개발행위허가 신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2018. 12. 19. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○-10번지 외 6필지 (8,144㎡, 자연녹지지역)(이하‘이 사건 신청지’라고 한다)에 도시형생활주택, 다가구주택 및 제2종근린생활시설(사무소)의 조성을 목적으로 개발행위허가 신청(이하‘이 사건 허가 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2019. 2. 19. 청구인에게 도시계획위원회 심의결과에 따라 이 사건 허가신청에 대한 보완 요청을 하였고, 이에 청구인들은 2019. 2. 26. 보완완료 후 개발행위허가를 다시 신청하였다. 피청구인은 2019. 4. 18. 청구인들에게 도시계획위원회 재심의 결과‘유역면적계도 경계를 잘못 산정했으며, 계곡 부분에 과도한 성토를 하여 단지형생활주택을 신축하는 개발행위허가 신청은 도시형생활주택지역으로 적절치 않고, 보완사항 검토 결과 보완조건을 충족하지 못함’이라는 사유로 개발행위허가 신청 반려 처분 (이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 신뢰보호 원칙 위반 청구인은 도시계획위원회 보완사항에 대하여 2019. 2. 26. 보완사항을 충족하여 피청구인에게 심의서류를 제출하였으나, 피청구인은 당초 보완요구 하지 않았던 다른 사유인 유역면적경계도 설정이 잘못된 점과 계곡부분에 과도한 성토를 하여 단지형 연립주택을 신축하는 개발행위허가 신청은 적절하지 않다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 신청지 일대는 1983년부터 ○○기도원 등 부속건물 10개 동이 있었던 곳이나, 2017년 경 철거되어 현재는 방치되어 있는 곳으로 청구인이 도시형 생활주택, 다가구 주택 등 부지조성을 위하여 개발행위허가 신청을 한 곳이다. 청구인은 피청구인이 요구하는 보완사항이 충족되면 당연히 인·허가가 될 것이라는 기대와 신뢰를 가지고 있었으나, 보완사항이 충족되었음에도 보완사항 이외의 다른 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호 원칙에 어긋난다. 아울러 이 사건 처분의 사유인 유역면적계도 경계가 잘못되어 있다는 것은 청구인이 충분히 보완하여 처리가 가능한 사항임에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 재량권의 일탈·남용에 해당한다. 2) 행정절차법 위반 전문가들로 구성된 도시계획위원회의 심의를 거치는 것은 허가권을 가진 피청구인이 좀 더 신중한 결정을 하도록 돕기 위한 것일 뿐, 피청구인이 개발행위허가 신청에 대한 허가여부를 결정함에 있어 도시계획위원회 심의결과에 전적으로 구속되는 것은 아니다. 따라서 피청구인은 개발행위허가 신청에 대한 반려처분을 할 때, 구체적이고 실질적인 이유를 제시하여야 한다. 그럼에도 불구하고, 피청구인은 단지 심의기구에 불과한 도시계획위원회 심의결과가 부결되었다는 사유만을 이 사건 처분의 이유로 제시한바, 청구인의 입장에서는 피청구인 어떠한 실질적인 사유로 이 사건 처분을 한 것인지 도저히 알 수가 없다. 행정절차법 제23조 제1항에 의하면 행정청은 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우와 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 및 긴급하게 처분할 필요가 있는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 결국 이 사건 처분은 처분의 상대방인 청구인이 그 처분사유를 알 수 있을 정도로 그 근거와 이유를 제시하였다고 볼 수 없어 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 위법한 처분이다. 3) 실체적 하자 이 사건 신청지는 1983년 부터 2017년 경 까지 기도원 등 부속건물이 존재하던 곳으로 청구인이 2016. 11. 24. 매수 후 기도원 등을 철거하였고, 현재는 건축물이 없는 곳으로 ○○시 개발행위허가 운영지침에 하자가 없는 토지이다. 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 처분 사유로‘계곡 부분에 과도한 성토를 하여 단지형 연립주택을 신축하는 개발행위허가 신청은 도시형생활주택지역으로 적절하지 않고 보완사항을 검토한 결과, 당초에 보완 요구한 사항을 충족하지 못함’이라고 하였다. 그러나 이는 이 사건 신청지가 그동안 어떤 용도로 이용되었던 곳인지 전혀 고려하지 않았고, 건축을 함에 있어 어느 정도의 성토 및 절토는 수반되는 사항임에도 과도한 성토에 대한 구체적인 기준도 전혀 언급하지 않았다. 4) 아울러, 피청구인이 도시계획위원회 심의결과 부결된 건에 대하여 얼마나 자체적으로 검토하여 개발행위허가를 하였는지 알아보기 위해 정보공개청구를 한 결과 피청구인은 도시계획위원회 심의결과가 부결인 경우 단 한건도 허가를 한 사실이 없다. 