개발행위불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○면 ○○리 ○, ○, ○번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 발전시설(○○바이오매스 발전소. 이하 ‘이 사건 발전소’라 한다) 및 진입로를 조성하고자 2015. 11.경 피청구인으로부터 개발행위허가를 받았다가 2016. 9.경 취소된 자로, 2018. 4. 23. 피청구인에게 위 개발행위허가를 다시 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 이에 피청구인은 2018. 7. 11. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]에서 정한 개발행위허가 기준에 의하여 ‘다량의 미세먼지가 발생되는 개발사업으로 주변지역의 환경오염·주민피해 등의 현저한 공익을 해칠 우려가 있다’는 이유로 청구인에게 개발행위불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 준비하고 있는 ○○바이오매스 발전소는 UN이 인정하는 대표적인 신재생에너지 발전소로서, 그 중에서도 가장 친환경적인 발전소의 유형이다. 또한 바이오매스는 EU 등 선진국 여러 나라에서 신재생에너지 열원 중 가장 많이 활용하는 열원이다. 바이오매스로 전기를 생산하거나 냉난방을 할 경우 온실가스가 0으로 간주된다(「저탄소 녹색성장기본법」 시행령 제26조 제2항 및 「온실가스 에너지 목표관리 운영 등에 관한 지침」 제94조 제1항 제1호). 이 사건 발전소는 순수한 목재칩, 목재펠렛만을 연료로 사용하는 매우 친환경적인 곳이다. 목재를 대기 중에 방치하면 산화되면서 CH4(메탄가스)를 배출하게 되고 이는 CO2보다 온실가스 효과가 20배 이상 배출되기 때문에 배출이 제한되어야 하는데, 이 사건 발전소는 산지에 방치되어 있는 대량의 임목을 연료로 하여 전기를 생산하기 때문에 온실가스 배출을 획기적으로 줄일 수 있다. 이 사건 발전소는 매년 산지에 버려지는 재선충 및 임산 잔재물 약 400톤을 주된 연료로 사용할 예정이다. 순수한 목재의 구성성분은 주로 C,H,O,N으로 구성되어 있어, LNG 및 석유보다 온실가스를 적게 배출하는 연료이다. 태양광은 약 4천평의 면적에서 1MW의 발전소 설치시, 3,500KWH/일의 전기를 생산하는데, 이 사건 발전소는 약 3천평의 면적이고 9.9MW의 발전소로서 237,600KWH/일의 전기를 생산할 수 있는바, 이 사건 발전소의 전기생산량은 태양광발전의 약 67배에 이르므로 매우 효율적인 발전소 타입에 해당한다. 2) 피청구인은 이 사건 발전소가 다량의 미세먼지 발생으로 주변의 환경오염 등이 예상된다고 하였으나, 이 사건 발전소의 대기오염물질의 배출설계기준은 대기환경보전법의 기준보다 아주 낮게 설계되었으므로 친환경적이다. 이 사건 발전소의 대기오염물질 배출설계기준은 “SO2(황산화물, PPM) : 5(12), NO2(질소산화물, PPM) : 10(12), 먼지(DUST,mg/Sm3) 2(12)로서, 대기환경보전법 및 환경부령에서 정한 배출허용기준인 ”NO2(질소산화물, PPM) : 150(12) 이하, 먼지(DUST,mg/Sm3) 50(12) 이하“를 준수하고 있음이 명백하고, 이 사건 발전소에서 배출할 것으로 예상되는 먼지의 양은 연간 1.85톤에 불과하다. 이 사건 발전소는 청정연료로 간주하는 내연기관사용의 기체연료보다도 미세먼지를 5배 적게, 경유 등 액체연료보다는 10배 이상 적게 배출하도록 설계되어 있는 바, 순수 우드칩 및 우드펠렛만을 사용하여 대기배출 미세먼지가 극히 적다. 2차 화학반응에 의해 초미세먼지가 될 수 있는 SO2는 청정연료인 기체연료에 최소 4배 이상, NO2는 2배 이상 적게 배출하므로, 환경오염 및 주민피해는 거의 없다. 미세먼지의 원인은 에너지산업 연소는 불과 2.3%로서, 제조업 34.7%, 도로 이동원 6.6% 등에 비하여 현저히 적은 양을 차지하는바, 이 사건 발전소가 주변지역에 주된 오염원이 된다는 피청구인의 주장은 잘못된 것이다. 3) 한편, 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위허기기준 1.