개발행위허가 신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(전, 95㎡), ○○○-○번지(답, 255㎡)의 소유자로, 2015.1월경 청구외 ○○○에게 위 토지에 대한 매각계약을 체결한 후 ○○○이 2015.1.29. 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였으나, 피청구인은 신청지 진출입로에 공공공지(공원, ○○동 ○○○번지)가 포함되어 있어 별도의 진출입로 확보계획을 제출토록 보완을 요구하였으나 ○○○이 보완하지 못함에 따라 2015.4.16. 반려처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 한편, 청구외 ○○○은 개발행위허가 신청이 반려되자 2015.4.30. 위 토지에 대한 청구인과의 매매계약을 해지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 개발행위허가 신청지인 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(전, 95㎡), ○○○-○번지(답, 255㎡)의 소유자로, 2015.1월경 청구외 ○○○에게 위 토지에 대한 매각계약을 체결하였고 ○○○은 2015.1.29. 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였으나 2015.4.16. 이 사건 처분을 받았다. 이에 따라 ○○○은 2015.4.30. 위 토지에 대한 매매계약을 해지하였다. 2) 신청지와 접해있는 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○ 도로(농로)는 이미 1980년 이전부터 사용되고 있는 현황도로이다. ○○○-○도시계획 ○-○ 포장도로가 완공될 무렵인 2004.5월경에도 현황도로와 연결되는 위치에는 차량교차 통행을 위한 교통신호등이 설치되어 있었다. 그런데 2005년경 주민들도 모르는 사이에 피청구인은 포장완료된 ○○○-○도시계획 ○-○ 도로를 용도폐지하고 공익사업법에 따라 전 소유자들에게 환매하여야 하는 절차도 무시한 채 공공공지로 지정하였다. 그리고 이처럼 현황도로의 일부구간을 도로 용도폐지하고 공공공지로 변경 지정한 결과 기존 현황도로가 지적도상 단절되었고 이로 인해 이 사건 처분을 받게 된 것이다. 현재 현황도로와 연결된 주민들의 토지가 많이 있는데 행정청이 주민들에게 혜택을 주지는 못할망정 피해만 주고 있다. 3) 이 사건 현황도로는 1980년 이전부터 주민들이 통행로로 이용중인데 현황도로의 일부를 공공공지로 지정하여 주민들의 통행권과 재산권을 침해하고 있으므로 마땅히 공공공지 지정을 폐지하고 도로로 원상복구하여야 한다. ○○동 ○○○번지는 ○○○-○도시계획 ○-○ 도로 개설목적으로 매수되어 잠시 개통되었으나 공군부대 비행안전구역 고도제한 협의 미실시를 이유로 폐지된 바, 향후 도로개설계획이 없다면 마땅히 매수한 토지를 전 소유자들에게 환매하여야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 사업부지 진.출입로에 ○○동 ○○○번지(공원)가 포함되어 ○○시 지역개발사업소 협의결과 해당 공공공지를 제외하고 별도의 진입로 설치 가능 여부를 검토하라는 내용의 회신을 받아 2차례에 걸쳐 보완을 요구하였으나 ○○○이 미이행함에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 이 사건 도로가 1980년 이전부터 일반인이 이용하고 있는 통행로이므로 공공공지의 지정으로 인하여 기존 현황도로가 잘려진 것은 주민들과 이해관계인들의 통행권과 재산권을 침해하는 것이므로 지적공부를 복구하고 이 사건 처분을 취소하여야 한다고 주장하나, 해당 공공공지는 기 결정.고시된 ○○○-○도시계획도로 대로 ○-○호선을 포함한 ○○○-○읍 ○○리.○○리 일원의 ○○○-○택지지구 개발계획에 포함된 토지로, 1997.12.31. 개발계획(경기도고시 제1997-484호)을 수립하여 경기도 승인을 득하고 1999.12.28. 실시계획(경기도고시 제1999-495호)을 수립하여 택지개발사업을 추진하던 중 건설교통부에서 국도대체 우회도로를 국도 1호선과 입체화를 추진함에 따라 ○○○-○택지지구 개발계획 및 실시계획을 변경하여 경기도고시 제2003-344호(2004.1.5.)로 국도대체 우회도로 개통시까지 임시 진.출입로로 사용하도록 하는 조건부 개발계획(공공공지)으로 변경되었으며, 2006.6월 택지개발사업 준공 후 ○○시에 무상귀속되어 관리되고 있다. 3) 피청구인은 개발행위허가 신청인에게 사업부지 진.출입로 계획을 재검토하도록 보완 요구를 하였고, 신청인은 사업계획변경을 통해 개발행위허가 신청 목적을 변경하거나 농업생산기반시설 목적 외의 사용승인을 득하여 현황도로 반대편의 농업용 도로를 이용할 수 있음은 별론으로 하고, 청구외 ○○○이 기간내에 진출입로 확보계획을 보완하지 않음에 따라 피청구인이 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제15조제1항에 따라 이 사건 처분을 한 것이므로 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2015.1.6.] [법률 제12974호, 2015.1.6., 일부개정] 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2015.3.11.] [대통령령 제26142호, 2015.3.11., 일부개정] 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270177"></img> 【○○시 도시계획 조례】[시행 2015.1.2.] [경기도○○시조례 제965호, 2015.1.2., 일부개정] 제19조(도로 등이 설치되지 않은 지역에서의 건축물의 건축) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 별표 1의2제2호가목(2)에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 이 경우 도로는「건축법」제2조제1항제11호에 따른 도로를 말한다. 1. 신청지역에 신청인이 인접의 기존 기반시설과 이어지는 도로·상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우(상수도에 갈음하여「먹는물 관리법」에 따른 먹는물 수질기준에 적합한 지하수 개발·이용시설을 설치하도록 하거나, 하수도에 갈음하여「하수도법」에 따른 오수정화시설을 설치하는 경우를 포함한다) 다만, 이 경우 도로는「건축법」제44조에 적합하게 하여야 하며, 도시지역 및 지구단위계획구역외의 지역에 도로를 설치하는 경우에는「건축법」제45조에 따라 그 위치를 지정·공고할 수 있다. 