이는 피청구인이 도시계획위원회 심의대상인 개발행위허가에 있어 개별법령 및 도시계획위원회 심의 결과를 종합적으로 판단하여 허가권을 행사한 것이 아니라, 단순히 심의 및 자문기관인 도시계획위원회 심의결과를 100% 수용하여 허가여부를 판단하고 있으며, 이 사건 처분 또한 도시계획위원회 심의결과를 그대로 인용하고 반영한 것으로 보여진다. 5) 따라서 위 내용들에 비추어 볼 때, 피청구인은 객관적이고 구체적인 근거 없이 이 사건 신청지의 형상이 계곡이면서 과도한 성토가 수반된다는 막연하고 추상적인 우려에 기초하였고, 단순히 도시계획위원회 심의결과라는 사유로 이 사건 처분에 이르게 된 바, 청구인의 경제적 이익추구권을 과도하게 제한하고 있어 재량권을 일탈·남용한 위법이 존재한다. 나. 피청구인 주장 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하‘국토계획법’이라 한다) 제59조는 개발행위허가 처리 시 개발행위에 대한 도시계획위원회 심의를 거치도록 하며, 심의 시 입지의 적정성, 기반시설 계획, 주변지역 환경, 경관 보호 및 기타 주변에 미치는 영향 등을 도시계획위원회에서 종합적으로 연계 검토하도록 규정하고 있는 바, 피청구인은 이 사건 허가 신청에 대하여 관련 법령 및 개별법 저촉 여부, 도시계획위원회 심의 결과 등을 종합적으로 고려하여 판단한 것이다. 2) 이 사건 허가 신청은 국토계획법 제59조에 따라 도시계획위원회 심의를 거친 사항이며, 개발행위허가 세부 심의기준 검토항목에 따라 입지의 적정성을 판단한 결과「유역면적계도 경계를 잘못 산정했으며, 계곡 부분에 과도한 성토를 하여 단지형 연립주택을 신축하는 개발행위허가 신청은 도시형생활주택지역으로 적절치 않고, 당초 요구한 보완조건을 충족하지 못함」을 이유로 부결됨에 따라 이 사건 처분을 하였다. 3) 도시계획위원회는 각 분야 전문가로 구성되어 있으며, 다수의 위원들이「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」에 의거하여 개발행위허가 세부심의 기준에 따라 심의를 진행하는 사항으로 자의적인 판단을 그대로 인용하였다는 청구인의 주장은 사실과 다르며, 도시계획위원회 심의 의견 등을 종합적으로 검토하여 한 이 사건 처분은 적법한 행정행위이라 할 것이다. 또한「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」4-1-5(구속력 등)는 심의기관과 자문기관의 결정은 법적 구속력은 없지만, 행정청에 의해 존중되어야 한다고 되어 있어 피청구인이 도시계획위원회 심의결과를 참고하여 입지의 적정성 여부를 판단한 것은 적법하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군 수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경 우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배 수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호 까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013. 7. 16.> ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2015. 7. 24.> 1. 제8조, 제9조 또는 다른 법률에 따라 도시계획위원회의 심의를 받는 구역에서 하는 개발행위 2. 지구단위계획 또는 성장관리방안을 수립한 지역에서 하는 개발행위 3. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에서 시행하는 개발행위 중 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정하는 규모ㆍ위치 등에 해당하지 아니하는 개발행위 4. 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위 5. 「도시교통정비 촉진법」에 따라 교통영향평가에 대한 검토를 받은 개발행위 6. 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 위한 개발행위 7. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업 및 「사방사업법」에 따른 사방사업을 위한 개발행위 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028547"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위" 란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시ㆍ군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제4호에 따른 방재지구 및 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 가. 해당 토지가 자연취락지구, 개발진흥지구, 기반시설부담구역, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제 8조의3에 따른 준산업단지 또는 같은 법 제40조의2에 따른 공장입지유도지구에 위치한 경우 나. 해당 토지가 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 도로 등 기반시설이 이미 설치되어 있거나 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획이 수립된 지역으로 인정하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 해당 지방자치단체의 공보에 고시한 지역에 위치한 경우 다. 