라.(2) 단서조항에 의하면, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙여 허가할 수 있는데, 피청구인은 조건부 허가를 하지 않았고 뚜렷한 근거도 제시하지 않은 채 불허가 처분하였는바, 이는 행정관청의 권한남용이다. 유사 사례를 보면, 소각로 1기를 갖춘 동물장례시설 설치 개발행위허가를 신청하였으나, 주변 주민들에게 정서적으로 부정적 영향을 끼치고 주변환경과 조화를 이루지 못했다는 이유로 불허가한 처분에 대하여 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 한 판결(수원지방법원 2017구합60056 개발행위불허가처분 취소청구), 태양광발전 허가를 득하고 개발행위허가를 신청하였는데, 해당지역이 귀농, 귀촌에 적정한 지역이고, 경관보전이 더 중요하다고 보며, 주민 반대가 심하여 개발행위허가를 불허하자, 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 한 행정심판 재결례(충남 행정심판위원회 2015-409) 등이 있다. 4) 이 사건 신청서 내용 중 각서 및 대기오염물질 배출기준, 설계기준을 보면 순수우드칩이나 우드펠렛만을 사용할 수 밖에 없다는 것을 알 수 있다. 그럼에도 피청구인의 관련 부서 협의 시 연료사용란에 Bio=SRF를 함께 사용할 수 있도록 기재되어 있었으므로 청구인에게 소명기회를 주었다면 올바른 심의가 가능하였을텐데, 피청구인은 청구인에게 소명기회를 주지 않고 협의하고 이 사건 처분에 이른 하자가 있다. 개발행위허가 신청 시 연료가 “순수 우드칩 및 Bio-SRF”로 표기되어 있어, 대기배출분야 심의담당 공무원들의 일부 오해를 유발시킨 것으로 생각된다. 다만 당시 제출한 각서에는 순수 우드칩 및 우드펠렛만을 연료로 사용하겠다고 기재되어 있었다. 청구인은 이 사건 처분 이전에 피청구인에게 이러한 오류를 설명하고 시정조치를 위한 개선안을 개발행위불허가 처분 결정 전에 도시계획심의자료에 제시하였었다. 그러나 이에 대해 피청구인은 평가에 반영하지 않고 이 사건 처분을 하였다. 5) 2016년경 개발행위허가가 취소된 경위는 당시 청구인이 사업상의 사정으로 인하여 농지보전부담금 납부를 지체하자 피청구인이 불과 10개월 만에 가혹하게 허가를 취소한 것이었고, 그로 인하여 지금까지 사업이 지체되고 있다. 인근의 다른 지방자치단체를 보면 개발비 납부를 2~4년 지체하여도 취소하는 사례가 거의 없고, 당시 청구인이 이러한 점을 피청구인에게 피력하였으나, 피청구인은 이를 고려하지 않고 허가를 취소하였다. 발전소 사업을 시작하여 개발행위허가를 받기까지는 최소 2년에서 7년까지 소요되고 자금도 20~30억이 투자되어야 하는 아주 힘든 과정인데, 피청구인은 너무도 쉽게 개발행위허가를 취소해놓고, 다시 허가를 내어주지도 않고 있어, 청구인은 기업활동에 애로사항이 많은 실정이다. 6) 이 사건 발전소 사업은 이미 2016. 3.경 대기배출 관련 주무중앙관서인 환경부 및 경기도로부터 대기배출 및 총량 허가를 받은 사업이다. 그럼에도 불구하고 하급행정기관인 피청구인이 이를 부정하는 것은 행정권한 행사가 엇박자를 내는 것이다. 기술한 바와 같이 이 사건 발전소는 각종 관련법에서 정한 대기배출 설계기준보다 오염물질을 수배 내지 수십배 적게 배출하도록 설계되어 환경에 무해하고, 전 세계 기후변화협약 가입국가가 가장 많이 설치하고 있는 대표적인 신재생에너지 발전시설로서 온실가스 감축에 획기적으로 기여하게 될 것이며, 이미 2016년경 피청구인의 상급관청인 경기도 및 환경부로부터 관련 허가를 득하였는바, 상급관청의 결정에 반하는 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 7) 피청구인의 논리대로라면 미세먼지를 대량 발생시키는 산업단지 조성사업은 물론, 조금이라도 발생시키는 일체의 행위를 허가하지 않아야 하는데, 이는 현대사회에서 불가능한 얘기다. 청구인에게만 불허가한다면 형평에 반하고 비례원칙에도 어긋난다. 