개발행위허가 신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○, ○○○번지에서 농수산물 가공을 목적으로 설립된 회사로서, 2015. 5. 21. ○○시 ○○동 ○○○, ○○○번지 1,344㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대하여 개발행위(토지형질변경) 허가를 신청하였다. 이에 피청구인은 2015. 6. 12. 청구인에게 이 사건 토지는 농업진흥지역 내 경지정리 등 농업생산기반이 정비되어 농업생산성 및 보전가치가 높은 우량농지이며, 해당농지가 전용될 경우 인근 농지의 연쇄적인 잠식이 우려되고, 사업계획서상 농수산물가공처리시설 용도로 부적정하므로「농지법」제37조제2항 및 같은 법 시행령 제33조제1항의 심사기준에 저촉되어 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 농지 허가권자는 농지 개발행위 허가신청이「농지법 시행령」제29조제2항제1호 상의 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 농지전용허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것인데, 신청지 주변여건이 수개의 식품가공공장을 허가하였음에도 불구하고 시설이 부적정하다는 이유 등을 들어 반려처분 하였는바, 이 사건 처분은 적법하다고 할 수 없다. 2) 이 사건 토지와 불과 80m도 안되는 거리에 ○○동 ○○○○번지 식품공장이 있고, ○○○○-○번지에도 식품공장이 있으며, 이외에도 수개의 식품공장이 있다. 또한 이 사건 토지 주변에 훼손된 농지가 많이 존재하고 있으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 부당하다고 할 수 있다. 3) 피청구인은 청구인의 사업계획서 상 견과류와 농산물의 생산공정도를 보면, 단순 선별·포장작업으로 절단 등 농산물의 변형이 이루어져야 하는 가공으로 볼 수 없어 농수산물의 가공처리시설의 용도에 부적합하다는 주장을 하고 있으나, 청구인인의 사업계획서에 부족한 점이 있으면 이를 보완하라고 하면 될 문제임에도 불구하고 청구인에게 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 생각된다. 나. 피청구인 주장 1) 「농지법」제1조에 따른 입법취지를 보면, 농업인의 경영안정과 농업생산성 향상을 바탕으로 농업경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지함을 목적으로 하고 있으며, 같은 법 제3조에 따르면 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다고 규정되어 있다. 또한, 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다고 헌법 제122조에서 규정하고 있는바, 이 사건 토지는「농지법」제28조에 의한 농업진흥구역에 해당되고,「농지법」제32조제1항제1호에 의거 국내산 농수산물 가공처리시설은 농업진흥구역에서 허용이 되는 시설물이나「농지법 시행령」제33조에 따른 농지전용허가 심사 기준을 보면, 당해 농지에 대한 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업의 시행여부와 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도, 해당농지의 전용으로 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지 잠식 우려가 있는지 여부 등을 참작하여 당해 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 않은 경우에 농지전용을 허가하도록 되어 있으며 이에 적합하지 않은 경우 농지전용허가를 하여서는 아니된다고 규정되어 있다. 그 밖에 청구인의 사업계획서 상 견과류와 농산물의 생산공정도를 보면, 단순 선별·포장 작업으로 절단 등 농산물의 변형이 이루어져야 하는 가공으로 볼 수 없어 농수산물의 가공처리시설의 용도에 부적합하다. 따라서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제61조제1항에 따라 개발행위허가 수리 시 농지전용허가(협의)가 의제처리되어 있으며,「농지법」제37조제2항 및 「농지법 시행령」제33조제1항의 농지전용심사기준에 부적합하여「농지법 시행령」제33조제2항에 의거 농지전용허가 및 개발행위허가 신청을 불허가한 이 사건 처분은 적법한 처분이라 할 수 있다. 2) 이 사건 토지의 건물은 2009. 7. 15. 사용승인 된 버섯재배사이고, 이 사건 토지는「농지법」제2조에 따른 농지에 해당된다. 이 사건 토지는 농업진흥지역을 관통하여야만 들어갈 수 있고, 지역농지의 집단화 정도가 높은 농업진흥구역 한복판에 위치한 우량 농지이다. 신청지 주변에 수개의 식품가공공장을 허가하였다고 주장하나, 실제로 버섯재배사가 대부분이며, 피청구인은 농업진흥지역 내 우량농지의 연쇄적인 농지잠식 가속화를 방지하기 위하여 적법하게 처분한 사항이다. 또한, 이 사건 토지는 농지로서 보전해야 할 가치가 높은 농지이므로 사업계획서를 보완하여 처리할 수 있는 사항이 아니다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농지법】 제1조(목적) 이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율 적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제3조(농지에 관한 기본 이념) ① 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하 는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다. ② 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니된다. 제28조(농업진흥지역의 지정) ① 시·도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다. ② 제1항에 따른 농업진흥지역은 다음 각 호의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 농업진흥구역: 농업의 진흥을 도모하여야 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 농림축산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역 가. 