해당 토지에 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도ㆍ규모(대지의 규모를 포함한다)ㆍ층수 또는 주택호수 등의 범위에서 다음의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하려는 경우 2) 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 4) 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 거목, 더목 및 러목의 시설은 제외한다) 라. 해당 토지에 다음의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하려는 경우 1) 건축물의 집단화를 유도하기 위하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 용도지역 안에 건축할 것 2) 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 용도의 건축물을 건축할 것 3) 2)의 용도로 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 따라 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지로부터 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 거리(50미터 이내로 하되, 도로의 너비는 제외한다) 이내에 건축할 것 4) 1)의 용도지역에서 2) 및 3)의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하기 위한 기존 개발행위의 전체 면적(개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지면적을 포함한다)이 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 규모(제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가 규모 이상으로 정하되, 난개발이 되지 아니하도록 충분히 넓게 정하여야 한다) 이상일 것 5) 기반시설 또는 경관, 그 밖에 필요한 사항에 관하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 기준을 갖출 것 마. 계획관리지역(관리지역이 세분되지 아니한 경우에는 관리지역을 말한다) 안에서 다음의 공장 중 부지가 1만제곱미터 미만인 공장의 부지를 종전 부지면적의 50퍼센트 범위 안에서 확장하려는 경우. 이 경우 확장하려는 부지가 종전 부지와 너비 8미터 미만의 도로를 사이에 두고 접한 경우를 포함한다. 1) 2002년 12월 31일 이전에 준공된 공장 2) 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제19조에 따라 종전의 「국토이용관리법」, 「도시계획법」 또는 「건축법」의 규정을 적용받는 공장 3) 2002년 12월 31일 이전에 종전의 「공업배치 및 공장설립에 관한 법률」(법률 제6842호 공업배치및공장설립에관한법률중개정법률에 따라 개정되기 전의 것을 말한다) 제13조에 따라 공장설립 승인을 받은 경우 또는 같은 조에 따라 공장설립 승인을 신청한 경우(별표 19 제2호자목, 별표 20 제1호자목 및 제2호타목에 따른 요건에 적합하지 아니하여 2003년 1월 1일 이후 그 신청이 반려된 경우를 포함한다)로서 2005년 1월 20일까지 「건축법」 제21조에 따른 착공신고를 한 공장 【토지이용 인·허가에 따른 지방도시계획위원회 운영 지침】 2-3-1. 지방도시계획위원회 심의시 검토 항목 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028545"></img> 【○○시 도시계획조례】 제64조(기능) 시도시계획위원회(이하 “위원회”라 한다)의 기능은 다음 각 호와 같다. 1. 법, 다른 법령 또는 이 조례에서 위원회의 심의를 받거나 자문하도록 정한 사항의 심의 또는 자문 2. 국토교통부장관이나 도지사의 권한에 속하는 사항 중 도 도시계획위원회의 심의대상에 해당되는 사항이 시장에게 위임 또는 재 위임된 경우 그 위임 사항의 심의 3. 시장이 입안한 도시계획안에 대한 자문 4. 그 밖에 도시계획과 관련하여 시장이 회의에 부친 사항에 대한 자문 【행정절차법】 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 심판청구서 및 답변서, 의견 제출서, 처분 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 2018. 12. 19. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○-10번지 외 6필지 (8,144㎡, 자연녹지지역)에 도시형생활주택, 다가구주택 및 제2종근린생활시설(사무소)의 조성을 목적으로 개발행위허가 신청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028551"></img> 나) 피청구인은 2019. 2. 19. 청구인들에게 도시계획위원회 심의결과에 따른 보완 통지를 하였고, 보완서류 검토여부에 따라 재보완 또는 반려처분될 수 있음을 안내하였고, 보완요청 내용은 아래와 같다. 다) 이에 청구인들은 2019. 2. 26. 피청구인에게 보완요구 사항에 대하여 아래와 같이 조치내용을 첨부하여 다시 개발행위허가신청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028549"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028553"></img> 라) 2019. 