더구나, 청구인이 2015년 개발행위허가를 받을 당시에도 미세먼지는 기준 초과 상태였는데, 그때는 되고 지금은 안된다는 논리는 법적용의 신뢰성을 심히 해하는 것이다. 현재 피청구인은 오염물질이 대량 배출되는 은남산업단지(2016년 20만평 조성계획을 35만평으로 증설) 개발사업을 직접 진행하고 있는 바, 그러한 피청구인이 미세먼지를 이유로 청구인의 이 사건 발전소 관련 개발을 불허가한 것은 앞뒤가 맞지 않고 권한을 남용한 것이다. 8) 이 사건 발전소 관련하여 지금까지 5년간 약 30억원 이상의 자금이 투자되었는데, 사업이 취소될 경우 수많은 일자리가 사라지고, 청구인에게 치명적인 결과를 가져오며, 이 사업을 발판으로 글로벌 발전사업 전개를 하려는 계획이 절체절명의 위기에 처하게 된다. 이 사건 발전소가 설립될 경우 약 25명의 직접고용 창출효과와 간접적으로 약 200여명의 고용창출효과가 있으며, 발전소는 매년 약 200억원의 매출과 당기순이익 약70억원의 고수익 사업을 창출하여 재정자립도가 35% 내외인 ○○시의 재정 및 지역경제 활성화에 기여하고, 종국에는 기후온난화 방지에도 기여할 수 있으므로, 청구인이 이 사업을 진행할 수 있도록 기회를 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 개발행위허가 기준에 따르면 환경오염이 발생할 우려가 없어야 개발행위허가를 할 수 있다. ○○시 지역의 가장 최근의 연간 미세먼지 측정치(2017년)는 PM-10 : 55㎍/㎥, PM-2.5 : 32㎍/㎥로서, 「환경정책기본법」제12조 제2항 및 같은 법 시행령 별표에서 정하고 있는 미세먼지에 대한 연간 기준(PM-10 : 50㎍/㎥ 이하, PM-2.5 : 25㎍/㎥ 이하)을 초과하고 있다. 이전 데이터가 있는 PM-10의 경우에는 2011년부터 한번도 환경기준을 하회한 적이 없고, 2016년을 제외하면 ○○도 평균을 모두 상회하여 ○○도 내에서도 미세먼지가 심각한 지역임을 알 수 있다. PM-2.5의 경우에도 가장 최근인 2017년에 환경기준을 2배 이상 상회하고 ○○도 평균보다도 크게 상회하고 있다. 「환경정책기본법」 제12조 제2항이 “인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려하여 환경기준을 설정하여야 하며, 환경 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다”고 규정하고 있음을 고려하면, 위 환경기준은 개발행위허가 여부 및 이 사건 발전소로 인하여 환경오염 우려가 없는지를 판단함에 있어서 중요한 자료이다. 청구인도 인정하는 바와 같이 바이오매스 발전소의 경우에도 대기오염물질이 발생하는바, 이 사건 발전소를 위하여 개발행위를 허가한다면 ○○시의 미세먼지 농도가 환경기준을 상회하고 있는 상태에서 미세먼지로 인하여 대기질이 더욱 악화될 것이 명백하여 환경오염 우려가 없다고 볼 수 없다. 청구인은 조건부 허가를 대안으로 제시하나, 이미 환경기준을 상회하고 있는 상황에서는 청구인에게 조건을 부여하는 것으로 해결할 수 없으므로, 적절한 대안이 아니다. 2) 청구인은 환경부 및 ○○도로부터 대기배출 및 총량 허가를 받았으므로 부적법하다는 취지로 주장하나, 개발행위허가는 그와 별도의 처분이고 대기배출 및 총량 허가를 받은 경우 개발행위허가를 해야한다는 규정도 없다. 더구나 대기배출 및 총량 허가는 ○○도 총량을 규제하는 것인데 ○○시는 미세먼지로 인한 대기질이 ○○도 평균보다 나쁘다는 점이 고려되어야 한다. 3) 이상에서 본 바와 같이 ○○시의 미세먼지 수치가 이미 환경기준을 상회하고 있는 이상, 청구인의 이 사건 발전소를 위한 개발행위를 허가하는 것은 환경오염의 심화 우려가 있어 불가하다. 따라서 이 사건 처분은 적법하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271231"></img> 【대기환경보전법】 제16조(배출허용기준) ①대기오염물질배출시설(이하 "배출시설"이라 한다)에서 나오는 대기오염물질(이하 "오염물질"이라 한다)의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다. 