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행되었거나 시행 중인 지역으로서 농업용으로 이용하고 있거나 이용할 토지가 집단화되어 있는 지역 나. 가목에 해당하는 지역 외의 지역으로서 농업용으로 이용하고 있는 토지가 집단화되어 있는 지역 2. 농업보호구역: 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질 보전 등 농업 환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. <개정 2009.5.27., 2012.1.17.> 2. 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치 제37조(농지전용허가 등의 제한) ② 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제34조에 따른 농지전용허가 및 협의(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)를 하거나 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가 및 협의를 할 때 그 농지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 전용을 제한하거나 타용도 일시사용을 제한할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 전용하려는 농지가 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반 정비사업 시행예정 지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요가 있는 경우 2. 해당 농지를 전용하거나 다른 용도로 일시사용하면 일조·통풍·통작(通作)에 매우 크게 지장을 주거나 농지개량시설의 폐지를 수반하여 인근 농지의 농업경영에 매우 큰 영향을 미치는 경우 3. 해당 농지를 전용하거나 타용도로 일시 사용하면 토사가 유출되는 등 인근 농지 또는 농지개량시설을 훼손할 우려가 있는 경우 4. 전용 목적을 실현하기 위한 사업계획 및 자금 조달계획이 불확실한 경우 5. 전용하려는 농지의 면적이 전용 목적 실현에 필요한 면적보다 지나치게 넓은 경우 【농지법 시행령】 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ② 법 제32조제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <개정 2007.11.30., 2008.6.5., 2013.12.30., 2014.12.30.> 1. 농수산물의 가공·처리 시설: 국내에서 생산된 농수산물(「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」제3조제6호에 따른 농수산물을 말한다)을 주된 원료(해당 시설이 아닌 곳에서 생산된「농수산물 품질관리법」제2조제13호의 농수산가공품이 주된 원료에 포함된 경우는 제외한다)로 하여 가공하거나 건조·절단 등 처리를 거쳐 식품을 생산하기 위한 시설로서 그 부지의 총면적이 1만5천제곱미터[미곡의 건조·선별·보관 및 가공시설(이하 "미곡종합처리장"이라 한다)의 경우에는 3만제곱미터] 미만인 시설(해당 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다) 제33조(농지전용허가의 심사) ① 시장·군수 또는 자치구구청장은 제32조제1항에 따라 농지전 용허가신청서 등을 제출받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 제출받은 날(제3항에 따라 신청서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보완 또는 보정이 완료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 시·도지사에게 보내야 하며, 시·도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2013.3.23.> 1. 법 제32조 (농업진흥지역의 농지인 경우에 한한다) 및 법 제37조에 위배되지 아니할 것 2. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있을 것으로 인정될 것 가. 시설의 규모 및 용도의 적정성 나. 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 도로·수도 및 하수도의 설치 등 해당 지역의 여건 3. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지의 면적이 전용목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적일 것 가. 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우에는 건폐율 등 「건축법」의 규정 나. 건축물 또는 공작물의 기능·용도 및 배치계획 4. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것 가. 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부 나. 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도 다. 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부 라. 해당 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부 마. 해당 농지의 전용으로 인하여 농지축(農地築)이 절단되거나 배수가 변경되어 물의 흐름에 지장을 주는지의 여부 5. 해당 농지의 전용이 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 없을 것. 다만, 그 피해가 예상되는 경우에는 다음 각 목의 사항 등을 고려할 때 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것 가. 해당 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지·변경을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적절성 나. 해당 농지의 전용이 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취·소음의 발생을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적절성 다. 