3. 14. 청구인들의 개발행위허가 재신청에 따라 도시계획심의위원회가 개최되었고 이 사건 신청에 대한 재심의 결과는 다음과 같다. 마) 이에 피청구인은 2019. 4. 18. 청구인에게 라)항의 도시계획심의위원회 심의결과에 따라 민원 처리에 관한 법률 시행령 제25조 규정에 의거 개발행위허가 신청 반려 처분을 하였다. 2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항, 제59조 제1항, 같은 법 시행령 제57조 제1항은 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 하며, 건축물의 건축이나 공작물의 설치, 토지 형질 변경과 같은 개발행위를 허가하려면 관계 행정기관의 장은 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에서는 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 경우에만 개발행위(변경) 허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 허가를 할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하야 한다고 정하고 있다. 국토교통부 훈령인 토지이용 인·허가에 따른 지방도시계획위원회 운영 지침에 의하면 지방도시계획위원회 심의 시 검토 항목으로, 입지의 적정성, 기반시설 계획, 주변지역 환경 및 경관보호, 안전 및 방재계획 등의 항목을 두고 있으며, 입지의 적정성 내용으로‘해당 개발행위와 주변지역과의 조화 여부, 인근 지역에 피해가 없는지 여부 및 토지 이용계획의 적정성 등’을 설시하고 있다. 또한 ○○시 도시계획조례 제64조 제1호는 도시계획위원회의 기능을‘법, 다른 법령 또는 이 조례에서 위원회의 심의를 받거나 자문하도록 정한 사항의 심의 또는 자문’으로 규정하고 있다. 3) 청구인은, 피청구인이 요구하는 보완사항이 충족되면 당연히 인·허가가 될 것이라는 기대와 신뢰를 가지고 있었으나 보완사항이 충족되었음에도 보완사항 이외의 다른 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호원칙에 어긋나는 것이고, 이 사건 처분은 처분의 상대방인 청구인이 그 처분사유를 알 수 있을 정도로 그 근거와 이유를 제시하였다고 볼 수 없어 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 것이며, 피청구인이 객관적이고 구체적인 근거가 없이 이 사건 신청지의 형상이 계곡이면서 과도한 성토가 수반된다는 이유만으로 막연하고 추상적인 우려에 기초하여 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장한다. 가) 신뢰보호원칙 위반 여부에 대하여 보건대, 피청구인이 청구인에게 도시계획위원회 심의결과에 따른 보완을 요청한 것은 도시계획심의 과정에서 보완할 사항이 있어 부지조성계획 및 오·우수처리계획의 재수립, 관련 서류의 제출을 요구하였던 것으로 이를 행정청으로서 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명으로 보기 어렵고, 청구인이 보완한 사항도 당초에 요구한 보완조건을 충족하지 못한 것으로 보이며, 더욱이 보완요청 시 보완서류 검토여부에 따라 재보완 또는 반려처분될 수 있음을 안내 하였으므로 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 어긋난다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 행정절차법 제23조 제1항 위반여부에 대하여 보건대, 행정절차법 제23조 제1항은 행정청은 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는바, 피청구인은 청구인에게 도시계획위원회의 결과를 인용하여 민원처리에 관한 법률 시행령 제25조의 규정에 따라 이 사건 처분을 한 것으로 처분의 이유제시에 위법이 있다고 보기 어렵다. 다) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부에 대하여 보건대,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조는 개발행위허가의 대상을, 제57조는 개발행위허가의 절차를 규정하고, 제58조는 제1항에서 개발행위허가의 기준을 규정하면서 제3항에서 구체적인 기준의 설정을 대통령령에 위임하고 있다. 이러한 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 되는바(대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결 참조), 청구인의 위 주장만으로 이 사건 처분이 재량권을 일탈 내지 남용하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 오히려 청구인이 유역면적계도 경계를 잘못 산정하였고 계곡 부분에 과도한 성토를 하여 단지형 연립주택을 신축하는 개발행위허가 신청이 도시형생활주택지역으로 적절치 않다는 도시계획위원회 심의결과에 수긍이 간다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. [별지목록] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028555"></img>