【환경부령】 제15조(배출허용기준) 법 제16조제1항에 따른 대기오염물질의 배출허용기준은 별표 8과 같다. [별표 8] 대기오염물질의 배출허용기준(제15조 관련) 2. 2015년 1월 1일부터 적용되는 배출허용기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271229"></img> 【환경정책기본법】 제12조(환경기준의 설정) ① 국가는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려하여 환경기준을 설정하여야 하며, 환경 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다. ② 환경기준은 대통령령으로 정한다. 【환경정책기본법 시행령】 제2조(환경기준) 「환경정책기본법」 제12조제2항에 따른 환경기준은 별표와 같다. [별표] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271227"></img> 【수도권 대기환경개선에 관한 특별법】 제3조(「대기환경보전법」과의 관계) 이 법은 「대기환경보전법」에 우선하여 적용하며, 이 법에서 규정하지 아니한 사항은 「대기환경보전법」으로 정하는 바에 따른다. 제14조(사업장설치의 허가) ① 대기관리권역에서 총량관리대상 오염물질을 대통령령으로 정하는 배출량을 초과하여 배출하는 사업장을 설치하거나 이에 해당하는 사업장으로 변경하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관으로부터 사업장설치의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다. 【수도권 대기환경개선에 관한 특별법 시행령】 제17조(사업장설치의 허가를 받아야 하는 자의 배출량) 법 제14조제1항 전단에서 "대통령령으로 정하는 배출량"이란 별표 2에 따른 배출량을 말한다. [별표 2] 사업장설치의 허가를 받아야 하는 자의 배출량(제17조 관련) 법 제14조에 따라 사업장설치의 허가를 받아야 하는 자의 배출량은 다음 각 호의 어느 하나와 같다. 1. 연간 질소산화물 배출량이 4톤 초과 2. 연간 황산화물 배출량이 4톤 초과 3. 연간 먼지 배출량이 0.2톤 초과 비고: 배출량은 「대기환경보전법 시행령」 제13조에 따른 1종사업장, 2종사업장 및 3종 사업장에 설치된 배출시설에서 배출되는 오염물질의 양을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 관련부서 심의자료, 각서, 개발행위허가서, ○○도 대기배출 총량허가 공문, 2017년도 ○○도 대기오염평가 보고서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○면 ○○리 ○, ○, ○○번지(이 사건 신청지)에 부지 8,972㎡ 규모의 발전시설(○○바이오매스 발전소) 및 진입로를 조성하고자 2018. 4. 23. 피청구인에게 위 개발행위허가를 신청(이 사건 신청)하였다. 나) 피청구인은 2018. 7. 11. 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]에서 정한 개발행위허가 기준에 의하여 이 사건 신청은 다량의 미세먼지가 발생되는 개발사업으로 주변지역의 환경오염·주민피해 등의 현저한 공익을 해칠 우려가 있다는 이유로 청구인에게 개발행위불허가 처분(이 사건 처분)을 하였다. 다) 청구인의 사업계획서 상 이 사건 발전소의 대기오염물질 배출설계기준은 “SO2(황산화물, PPM) : 5(12), NO2(질소산화물, PPM) : 10(12), 먼지(DUST,mg/Sm3) 2(12)로서, 대기환경보전법 및 환경부령에서 정한 배출허용기준인 ”NO2(질소산화물, PPM) : 150(12) 이하, 먼지(DUST,mg/Sm3) 50(12) 이하“를 준수하고 있다. 라) ○○시 지역의 가장 최근의 연간 미세먼지 측정치(2017년)는 PM-10 : 55㎍/㎥, PM-2.5 : 32㎍/㎥로서, 「환경정책기본법」제12조 제2항 및 같은 법 시행령 별표에서 정하고 있는 미세먼지에 대한 연간 기준(PM-10 : 50㎍/㎥ 이하, PM-2.5 : 25㎍/㎥ 이하)을 초과하고 있다. 마) 청구인은 2015. 11.