개발행위불허가처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○임야 310㎡ 외 ○○필지 6,837㎡(제1종 일반주거지역, 자연경관지구) 지상에 지하4층 지상3층 규모의 공동주택 신축을 위하여 2015. 9. 3. 피청구인에게 개발행위허가 신청(이하 ‘이 사건 종전 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 도시계획위원회 개최 후 2015. 12. 30.자로 청구인에게 ①임상이 양호한 ○○산자락에 위치한 임야지로 보존 필요, ②과도한 개발계획, 주변환경 부조화, 기반시설 부적정을 이유로 불허가 통보를 하였다. 나. 이후 청구인은 2016. 5. 13. 피청구인에게 사업부지를 ○○구 ○○동 ○○○-○ 임야310㎡ 외 ○○필지 6,142㎡(제1종 일반주거지역, 자연경관지구, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)로 일부 축소하고, 건축규모를 지하3층, 지상3층으로 변경하는 등의 내용으로 변경된 개발행위허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였는데, 피청구인은 2016. 5. 26.자로 위 신청이 허가기준(입목본수도)에 위반되고 토지현황이나 관계법령 등의 여건 변화 없이 이미 동일한 신청내용으로 도시계획 위원회의 심의를 거쳐 반려 처분된 사항임을 이유로 서울특별시도시 계획조례시행규칙 제8조 제2호 및 제3호 규정을 근거로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였고, 이에 청구인은 위 반려처분의 취소를 구하는 이 건 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 제1종 일반주거지역이자 자연경관지구인 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○ 임야 310㎡ 외 ○○필지 6,837㎡(이 사건 종전 신청지) 지상에 지하 4층, 지상 3층 규모의 공동주택을 신축하기 위해 2015. 9. 3. 피청구인에게 개발행위허가신청을 하였으나, 2015. 12. 30. 피청구인으로부터 ①임상이 양호한 ○○산자락에 위치한 임야지로 보존 필요, ②과도한 개발계획, 주변환경 부조화, 기반시설 부적정을 이유로 불허가 처리한다고 통보받았다. 이 사건 종전 신청지는 총 17필지 중 입목본수도가 51%를 초과하는 필지가 4필지이지만 전체 필지를 기준으로 한 입목본수도는 49.99%이고, 도시생태현황 조사 결과 비오톱유형평가는 1등급과 2등급이 혼재되어 있고, 개별 비오톱평가는 2등급인바, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조, 같은 법 시행령 제56조, 서울특별시 도시계획조례 제24조 등 관계 법령에서 정한 개발행위허가 제한 사유에 해당하지 않으면 원칙적으로 개발행위를 허가하여야 할 것인데, 이 사건 종전 신청지 총 17개 필지 중 4개 필지의 입목본수도가 서울특별시 도시계획조례 별표1에서 정한 기준인 51%를 초과하는 것 이외에 달리 관련 법령에서 정한 개발행위 허가기준을 위반한 것이 없고, 한편, 국토교통부의 「지방도시계획 위원회 운영 가이드라인」에 의하면, “토지의 형질변경 또는 채석채취를 위한 개발 행위허가의 경우로서 도시·군조례로 정한 표고, 경사도, 임상 등의 개발행위 허가기준을 완화하고자 하는 경우” 등은 지방도시계획위원회의 심의 대상이 되고, “사업대상지 대부분의 토지는 개발행위 허가기준에 적합하나 일부 토지가 개발행위 허가기준에 맞지 아니하는 경우” 등은 허가기준 완화 심의 대상이 된다고 규정하고 있으므로, 청구인의 이 사건 종전 허가신청은 피청구인 도시계획위원회의 심의 대상이 될 수 있는 것이고, 따라서 피청구인도 이를 인정하고 청구인의 신청안에 대하여 도시계획위원회에 상정하였다. 나. 피청구인은 청구인으로부터 2015. 9. 3.