2018년도에 수령하고도 오랫동안 현 상태대로 방치한 것이 아닌 점, 매도인과의 합의 내용과 민원처리결과서의 민원사무명을 고려하였을 때 청구인이 축대공사에 대해서도 개발행위허가가 이루어졌다고 오해할 만한 사정이 존재하는 점 등 청구인에게는 다수 참작할 만한 사정이 존재한다. 또한, 비록 청구인이 이미 개발행위허가를 받았다고 오해하여 결과적으로 개발행위허가를 받지 않고 보강토옹벽(축대)을 설치하게 되었지만, 만약 미리 개발행위허가를 신청하였다면 적법하게 허가를 받아 공사를 진행할 수 있었을 것이다. 즉, 보강토옹벽 자체는 현행 법률에 부합하지만 절차만 이행하지 못한 경우에 해당한다. 국토교통부는 국토계획법령에서 이와 관련하여 별도로 규정된 사항은 없지만, 허가권자가 개발행위의 내용, 인근 토지이용에 미치는 영향 및 주변지역의 민원발생 여부, 현지여건 등을 종합적으로 고려하여 원상회복의 실익이 없다고 판단되는 경우라면 사후에도 개발행위허가 신청을 받아 처리할 수 있도록 운영하고 있다. 이 사건의 경우, 개발행위 자체는 현행 법률에 부합하는 점, 현재 주변 토지에 특별히 문제될 만한 부분이 없는 점, 청구인은 개발행위허가가 존재하는 것으로 오해하여 개발행위허가 신청을 별도로 하지 않았던 점, 오히려 원상복구 후 개발행위를 할 경우 토사 외부반출 후 재반입과 보강토옹벽 제거 후 재설치로 인한 비산먼지 발생, 토사유출이 발생될 우려가 있는 등 원상회복에 실익이 없는 점 등을 고려하면, 개발행위 추인허가가 가능할 것으로 사료된다. 위와 같은 상황을 종합적으로 고려하여, 추인허가를 권고해 줄 것을 요청하고, 형사고발조치가 진행되지 않도록 하여 주기를 간곡히 바란다. 7) 결론 잘못 표기된 민원사무명으로 인하여 청구인은 형사고발을 당하고 원상복구에 따른 막대한 비용 손실을 입을 수밖에 없는 상황이다. 부디 행정심판위원들이 올바른 판단을 내려주어 청구인의 억울함을 구제하여 주길 바란다. 또한 앞으로 청구인과 같은 피해자가 발생하지 않도록 피청구인에게 행정지도해주길 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ●●●-3번지 토지소유자이자 건축신고를 득한 여○○의 남편으로, 2018. 11. 중순경 불법으로 보강토 공사를 하고 있다는 민원이 접수되어 현장 확인한 결과 허가지 인접토지인 ○○리 ○○○-3번지에 개발행위허가를 받지 아니하고 길이 35m, 높이 4m에 이르는 보강토옹벽을 불법으로 설치한 사실을 확인하여 2018. 11. 28. 개발행위 불법사항 원상회복 조치명령 통보를 하였으나 원상회복 조치가 이루어지지 않아 2019. 4. 15. 2차 원상회복 명령통보를 하였다. 2) 처분의 경위 청구인은 2018. 11. 중순경 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-3번지에 개발행위허가를 받지 아니하고 길이 35m, 높이 4m에 이르는 보강토옹벽 공사를 진행하였다. 2018. 11. 중순경 청구인의 사업장을 방문하여 현장조사를 한 결과 개발행위 허가를 받지 아니하고 불법행위가 진행되고 있어 공사중지(구두)를 요청하였고, 2018. 11. 28. 개발행위 불법사항 원상회복 조치명령을 통보하였다. 또한 청구인에게 원상복구가 이행되지 않을 경우 고발조치가 진행될 수밖에 없음을 설명한 바 있으며, 청구인의 추인허가 가능여부에 대한 질문에 민원사항임을 감안하여 즉답하기 어려우며 필요시 상급기관 질의까지도 고려해 볼 것을 설명한 바 있다. 상당기간 조치명령에 대한 이행이 이뤄지지 않아 2019. 4. 15. 불법행위 원상복구 조치명령 통보(2차)를 하였다. 3) 이 사건 심판청구의 적법 여부 「행정심판법」 제5조제1항에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이라고 규정되어 있는데, 위 주장사실에 따르면 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하므로 이 사건 심판청구는 부적법한 청구이다. 4) 처분의 적법·타당성 청구인은 2018. 7. 전 토지소유자에게 받은 개발행위허가서는 개발행위허가증이 아닌 민원처리 진행사항 공개서인데 이를 포괄적인 허가사항이라고 오해하였다고 주장하는 사항으로 청구인의 주장을 그대로 인용하면 민원사무명의 표기를 청구인이 자의적(恣意的)으로 해석하여 관계법령 따른 행정청의 처분(허가) 확인 없이 스스로 사전공사를 진행한 사항으로 「행정심판법」 제1조(목적) “행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제하고 아울러 행정의 적정한 운영을 꾀함을 목적으로 한다”와 전혀 관련이 없는 사항으로 이러한 사항은 당연 「행정심판법」 제3조(행정심판의 대상)에 해당되지 않는 사항으로 당연 기각되어야 하고, 다시 한 번 돌이켜 보더라도 사인 간 카톡으로 주고받은 “새올 전자민원창구의 민원처리 결과사항”만을 확인하고 사전 공사를 한 사항은 개인의 부주의로 인한 사항으로 볼 수밖에 없으며, 또한 청구인은 허가민원과-2802(2018. 8. 17.)호로 개발행위 명의변경허가와 허가민원과-7336(2018. 8. 30.)호로 개발행위 변경허가사항를 당해 연도에 득하였고 이와 관련한 허가증과 허가조건 등을 수령한 사실을 볼 때 이러한 사실을 몰랐다는 사항은 도저히 설득력이 없고 설사 본인이 몰랐다 하더라도 개발행위허가에 따른 수허가자(청구인)의 책임을 다하지 않은 사항으로 모든 귀책사유는 청구인에게 있다고 할 것이며 이러한 당연한 사실을 가지고 행정심판 청구서를 제출한 청구인에 대하여는 불법개발행위허가 원상복구 및 관련규정에 의한 처벌은 당연하다고 사료된다. 청구인이 주장하는 위법행위에 대한 고의성이 없다는 주장은 본 행정심판의 청구 취지와는 아무상관이 없으며 고발 조치 이후 수사기관에서 주장하여야 될 내용이라 판단되는 바이다. 