개발행위불허가처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은, 2015. 1. 20. 피청구인에게 서울 ○○○구 ○○동 ○○-○외 14필지 전3,679㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관하여 주택건설사업을 위한 개발행위(토지의 형질변경) 허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 나. 피청구인은 청구인에게, 2015. 1. 27., 2015. 2. 17. 각각 이 사건 신청에 대한 보완요청을 하여 청구인으로부터 보완계획 및 조치에 관한 자료를 제출받았으며, 2015. 3. 30. 구도시계획위원회의 재심의결정 통보 및 재보완 요청을, 2015. 4. 28. 최종적인 재보완 요청을 각각 발송한 후, 2015. 7. 31. 위 보완이 이루어지지 않았다는 이유로 이 사건 신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 다. 피청구인이 2015. 7. 31. 청구인에게 한 이 사건 처분 사유는 ① 설치계획 중인 건축물이 주변의 자연환경 및 미관을 훼손할 우려가 있고, ② 이 사건 토지 진입로인 ○○동 일부구간(약 30m, 이하 ‘확장 요구 구간’이라 한다)의 도로 폭 6m 확장 요구에 대한 보완 및 조치 계획이 없다는 것이다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인의 이 사건 신청 반려행위는 실질적으로 불허가 처분이다. 나. 청구인은 피청구인의 반복되는 보완 요구에 대하여 가능한 조치 계획을 제출하여 이를 보완하였으므로, 이 사건 처분 사유는 위법하다. 다. 피청구인이 현행 개발행위허가운영지침과 달리 15년 전의 기준을 근거로 계속하여 확장 요구 구간의 도로 폭 확장을 요구하다가 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 청구인의 이 사건 신청이 개발행위 허가 기준에 맞지 않아서 반려한 것일 뿐 불허가 처분을 한 사실은 없으므로, 이 사건 심판청구는 부적법하다. 나. 청구인이 제출한 보완서에 따라 건축 밀도를 조정하더라도 ○○공원의 자연경관 및 미관은 훼손될 것으로 판단되고, 과거 사례에 비추어 이 사건 개발행위 허가가 있으면 집단 민원 발생이 예상되며, 이 사건 토지 진입로는 협소한 급경사지이어서 확장 요구 구간의 도로 폭 6m 확장은 필수적이므로 이를 보완하지 않았음을 이유로 한 이 사건 처분 사유는 적법하다. 다. 국토계획법 등 관계법령은 개발행위 허가와 관련하여 행정청에게 재량을 부여하고 있는데, 이 사건 처분은 피청구인의 재량권 범위 내에서 이루어진 것으로 적법하다. 4. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조, 제59조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제54조, 제56조 관련 [별표 1의2] 5. 인정사실 당사자 사이의 다툼이 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지 번호 포함) 각 기재 및 변론 전체의 취지 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2015. 1. 20. 피청구인에게 이 사건 토지에 관하여 주택건설사업을 위한 개발행위(토지의 형질변경) 허가 신청을 하였다. 나. 청구인은 2015년 2월경 설치계획 중인 건축물이 주변의 자연환경 및 미관에 미치는 영향이 어떠한지 판단할 수 있는 자료인 산림조사를 실시한 후 같은 달 12일 피청구인에게 이를 제출했다. 다. 피청구인이 청구인의 이 사건 신청에 대하여 한 보완 요구의 주요 사항 및 청구인이 피청구인에게 제출한 보완 계획의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=160663871"></img> 라. 주식회사 ○○○○○이 2015년 4월에 실시한 교통영향분석 결과, 사업시행 전·후를 비교하였을 때 사업시행으로 인한 교통영향은 미미한 것으로 나타났다. 마. 피청구인이 2015. 5. 12. 청구인에게 “○○동 구간 30m의 도로 폭”과 관련하여 최종적인 재보완 요구(도로 폭 4m를 6m로 확장할 것을 요구)를 하자, 청구인은 2015. 