자 허가신청을 받은 후 수차례 관계 부서와의 협의를 거치고 협의 결과에 대하여 청구인으로부터 서울특별시 도시관리계획 환경성검토 업무지침 등에 근거한 서식지 복원방안 등을 담은 조치계획서를 제출받아 이를 근거로 2015. 12. 21. 피청구인 도시계획위원회의 심의를 거쳐 불허가 처분을 하였는데, 이는 재량권을 일탈·남용하고 비례의 원칙을 위반하여 위법 부당하다 할 것으로, 우선 피청구인이 불허가 사유로 제시한 “임야지로서의 보존 필요성”에 대하여 살펴보면, 이 사건 종전 신청지가 ○○산 자락에 위치한 것은 맞지만 제1종 일반주거지역으로 입목본수도 외에는 관계 법령에서 정한 개발행위허가기준을 위반한 것이 없고, 훼손 비오톱에 대한 대체방안으로 군집 모델 복원형 공간조성, 건물 상부 비오톱 조성, 우수 수목의 재활용을 통한 주변 훼손지 복원, 주변 비오톱의 서식처 기능 강화, 기부금 8,000만원 납부 등의 조치계획을 제출하였으므로 피청구인이 제시한 임야지 보존 필요성의 사유는 소멸되었다고 할 것이다. 또한, 청구인이 위 허가신청에 대한 불허가 사유로 제시한 “과도한 개발계획, 주변환경 부조화, 기반시설 부적정” 등과 관련하여 보면, 이 사건 종전 신청지는 자연경관지구로 청구인의 개발행위 허가신청에서 건축하고자 하는 건물은 지하4층 지상3층으로 “자연경관지구 안에서 건축하는 건축물의 높이는 3층 이하로서 12미터 이하로 한다.”라는 서울특별시 도시계획조례 제39조 제4항의 기준을 위반하지 아니하였으므로 과도한 개발계획이라고 할 수 없고, 이 사건 종전 신청지 우측에는 12층 규모의 ○○○아파트가, 정면에는 8층 규모의 대학교 기숙사가, 좌측에는 공동주택이 위치하는 등 이미 주변 개발이 완료된 상태에 있으므로, 주변환경과 부조화로 단정할 수도 없으며, 이 사건 종전 신청지 북쪽에는 ○○○로 가는 도로에 접해 있고, 나머지 기반시설에 대하여는 관계 부서와의 협의 결과에 따른 조치계획서 등을 제출하여 필요한 기반시설을 갖추었고, 공동주택이 신축될 경우 기반시설이 없으면 분양이 정상적으로 이루어지지 않거나 입주민들의 불편을 겪게 될 사항으로 청구인으로서는 개발행위허가를 득한 후 사업승인신청 단계에서 관계부서와의 협의를 거쳐 필요한 기반시설을 확보할 예정에 있으므로, 단순히 개발행위허가신청만으로 기반시설이 부적정하다고 할 수도 없을 것이다. 따라서 청구인의 2015. 9. 3.자 허가신청에 대한 피청구인의 불허가 처분은 위법 또는 부당하다 할 것이다. (다만 심판청구 제척기간 도과로 2015. 12. 30.자 불허가처분에 대한 취소청구는 철회함) 다. 이후 청구인은 위 1차 개발행위허가신청에 대하여 피청구인으로부터 불허가처분을 받고 난 후 불허가 사유로 적시된 사항들을 고려하여 2016. 5. 13. 피청구인에게 일부 사업부지를 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○임야 310㎡ 외 12필지 6,142㎡(이 사건 신청지)로 축소하는 등의 내용으로 이 사건 개발행위 허가신청을 하였으나, 피청구인은 2016. 5. 26. 허가기준(입목본수도)에 위반되고, 비오톱, 입목본수도 등 토지현황 등의 여건 변화 없이 일부 부지를 제척하여 재신청한 사항으로 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 제8조 제2항 및 제3항에 따라 반려처분하고, 도시계획위원회 심의 상정도 하지 아니하였는바, 청구인의 이 사건 개발행위허가 신청은 사업부지인 이 사건 신청지의 필지가 총 13필지 6,142㎡로 변경되고, 건축규모가 지하3층, 지상 3층 규모로 축소되었을 뿐만 아니라 입목본수도도 총 13필지 중 1필지만 51%를 초과하였고, 총 13필지의 입목본수도는 47.90%로 역시 축소되는 등 이 사건 신청지의 토지현황이나 개발행위 허가신청의 내용 등이 이전의 2015. 9. 3.자 개발행위 허가신청과 비교하여 변경되었으므로, 피청구인이 이 사건 반려처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라 할 것이다. 