경 이 사건 발전소의 개발행위허가를 득하였다가 2016. 9.경 농지보전부담금의 납부를 지체하였다는 이유로 개발행위허가가 취소된 사실이 있고, 2016. 3. 24. ○○도지사로부터 대기오염물질 총량관리사업장설치 허가증을 받은 사실이 있으나 위 허가증에는 먼지의 배출허용총량은 할당유예되었음이 기재되어 있다. 바) 이 사건 부지 일대는 국토계획법 상의 계획관리지역으로 지정된 곳이고, 한편 이 사건 발전소 설치에 대하여 인근 주민이 환경오염 등을 이유로 반대민원을 제기한 상태이며, 현재까지 ○○시에 바이오매스(목재칩, 목재펠렛) 발전소 시설은 허가·설치된 바 없다. 2) 「국토계획법」 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 1.라.(2)는 개발행위허가기준으로서 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하고, 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 한편 「대기환경보전법」제16조 제1항 및 환경부령 제15조 별표8은 대기오염물질의 배출허용기준에 대하여 NO2(질소산화물, PPM)은 150(12) 이하, 먼지(DUST,mg/Sm3)는 50(12) 이하로 규정하고 있고, 「환경정책기본법」제12조 제2항 및 같은 법 시행령 별표는 미세먼지에 대한 연간 기준에 대하여 PM-10는 50㎍/㎥ 이하, PM-2.5는 25㎍/㎥ 이하로 규정하고 있으며, 「수도권 대기환경개선에 관한 특별법」제14조 및 같은 법 시행령 제17조, 별표2는 대기관리권역에서 연간 먼지 배출량이 0.2톤을 초과하는 사업장을 설치하기 위해서는 환경부장관으로부터 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 발전소가 대기환경보전법 상의 오염물질 배출허용기준을 넉넉히 충족하는 매우 친환경적인 발전소 유형임에도 피청구인이 환경오염, 주민피해 등을 이유로 개발행위허가를 불허가하는 것은 권한남용에 해당하고 비례원칙을 위반하여 위법하다고 주장한다. 개발행위허가에 관한 대법원 판례를 살펴보면, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 요건 및 허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있고, 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하며, 이러한 재량권 일탈·남용에 관하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명책임을 부담한다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결, 대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 등 참조). 또한 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하는 바, 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 살피건대 청구인은 이 사건 발전소에 대한 사업계획에 따르면 대기환경보전법 상 먼지에 대한 배출허용기준을 충족하더라도 연간 1.85톤의 먼지를 배출하게 될 것이라고 인정하고 있고, 2016. 3. 24. ○○도지사로부터 대기오염물질 총량관리사업장설치 허가증을 받은 사실이 있으나 당시 먼지에 대하여는 할당유예된 상태였다. 반면 피청구인은 각 부서 의견수렴 결과 대기환경오염의 우려가 있다는 점이 지적되었고 인근 주민이 환경오염을 이유로 반대민원을 제기하고 있으며 ○○시의 미세먼지 수치가 수년간 환경정책기본법 상의 연간 기준을 상회하고 있는 상황에서 미세먼지 발생, 환경오염, 주민피해 등을 고려하여 이 사건 처분을 행하였는 바, 그렇다면 청구인이 주장·입증한 사정만으로는 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라고 인정하기에 부족하다 할 것이다. 4. 결 론 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.