개발행위불허가처분 취소

1. 사건개요 가. 청구인은 서울 ○○○구 ○○동 ○○-○번지 외 14필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 2015. 1. 20. 주택건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위한 개발행위허가신청을 하였다. 그러나 피청구인은 2015. 1. 27. 위 신청에 관하여 보완 요청을 하였고, 2015. 2. 17. 추가로 보완 요청을 하였으며, 2015. 3. 3. 청구인이 이에 대하여 보완 조치계획을 제출하자 2015. 3. 26. 이를 근거로 구도시계획위원회 심의가 진행되었다. 나. 피청구인은 2015. 3. 30. 청구인에게 구도시계획위원회 심의 결과 재심의 결정이 내려졌다고 통보하면서, 이 사건 토지에 진입하는 도로의 신설구간을 6m로 확장(이하 ‘이 사건 확장 요구 구간’이라 한다)하고, ○○공원의 경관 훼손에 대한 대책 방안을 보완하라고 요청하였다. 이에 청구인은 위 보완요청에 따른 보완조치계획을 수립하였으나, 피청구인은 2015. 4. 28. 이 사건 확장 요구 구간에 관하여 재보완하라는 내용의 공문을 발송하였고, 이에 대하여 청구인은 2015. 4. 29. 재심의 상정을 요구하였으나, 피청구인은 2015. 5. 12. 청구인에게 재차 보완을 요구(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 시행령에 근거한 「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」 2-9-4에 의하면 도시계획위원회에서 재심의 결정을 한 경우 그 결정일로부터 30일 이내에 심의를 완료하도록 되어 있음에도, 피청구인은 재심의 결정이 있은 2015. 3. 26.로부터 30일이 지난 2015. 4. 25.까지 계속해서 보완요구만을 하고 있으므로, 이는 청구인의 신청에 대하여 거부처분을 한 것이거나, 청구인의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무에 반하여 이를 하지 않고 있는 것에 해당한다. 나. 청구인의 개발행위 신청은 개발행위 허가기준을 모두 충족하므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 다. 피청구인이 요구하는 확장 요구 구간은 국토교통부의 개발행위허가운영지침에 부합하므로 별도의 확장이 불필요한 구간이다. 라. 이 사건 확장 요구 구간은 제3자 소유의 담장, 시설물 등이 위치하고 있어 도로 확장이 불가능한 구간임에도 계속해서 보완 요구를 하는 것은 재량권의 일탈·남용이다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 청구인에 대하여 5차례의 보완 요청을 하였을 뿐, 어떠한 거부처분도 하지 않았으므로 청구인의 주위적 청구는 부적법하고, 피청구인은 청구인과 토지 형질변경 허가 신청과 관련하여 보완·협의 중에 있고, 청구인의 허가 신청에 대해 검토 중에 있어 처분을 하지 않고 있는 것일 뿐 부작위 상태라 볼 수 없어 예비적 청구 역시 부적법하다. 나. 이 사건 토지형질변경허가의 경우 그 금지 요건이 불확정개념으로 되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위이며, 피청구인은 재량권을 일탈·남용한 사실이 없다. 4. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조, 제59조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제54조, 제56조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울 ○○○구 ○○동 ○○-○번지 외 14필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 2015. 1. 20. 주택건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위한 개발행위허가신청을 하였다. 나. 피청구인은 2015. 1. 27. 위 신청에 관하여 청구인에게 보완 요청(1차 보완 요청)을 하였고, 청구인은 2015. 1. 29. 보완 자료를 제출하였다. 다. 피청구인은 청구인의 개발행위 허가 신청 자료, 보완 자료 등을 토대로 피청구인 내 11개 관련부서의 협의를 거쳐 2015. 2. 17. 추가로 보완 요청(2차 보완 요청)을 하였고, 2015. 3. 3. 청구인이 이에 대하여 보완 조치계획을 제출하자 2015. 3. 26. 이를 근거로 구도시계획위원회 심의가 진행되었다. 라. 피청구인은 2015. 3. 30. 청구인에게 구도시계획위원회 심의 결과 재심의 결정이 내려졌다고 통보하면서, 이 사건 토지에 진입하는 도로의 신설구간을 6m로 확장하고, ○○공원의 경관 훼손에 대한 대책 방안을 보완하라는 요청(3차 보완 요청)을 하였다. 마. 이에 따라 청구인은 이 사건 토지 남쪽에 위치한 기존 도로 중 일부인 약 30m구간(이하 ‘이 사건 확장 요구 구간’이라 한다)을 제외한 나머지 신설도로의 폭을 기존 4m에서 6m로 확장하고, ○○공원 등 주변 경관과의 조화를 고려하는 것을 내용으로 하는 보완조치계획을 수립하였다. 바. 피청구인은 2015. 4. 28. 재차 이 사건 확장 요구 구간에 관하여 재보완하라는 내용의 공문을 발송(4차 보완 요청)하였고, 이에 대하여 청구인은 2015. 4. 29. 이 사건 확장 요구 구간에 대한 확장이 이루어지지 않더라도, 이는 「개발행위허가운영지침」등에 반하지 않는다는 점을 소명하며 조속한 재심의 상정을 요청하였다. 사. 그러나 피청구인은 2015. 5. 7. 열린 구도시계획위원회 심의에 청구인의 신청을 상정하지 않았고, 2015. 5. 12. 청구인에게 재차 보완을 요구(5차 보완 요청, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였고, 청구인은 2015. 5. 15. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 「주택법」 제16조 제1항, 시행령 제15조에 의하면, 20세대 이상의 공동주택 또는 1만㎡ 이상의 대지조성사업을 시행하고자 하는 자는 시·도지사의 주택건설사업계획 승인을 얻도록 규정하고 있고, 주택법 제17조 제1항 제5호에 의하면 시·도지사의 사업계획 승인 고시가 있은 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」제30조에 따른 도시·군관리계획(같은 법 제2조제4호다목의 계획 및 같은 호 마목의 계획 중 같은 법 제51조제1항에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획만 해당한다)의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가, 같은 법 제118조에 따른 토지거래계약의 허가 및 같은 법 제130조제2항에 따른 타인의 토지에의 출입허가 등이 이루어진 것으로 의제되어 있다. 또한, 국토계획법 제56조 제1항 제1호, 제2호에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치나 토지의 형질 변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 행위를 하고자 하는 자는 개발행위의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 국토계획법 제58조 제1항 제4호, 제5호에 따르면 허가권자는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루고, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제58조 제3항은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 허가 기준을 정할 수 있다고 규정하고, 이에 따라 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]는 이러한 구체적인 허가 기준에 대해 규정하고 있으며, 시행령 제56조 제4항에서는 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 개발행위허가의 대상, 절차, 기준 등에 관한 훈령으로서 개발행위허가운영지침이 마련되어 있다. 나. 이 사건 청구에 관하여 본다. 청구인은 피청구인의 5차례에 걸친 이 사건 보완 요청은 청구인의 신청에 대한 실질적인 거부처분에 해당하므로 거부처분 취소심판을 청구할 수 있고, 설령 피청구인의 거부처분이 존재하지 않는다고 하더라도 피청구인은 청구인의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않고 있는 것으로서 이는 부작위에 해당하는바, 의무이행심판을 청구할 수 있다고 주장한다. 「행정심판법」제2조 및 제3조에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다고 규정하고 있다. 같은 법 제5조 제1호, 제13조 제1항에 따르면, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판으로서, 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 또한 같은 법 제5조 제3호, 제13조 제3항에 따르면, 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 규정하여 그 대상을 거부처분 또는 부작위처분으로 한정하고 있고, 이러한 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 1) 거부처분의 존재 여부 이 사건의 경우 행정청에서 여러 차례에 걸쳐 보완을 명하기는 하였으나, 2015. 4. 28. 이전의 보완요청의 경우 도로 확장 요구 외에도 생태면적률 산정표 작성 제출 요구, 공사 전·후 조감도 작성 제출 요구, 주변 경관 훼손 방지 방안 마련 등 여러 가지 사항에 대하여 보완 요청을 하였고 그 요청 사항을 청구인도 대부분 수용하는 등 그러한 보완 요청 자체가 부적절하다고 보기는 어려운 점, 2015. 4. 28. 보완요청에서 처음으로 ‘도로확장’이라는 한 가지 사항에 대하여만 보완을 요청하였고 이에 대하여 청구인이 종전과 같은 입장을 취하자 2015. 5. 12. ‘최종’ 보완요청이라는 표현을 사용하면서 이에 응하지 않을 경우 곧 반려처분을 할 것이라고 예고하였던 점, 그 보완 요청의 간격이 그리 길지 않은 점 등을 종합해보면, 반복적인 보완 요청이 있었다고 하여 이를 거부처분으로 보기는 어렵다고 판단된다. 또한, 지방도시계획위원회 운영 가이드라인에 따르면, 도시계획위원회에서 재심의 결정을 한 경우 그 결정일로부터 30일 이내에 심의를 완료하도록 되어 있으나, 이는 말 그대로 지침에 불과할 뿐 강제성이 있는 기준이라 할 수 없고, 또한 위 규정은 재심의결정 후 바로 후속심의를 하는 데 아무런 지장이 없는 경우를 전제로 한 것으로 보이고, 이 사건과 같이 후속심의에 앞서 당사자의 협조, 보완 등이 필요한 경우에는 적용하기 어려운 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 본 사건이 위 규정에 위반된다고 보기도 어렵다(가사 위 규정에 위반된다고 하더라도 거부처분 존재 여부의 판단에 있어서는 아무런 차이가 없다). 2) 부작위의 존재 여부 또한 이 사건의 경우 행정청이 아무런 조치를 취하지 않은 것이 아니라 지속적으로 보완요청을 하였던 점, 현재 청구인과 피청구인 사이에 개발행위허가를 위한 보완요청 및 협의가 이루어지고 있는 단계고, 도로폭에 대한 보완문제 때문에 도시계획심의위원회의 심의를 거치지 못한 상태인 점, 피청구인 측에서는 향후 보완 사항 및 조치 내용 등을 고려하여 후속 조치를 취할 것으로 생각되고, 이를 위해 내부 논의 중에 있는 점 등에 비추어 보면, 행정청의 위법한 부작위가 있다고 보기도 어렵다. 라. 소결 결국 청구인의 이 사건 주위적 청구 및 예비적 청구 모두 심판청구의 대상이 존재하지 않으므로 심판청구의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다. 7. 결 론 위와 같이 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.