라. 우선, 피청구인은 이 사건 반려처분의 사유로 입목본수도 위반을 들었는데, 이 사건신청지 총 13필지 중 1필지의 입목본수도가 51%를 초과한 것은 사실이지만, 앞서 본 바와 같이 국토교통부의 「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」에 의하면, “토지의 형질변경 또는 채석채취를 위한 개발행위허가의 경우로서 도시·군조례로 정한 표고, 경사도, 임상 등의 개발행위허가기준을 완화하고자 하는 경우” 등은 지방도시 계획위원회의 심의 대상이 되고, “사업대상지 대부분의 토지는 개발행위 허가기준에 적합하나 일부 토지가 개발행위 허가기준에 맞지 아니하는 경우” 등은 허가기준 완화 심의 대상이 된다고 규정하고 있는 데다, 피청구인은 청구인이 한 종전의 2015. 9. 6.자 허가신청에 대하여도 총 17필지 중 4필지가 입목본수도51%를 초과하였음에도 불구하고 도시계획위원회에 상정한 바가 있으며, 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 제8조는 상위 법령과 조례의 구체적인 위임이 없음에도 도시계획위원회의 심의대상을 제한하는 규정으로 이를 엄격하게 해석하여야 한다는 점까지 고려하여 보면, 단순히 신청지 총 13필지 중 1필지가 개발행위 허가기준인 입목본수도 51%를 초과하였다는 이유로 반려한 것은 위법·부당하다 할 것이다. 또한, 이 사건 반려처분의 사유 중 나머지 하나인 토지현황 등의 여건 변화 없이 일부 부지를 제척하여 재신청한 사항이라는 점에 대하여 보면, 청구인은 종전 개발행위허가 신청에 대한 불허가처분 사유를 감안하여 일부 부지를 제척하여 총필지를 13필지로 하고 건축규모와 건축연면적 및 세대수를 변경하여 이 사건 허가신청을 한 것으로 그 결과 이 사건 신청지의 입목본수도의 비율이 축소되었고, 비오톱유형평가의 1등급 비율 또한 축소되는 등 비오톱, 입목본수도 등 토지현황의 변화가 있었을 뿐만 아니라, 이 사건 신청의 내용인 사업부지의 면적, 건축물의 규모와 세대 등도 변경(축소)되는 등 종전의 신청과 그 내용이 변경된 것이 명백한 바, 피청구인의 이 사건 반려처분은 위법·부당하다 할 것이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 2015. 9. 3. 청구인으로부터 이 사건 종전 신청지에 대한 개발행위허가 신청을 받고, 개발행위허가 및 허가기준 완화여부를 검토하고자 2015. 12. 21. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 서울특별시 도시계획조례 등 관련 법령에 따른 도시계획위원회 심의를 개최하였는데, 피청구인 도시계획위원회는 “이 사건 토지는 ○○산 인접지에 위치한 임상이 양호한 임야지로서 이 사건 허가 신청 건은 토지의 성·절토를 수반하고 일부 토지(총 17필지 중 4필지, 6,837㎡ 증 1,767㎡)가 서울특별시 도시계획조례 별표1에서 정한 개발행위허가(토지형질변경)기준 둥 입목본수도(51% 미만)에 위반되는 사항”이라는 이유로 “부결” 결정을 하였고, 또한 서울시에서도 청구인의 위 개발행위허가 신청에 대하여 “비오톱과 관련해 원형대로 보존하는 방안을 마련하되, 불가피하게 훼손되는 경우 등급 변동이 없도록 유사한 비오톱을 복원하는 방안을 강구할 것”이라는 견해를 보내왔고, 피청구인 소속공원 녹지과에서도 “개발행위허가 신청이 인용되기 위해서는 산지전용허가가 필요하고, 산지전용허가를 위해서는 통행가능한 도로가 있어야 하는데, 이 사건 신청지 인근에는 이용가능한 도로가 없다. 이 사건 허가신청이 계획하고 있는 건축물 높이가 ○○○ 로변 나무 높이에 비해 상대적으로 너무 높다.”는 등의 부정적 의견을 보내와, 이에 피청구인은 도시계획위원회 심의결과와 이 사건 신청지의 임야지로서 보존필요성, 주변 산지와의 조화 등을 고려하여 2015. 12. 30.자로 불허가 처분을 한 것이다. 나. 이후 청구인은 2016. 5. 13.