5. 15. 본 위원회에 위 피청구인의 재보완 요구 취소를 구하는 행정심판청구를 하였고, 본 위원회는 2015. 7. 13. 피청구인의 ‘불허가 처분’ 내지는 ‘부작위’가 존재하지 않음을 이유로 각하 재결을 내렸다(서행심 2015-583 개발행위불허가처분 취소청구 등 사건). 바. 피청구인은 2015. 7. 31. 청구인에게 ① 설치계획 중인 건축물이 주변의 자연환경 및 미관을 훼손할 우려가 있고, ② 이 사건 토지 진입로 중 확장 요구 구간의 도로 폭 6m 확장을 위한 보완 및 조치 계획이 없다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 6. 판 단 가. 본안 전 항변에 대한 판단 피청구인은, 이 사건 처분을 한 이유가 청구인의 이 사건 신청이 개발행위 허가 기준에 맞지 않았기 때문이고, 이는 단순한 신청서 반려행위일 뿐 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제57조 제2항에서 정한 불허가 처분이 아니므로, 이 사건 심판청구는 처분성에 관한 대상적격을 결하여 부적법하다고 본안 전 항변을 한다. 살피건대, 민원사무처리에 관한 법률 제4조 제2항, 같은 법 시행령 제15조 제1항, 제2항, 제16조 제1항에 의하면, 행정기관은 민원사항의 신청이 있는 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하고 그 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니할 때에는 10일의 기간 내에 다시 보완을 요구할 수 있으며, 위 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에 비로소 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있도록 규정되어 있는바, 위 규정 소정의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결). 한편, 국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 영향을 미치는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다고 할 것인바, 여기에서 ‘신청인의 법률관계에 영향을 미치는 것’이라는 의미는 신청인의 실체상의 권리의무관계에 직접적인 변동을 일으키는 것은 물론, 그렇지 않다 하더라도 신청인이 권리를 행사하거나 의무를 이행함에 중대한 지장을 초래하는 것도 포함한다고 해석함이 상당하다(대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조). 그런데 인정사실 및 제출된 자료에 의하면, 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 그 사유로 ① 설치계획 중인 건축물이 주변의 자연환경 및 미관을 훼손할 우려가 있고, ② 이 사건 토지 진입로 중 확장 요구 구간의 도로 폭 6m 확장을 위한 보완 및 조치 계획이 없다는 것을 적시하였고, 피청구인이 2015. 2. 17., 2015. 3. 30., 2015. 4. 28.에 세 차례에 걸쳐 위 ②항의 사유를 들어 반복적으로 보완 요구하였음에도 불구하고, 청구인은 계속하여 확장 요구 구간의 도로 폭 확장이 현실적으로 불가능하고 피청구인의 반려 사유가 개발행위허가운영지침에도 어긋나므로 보완할 수 없다는 내용으로 소명한 사실을 알 수 있다. 그렇다면, 피청구인의 이 사건 처분은 개발행위 허가에 관한 형식적·절차적인 요건의 흠이 아닌 실질적 요건에 관한 흠을 이유로 한 것이고, 이러한 흠은 청구인의 단순한 착오나 일시적 사정 등에 기인한 경우는 아니라고 보아야 할 것이다. 