【건축법】[시행 2015.1.6.] [법률 제12968호, 2015.1.6., 일부개정] 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 【건축법 시행령】[시행 2015.1.1.] [대통령령 제25840호, 2014.12.9., 타법개정] 제28조(대지와 도로의 관계) ① 법 제44조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 공지"란 광장, 공원, 유원지, 그 밖에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 것을 말한다. ② 법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다. 【도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙】[시행 2014.12.31.] [국토교통부령 제166호, 2014.12.31., 일부개정] 제59조(공공공지) 이 절에서 "공공공지"라 함은 시·군내의 주요시설물 또는 환경의 보호, 경관의 유지, 재해대책, 보행자의 통행과 주민의 일시적 휴식공간의 확보를 위하여 설치하는 시설을 말한다. 제60조(공공공지의 결정기준) 공공공지는 공공목적을 위하여 필요한 최소한의 규모로 설치하여야 한다. 제61조(공공공지의 구조 및 설치기준) 공공공지의 구조 및 설치기준은 다음 각호와 같다. 1. 지역의 경관을 높일 수 있도록 할 것 2. 지역 주민의 요구를 고려하여 긴의자, 등나무·담쟁이 등의 조경물, 조형물, 옥외에 설치하는 생활체육시설(「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 제6조의 규정에 의한 생활체육시설중 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 수반하지 아니하는 것을 말한다) 등 공중이 이용할 수 있는 시설을 설치할 것 3. 주민의 접근이 쉬운 개방된 구조로 설치하고 일상생활에 있어 쾌적성과 안전성을 확보할 것 4. 주변지역의 개발사업으로 증가하는 빗물유출량을 줄일 수 있도록 식생도랑, 저류·침투조, 식생대, 빗물정원 등의 빗물관리시설을 설치할 것 5. 바닥은 녹지로 조성하는 것을 원칙으로 하되, 불가피한 경우 투수성 포장을 하거나 블록 및 석재 등의 자재를 사용하여 이용자에게 편안함을 주고 미관을 높일 수 있도록 할 것 【행정심판법】[시행 2014.5.28.] [법률 제12718호, 2014.5.28., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획확인서, 관련부서 협의결과, 보완요구 및 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(전, 95㎡), ○○○-○번지(답, 255㎡)의 소유자로, 2015.1월경 청구외 ○○○에게 위 토지에 대한 매각계약을 체결한 후 ○○○이 2015.1.29. 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였으나 2015.4.16. 반려처분을 받았다. 나) 개발행위신청지인 ○○동 ○○○-○번지, ○○○-○번지의 진출입로에는 ○○동 ○○○번지공공공지(공원) 구간이 포함되어 있고, 이 구간은 현재 보도블록을 깔아 사람과 차량의 통행은 가능한 상태이다. 다) 한편, 청구외 ○○○은 개발행위허가 신청이 반려되자 2015.4.30. 위 토지에 대한 청구인과의 매매계약을 해지하였다. 2) 국토계획법 제56조에 따르면 건축물의 건축 또는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 같은 법 시행령 제56조제1항 별표1의2 개발행위허가기준에 따르면 개발행위시 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합하여야 하고, 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니하여야 한다. 건축법 제2조, 제44조에 따르면 "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로를 말하고 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다. 다만, 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 또는 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 건축법 시행령 제28조제1항에 따르면 법제44조제1항제2호의 "대통령령으로 정하는 공지"란 광장, 공원, 유원지, 그 밖에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 것을 말한다. 행정심판법 제2조, 제3조에 따르면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하며, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 같은 법 제13조에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 본안판단에 앞서 이 사건 청구의 적법성 여부에 대하여 살펴본다. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 청구인 적격이 인정된다고 할 것이지만, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 다만 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. 국토계획법에서 신청자가 아닌 토지소유자에게 개발행위 허가 거부처분의 취소를 구할 신청권을 부여하는 규정이 없음을 볼 때, 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 개발행위 신청지를 매각하지 못한 사정이 있다 하더라도, 그러한 사정은 이 사건 처분으로 인한 간접적·사실적·경제적 이익의 침해일 뿐 국토계획법이 보호하고자 하는 직접적이고 구체적인 이익의 침해라고는 볼 수 없으므로 처분의 직접 당사자가 아닌 청구인으로서는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다(대법원 1994.4.12. 선고 93누24247 판결 참조). 따라서 청구인으로서는 직접 개발행위 허가 신청을 하고 불허가된 경우 심판을 제기할 수 있음은 별론으로 하더라도, 이 사건 청구에서는 청구인에게 행정심판법 제13조에 따른 청구인 적격이 인정되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.