자로 종전에 개발행위허가 신청을 했던 대상 토지 중 관계법령에서 정한 기준에 위반되는 일부 토지를 제외한 나머지 토지에 대하여 같은 내용의 개발행위를 허가해 달라는 이 사건 신청을 하였고, 피청구인이 이를 검토한 결과 이 사건 신청지는 당초의 신청지가 다소 축소된 것일 뿐, 신청지에 토지형질변경 허가기준(입목본수도)에 명백히 위반되는 부지가 여전히 포함되어 있었고, 신청부지 내 비오톱, 입목본수도 등 토지현황, 적용법규 등이 완전히 동일했던 바, 여건 변화 없이 일부 부지만 제척하여 재신청한 사항이라 판단하여, 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 제8조에 따라 반려처분한 것으로 이는 적법·타당한 처분이다. 청구인의 이전 2015. 9. 6.자 개발행위허가 신청에 대한 결정적 불허가 사유는 “구 도시계획위원회 심의 결과 본 신청부지는 임상이 양호한 ○○산 자락에 위치한 임야로 보존이 필요 하다.”라는 것이었는바, 종전의 신청부지와 이 사건 신청지가 동일한 이상 본질적 심사기준과 쟁점은 동일할 수밖에 없는 것이며, 이 사건 신청지의 위치도, 현황사진, 비오톱평가도를 보면 종전의 허가 신청 시와 비교하여 비오톱, 입목본수도 등 토지현황이나 관계법령 등의 여건변화가 없고 여전히 입목본수도가 위반된 필지가 포함되어 있는 상태임을 알 수 있는바, 이 사건 신청지 중 일부가 입목본수도 등 개발행위(토지형질변경)허가 기준에 위반된다는 점에서도 종전의 개발행위허가 신청과 차이가 없음에도 청구인이 재차 신청한 사항임이 분명하다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 반려처분은 적법·타당하다 할 것이다. 4. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조,제57조, 제58조, 제59조, 제114조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제54조, 제56조, 제57조, 제114조 서울특별시 도시계획조례 제21조, 제24조, 제68조 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 제8조, 제24조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○임야 310㎡ 외 16필지 6,837㎡(제1종 일반주거지역, 자연경관지구) 지상에 지하4층 지상3층 규모의 공동주택 신축을 위하여 2015. 9. 3. 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하였다. 나. 피청구인은 청구인의 위 신청에 대하여 2015. 12. 21.자 도시계획위원회 심의를 거쳐 2015. 12. 30.자로 청구인에게 ‘임상이 양호한 ○○산자락에 위치한 임야지로 보존 필요’, ‘과도한 개발계획, 주변환경 부조화, 기반시설 부적정’을 이유로 불허가 처분을 통보하였다. 다. 이후 청구인은 2016. 5. 13.자로 피청구인에게 이전 신청지에서 일부 필지를 제외한 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○임야 310㎡ 외 12필지 6,142㎡를 신청지로 하여 지하3층, 지상3층 규모의 공동주택 신축을 위한 이 사건 개발행위허가 신청을 하였다. 라. 이에 피청구인은 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 제8조를 근거로 하여, 이 사건 신청이 ‘허가기준에 위반되고 여건변화 없이 이미 동일한 신청내용으로 구 도시계획위원회 심의를 거쳐 반려 처분된 토지’임을 이유로 2016. 5. 26. 