나아가, 청구인은 ○○○구청의 각 관련 부서로부터 개발행위 허가와 관련한 긍정적인 답변을 듣고 주택건설사업을 위하여 이 사건 토지를 매수하는 등 막대한 자금을 투자한 것으로 보이는 점, 청구인은 교통영향분석이나 산림조사를 실시하는 등 개발행위 허가의 실체적 요건에 부합하기 위한 준비절차를 이행하였던 점, 도로 폭이 현재 상태보다 2m 이상 확장되어야 하는지 여부는 개발행위 허가권자의 재량에 따라 실체적으로 판단될 사항이지 신청서 접수 단계에서 형식적으로 판단될 사항은 아니라고 할 것인 점, 피청구인이 이 사건 처분을 함으로써 청구인은 개발행위를 진행할 수 없게 된 점, 국토계획법 제57조 제2항 및 같은 법 시행령 제54조 제1항에 의하면 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 특별한 사정이 없으면 15일 이내에 허가 또는 불허가 처분을 하여야 한다고 규정되어 있는 점 등을 보태어 고려하여 보면, 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 실체상 권리·의무관계에 직접적인 변동을 일으키는 것임은 물론, 청구인이 권리를 행사하거나 의무를 이행함에 중대한 지장을 초래하는 행위라고 할 것이어서 실질적인 ‘불허가 처분’에 해당한다. 결국 이 사건 심판청구는 ‘불허가 처분(거부 처분)’을 대상으로 한 것이므로 적법하고, 피청구인의 위와 같은 본안 전 항변은 이유가 없다. 나. 본안에 대한 판단 청구인은, 이 사건 처분이 당초에는 제시하지 않던 사유를 추가로 제시하고, 개발행위허가운영지침에 부합하지 않을뿐더러, 현실적으로 불가능한 보완 조치를 계속적ㆍ반복적으로 요구하는 것인 점에 비추어, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 주장한다. 살피건대, 국토계획법 제56조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제51조 제3호는 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)행위를 하고자 하는 자는 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 국토계획법 제58조 제1항 제4호, 제3항, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 〔별표1의2〕제1호 (라)목 (1), (마)목 (1), (3)은 허가권자는 공원 등에 인접한 지역으로서 토지의 형질변경행위로 인하여 주변 환경 또는 경관이 크게 손상될 우려가 없거나 토지의 형질변경행위에 수반하는 건축물 또는 공작물이 주변 환경 또는 경관을 훼손하지 아니하고 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하는 경우에 한하여 토지의 형질변경행위를 허가하여야 한다고 규정하고 있는바, 국토계획법 제58조 제1항 제4호, 제3항, 국토계획법 시행령 제56조제1항 관련〔별표1의2〕제1호 (가)목 (3), (라)목 (1), (마)목 (1), (3)의 각 규정을 종합하면, 국토계획법 제56조 제1항 제2호의 규정에 의한 건축물의 건축 및 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이다. 한편, 행정행위를 기속행위와 재량행위로 구분하는 경우 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조). 위 법리에 비추어 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부를 살펴본다. 피청구인이 확장 요구 구간의 도로 폭 6m 확장을 요구하는 이유는 이 사건 토지 진입로인 급경사 구간을 내려 와 바로 합쳐지는 위 확장 요구 구간에서 차량 두 대가 서로 마주치게 될 경우, 도로 폭 4m 상태인 현행 도로 하에서는 교행이 어렵고, 비나 눈이 오거나 심야 시간에는 확장 요구 구간을 지날 때에 위험성이 어느 정도 존재하는 것으로 판단한 데에 기인한 것으로 보이고, 피청구인이 요구하는 확장 요구 구간 약 30m의 도로 폭 6m 확장에 관하여는 청구인이 인접 토지 소유자와 접촉하는 등의 방법으로 인접 토지 소유권을 취득하거나 그 사용계약을 체결하는 방법으로 이를 보완할 수 있는 여지가 전혀 없지 않다. 또한, 개발행위허가와 관련하여서는 법규상 요건 외에도 개발행위허가로 인하여 발생할 수 있는 부차적인 영향도 고려하지 않을 수 없는 점까지 보태어 보면 피청구인의 이 사건 처분이 재량권의 범위를 현저하게 일탈·남용하였다고 판단하기에 무리가 있다. 결국, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 범위 내에서 이루어진 것이므로 재량권 일탈·남용에 관한 청구인 주장은 받아들이기 어렵다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구를 받아들이지 아니하여 기각하며, 주문과 같이 재결한다.