법률의 적용 및 집행은 평등하고 공정하게 이뤄져야한다고 판단되며 청구인은 위법사항에 대한 행정처분에 대해서 책임감 있는 자세로 임해야 된다고 사료된다. 4) 결론 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 제60조(개발행위허가의 이행 보증 등) ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. <개정 2009. 12. 29., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 7. 16.> 5. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10.> 3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 접수증(제2018-4160000-0045390), ○○군 허가민원과-31156(2018. 11. 28.)호 공문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인과 청구인의 부인 여○○은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-3(455㎡)을 공유하고 있는 자들이다. 다) 청구 외 박○○ 외 1인은 2018. 6. 19. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 개발행위허가 중 토지분할 신청하였고, 청구인과 여○○은 2018. 7. 10. 이 사건 토지를 취득하였다. 라) 피청구인은 이 사건 토지에 불법형질변경(성토 및 보강토옹벽)된 것을 확인하고, 2018. 11. 28. 여○○에게 개발행위 불법사항 원상회복 조치명령 처분하였다. 마) 피청구인은 2019. 4. 15. 여○○에게 2차로 원상회복 조치명령 통보하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제1항제3호에 따르면 토지의 형질변경[절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)]을 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 같은 법 제60조제3항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있고, 제133조에 따르면 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 3) 청구인은 서식민원처리공개 민원사무명이 ‘개발행위허가(토지형질변경·토석채취·공작물설치·토지분할·물건적치)’로 민원인의 입장에서 토지분할 등 포괄적인 개발행위허가를 받아서 축대공사에 대해서도 허가가 이루어졌다고 충분히 오해할 소지가 있게 표현되어 있고, 만약 미리 개발행위허가를 신청하였다면 적법하게 허가를 받아 공사를 진행할 수 있었으므로 추인허가가 가능하다는 취지로 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 서식민원처리공개 민원사무명의 표기를 청구인이 자의적으로 해석하여 관계법령에 따른 행정청의 처분(허가) 확인 없이 스스로 사전공사를 진행한 것은 개인의 부주의로 인한 사항이고, 청구인이 2018년에 개발행위 명의변경허가 및 개발행위 변경허가사항을 수령한 사실에 비추어 허가 내용을 몰랐다는 것은 설득력이 없으므로, 이 사건 처분은 적법, 타당하다는 취지로 항변한다. 본안 심리에 앞서 이 사건 각 심판청구가 적법한지 여부에 대해 살펴본다. 이 사건 심판청구의 내용은 ‘이 사건 토지의 불법형질변경(성토 및 보강토옹벽)을 이유로 피청구인이 2019. 4. 15. 원상회복 조치를 명령한 것을 취소하거나, 그 무효임을 확인하여 달라’는 것이다. 이와 관련하여 판례는 “항고소송에 있어서 소의 이익이 인정되기 위하여는 「행정소송법」 제12조 소정의 법률상 이익이 있어야 하는바, 그 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 해당되지 아니한다”라고 판시하고 있다(대법원 1995. 10. 17. 선고 94누14148 전원합의체 판결 등). 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 살피건대, ① ○○면 ○○리 ●●●번지상의 건축관계자(건축주, 시공자) 변경신고에 따라 수허가자가 기존 송○정에서 여○○으로 변경된 점, ② 피청구인은 2019. 4. 15. 여○○을 상대로 이 사건 토지의 불법형질변경에 대한 원상회복 조치명령을 통보한 점, ③ 원상회복 조치명령은 침익적 처분으로서 원칙적으로 처분의 상대방이 그 침익적 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 가진다고 볼 수 있는 점, ④ 청구인과 여○○이 부부관계로서 밀접한 생활관계를 형성하고 있다고 하더라도, 이 사건 처분으로 인하여 청구인에게 이 사건 토지에 관한 원상회복의무가 발생하였다고 보기는 어려운 점 등을 인정할 수 있다. 결국 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 청구인에게 그 취소 내지 무효확인을 구할 개별적·직접적·구체적 이익이 있다고 보기 어렵고, 오히려 청구인은 이 사건 처분에 대하여 사실상이나 간접적·경제적인 이해관계만을 가질 뿐이라고 할 것이다. 따라서 이 사건 심판의 경우 청구인 적격이 없는 자가 제기한 부적법한 청구라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 행정심판 청구 요건을 갖추지 아니한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.