자로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항에 의하면 개발행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제51조 제1항 제3호는 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위로 “토지의 형질변경”을 정하고 있으며, 같은 법 제58조 제3항에는 개발행위허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 용도의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제56조 제1항 및 별표1의2는 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준을 정하고 있다. 또한, 같은 법 제58조 제1항에 의하면, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위의 신청내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 되어 있다. 아울러, 법 제59조 제1항 및 같은 법 시행령 제57조 제1항, 「서울특별시 도시계획 조례」제21조 제2항에 의하면 토지형질변경 행위허가에 대하여는 시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있고, 같은 조례 제68조 제1항에 의하면 시장의 권한에 속하는 사무 중 토지의 형질변경 사무는 구청장에게 위임한다고 되어 있다. 한편, 「서울특별시 도시계획 조례 시행규칙」 제8조 제2호 및 제3호는 조례 제24조 별표1의 개발행위허가 기준에 명백히 위반된 토지 및 토지현황이나 관계법령 등의 여건 변화 없이 이미 동일한 내용으로 구도시계획위원회의 심의를 거쳐 반려 처분된 토지에 대하여는 구도시 계획위원회의 심의절차 없이 반려할 수 있다고 정하고 있으며, 위 조례 시행규칙 제24조는 시도시계획위원회의 심의를 거쳐 결정 또는 부결된 안건은 특별한 사유가 없으면 5년 이내에 동일안건으로 시도시계획위원회에 재상정을 할 수 없다고 정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 제1항 제4호, 제3항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1] 제1호 (가)목 (3), (라)목 (1)의 각 규정을 종합하면, 같은 법 제56조 제1항 제2호의 규정에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이다.(대법원 2010. 2. 25.선고 2009두19960 판결 참조) 위 인정사실과 제출된 기록 등에 의하면, 청구인의 2015. 9. 3.자 신청에 대한 피청구인도시계획위원회의 부결 사유는 이 사건 신청지가 ①임상이 양호한 ○○ 산자락에 위치한 임야지로 보존이 필요하다는 점과, ②과도한 개발계획, 주변환경 부조화, 기반시설 부적정하다는 것이었고, 청구인의 2016. 5. 13.자 이 사건 신청에 대하여 피청구인이 2016. 5. 26.자로 한 이 사건 반려처분의 사유는 ‘허가기준(입목 본수도)에 위반되고 여건변화 없이 이미 동일한 신청내용으로 구 도시계획위원회 심의를 거쳐 반려 처분된 토지에 해당’한다는 것이었는바, 이 사건 처분이 재량권을 일탈, 남용한 것인지에 대하여 살펴보면, 국토계획법 시행령 제56조 제3항, 별표1의2 규정과 서울특별시 도시계획조례 제24조 및 별표1의 규정에 의하면, 토지형질변경은 입목본수도 51%미만인 경우를 허가기준으로 정하고 있으며, 이 사건 신청지 중 ○○동 ○○○-○○필지의 입목본수도가 51%를 초과하는 지에 대하여는 당사자 간 다툼이 있으나, ○○동 ○○○-○필지의 입목본수도가 위 기준에 위반된다는 점에 대하여는 양 당사자의 주장이 일치하고 있으며, 서울특별시도시계획조례 시행규칙 제8조제2호는 개발행위허가기준에 명백히 위반된 토지에 관한 개발행위허가 신청에 대하여는 도시계획위원회의 심의 없이 반려할 수 있다고 정하고 있으므로, 피청구인이 이 사건 반려처분을 한 것에 재량권의 일탈 또는 남용이 있다할 수 없다. 2) 한편, 청구인은 피청구인이 이 사건 신청을 도시계획위원회의 심의 절차 없이 바로 반려한 것에 절차상 하자가 있다고 주장하고 있으나, 개발행위허가에 관한 사무를 처리하는 행정기관의 장이 일정한 개발행위를 허가하는 경우에는 국토계획법 제59조 제1항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 할 것이나, 개발행위허가의 신청 내용이 허가 기준에 맞지 않는다고 판단하여 개발행위허가신청을 불허가하였다면 이에 앞서 도시계획위원회의 심의를 거치지 않았다고 하여 이러한 사정만으로 곧바로 그 불허가처분에 취소사유에 이를 정도의 절차상 하자가 있다고 보기는 어렵고, 다만 행정기관의 장이 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한 결과 개발행위 불허가처분을 함에 있어 마땅히 고려하여야 할 사정을 참작하지 아니하였다면 그 불허가처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 평가할 수 있을 것이다. (대법원2015.10.29. 선고 2012두28728 판결 참조) 살피건대, 피청구인이 청구인의 신청에 대하여 도시계획위원회의 심의를 거치지아니한 결과 마땅히 고려하여야 할 사정을 참작하지 아니하였는지에 대하여 살펴보면, 피청구인은 당초 청구인의 이 사건 종전 신청에 대하여 2015. 12. 21. 도시계획 위원회를 개최하여 심리한 결과, ①이 사건 신청지가 임상이 양호한 ○○산자락에 위치한 임야지로 보존이 필요하다는 점과, ②과도한 개발계획, 주변환경 부조화, 기반시설이 부적정함을 이유로 불허가 통보를 하였는데, 청구인의 이 사건 신청은 비록 그 사업부지 면적이 6,837㎡에서 6,142㎡로 약 10%가량 축소되어 입목본수도 51%를 초과한 필지의 비율이 줄어들고, 건축물의 규모가 지하4층 및 지상3층에서 지하3층 및 지상3층으로 일부 축소된 점이 있으나, 주된 건축면적에는 변동이 없는 점, 건축물의 높이 및 이용가능한 도로가 없는 점, 입목본수도가 51%를 초과한 필지와 비오톱1등급에 해당하는 필지가 여전히 포함되어 있는 점 등을 고려하면, 청구인의 이 사건 종전 신청에 대한 당초 도시계획위원회의 부결사유에 비추어 본질적인 차이가 있다고 보기 어려우므로, 피청구인의 이 사건 반려처분에 절차상 하자가 있다거나 재량의 일탈 또는 남용이 있다고 보기 어렵다. 또한, 청구인은 국토교통부의 「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」에 의한 완화 심의가 가능함에도 불구하고 이 사건 신청에 대하여 도시계획위원회의 심의를 거치지 않고 반려 처분한 것은 위법 하다고 주장하고 있으나, 국토계획법 제59조제1항의 해석상 개발행위허가 신청이 명백히 이유 없다고 판단하는 경우 등에 있어서까지 반드시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 것으로 보기 어려운 점, 국토계획법 시행령 제56조 3항 [별표1의 2] 1, 분야별 검토사항, 가목, (3)에 의하면, 관할관청은 ‘골프장, 스키장, 기존사찰, 풍력을 이용한 발전시설 등 개발행위의 특성상 도시·군계획조례가 정하는 기준을 그대로 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우’, ‘지형 여건 또는 사업수행상 위 기준을 그대로 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우’에 한하여 개발행위 허가 기준을 완화할 수 있다고 정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 국토교통부의 가이드라인은 개발행위허가를 하려는 경우 특정한 사정이 존재하는 때에 그 허가 기준의 완화를 검토할 수 있는 참고사항으로, 위 가이드라인의 존재만으로 이 사건 신청에 대하여 반드시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 보기도 어렵다 할 것으로, 청구인의 이에 대한 주장 역시 이유 없다 하겠다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.