해당 농지의 전용이 인근 농지의 일조·통풍·통작(通作)에 현저한 지장을 초래하는 경우 그 피해방지계획의 적절성 6. 해당 농지의 전용이 용수의 취수를 수반하는 경우 그 시기·방법·수량 등이 농수산업 또는 농어촌생활환경유지에 피해가 없을 것. 다만, 그 피해가 예상되는 경우에는 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것 7. 사업계획 및 자금조달계획이 전용목적사업의 실현에 적합하도록 수립되어 있을 것 ② 농림축산식품부장관은 제1항에 따른 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니 된다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제61조(관련 인·허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장·광역시 장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가·허가·승인·면허·협의·해제·신고 또는 심사 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인·허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.3.25., 2009.6.9., 2010.1.27., 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.4.14., 2013.7.16., 2014.1.14., 2014.6.3.> 5. 「농지법」제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축물대장, 사업계획서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 5. 21. 이 사건 토지에 대하여 개발행위(토지형질변경) 허가를 신청하였다. 나) 이에 피청구인은 2015. 6. 12. 청구인에게 이 사건 토지는 농업진흥지역 내 경지정리 등 농업생산기반이 정비되어 농업생산성 및 보전가치가 높은 우량농지이며, 해당농지가 전용될 경우 인근 농지의 연쇄적인 잠식이 우려되고, 사업계획서상 농수산물가공처리시설 용도로 부적정하므로「농지법」제37조제2항 및「농지법시행령」제33조제1항의 심사기준에 저촉되어, 같은 법 시행령 제33조제2항에 따라 이 사건 처분을 하였다. 다) 현재, 이 사건 토지 위에는 버섯재배사가 건립되어 있고, 이 사건 토지 주변인 ○○○○, ○○○○-○번지에는 식품공장이 자리잡고 있고, 이 사건 토지 맞은편에는 ○○ ○○○○○○○ 일반산업단지가 자리잡고 있다. 2) 「농지법」제37조제2항제1호에 의하면 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제34조에 따른 농지전용허가 및 협의를 하거나 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가 및 협의를 할 때 그 농지가 전용하려는 농지가 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반 정비사업 시행예정 지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요가 있는 경우 전용을 제한하거나 타용도 일시사용을 제한할 수 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제61조에 의하면 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 미리 관계 행정기관의 장과 그 개발행위에 대한「농지법」제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의를 한 때에는 그 인·허가등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지 주변여건이 수개의 식품가공공장을 허가하였음에도 불구하고, 피청구인이 청구인에 대하여 우량농지 잠식 우려와 농수산물가공처리시설 용도로 부적정하다는 이유 등을 들어 반려처분 하는 것은 부당하다고 주장한다. 가) 「농지법 시행령」제33조 심사기준에서 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부나 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도, 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부 등 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것을 고려하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 농지전용행위에 대하여 허가관청은「농지법 시행령」이 정한 위의 심사기준에 부적합한 경우는 물론 대상 농지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 고려하여 공익상 필요가 있다고 인정되는 경우는 이를 불허가할 수 있을 것이다(대법원 2000. 5. 12. 선고 98두15382 판결). 나) 「농지법」의 취지와 법의 목적이 농지의 전용을 적절히 규제하여 그 보전을 도모하고 이용도를 높여 농지 생산력의 증진에 기여하고자「농지법 시행령」 제33조제1항에서 농지전용허가의 심사기준을 정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 농지전용 용도변경신청 승인권자가 그 승인을 할 것인지의 여부는 농지의 보전가치와「농지법 시행령」제33조제1항 각호 소정의 심사기준 등을 고려하여 하는 재량행위에 속한다 할 것이어서, 이 사건 토지 인근에 건축물이 존재한다고 하여 허가권자에게 이 사건 신청에 대해 허가를 하여야 하는 의무가 발생하는 것은 아니라고 할 것이다. 현재, 이 사건 토지는 농업진흥구역에 위치하고 있고, 이 사건 토지 일대가 집단화된 농지이므로 농업생산성이 높은 우량농지로써 보전가치가 높다고 할 것이며, 이 사건 토지 주변은 대체로 농지전용이 일어나지 않은 버섯재배사가 대부분이고, 이 사건 토지에 대하여 전용을 허가할 경우 인근 농지의 연쇄적인 잠식이 우려된다고 할 것인바, 피청구인이 위와 같은 사유로 청구인의 개발행위허가 신청을 불허함에는 상당한 이유가 있다 할 것이어서, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 사실의 오인이나 재량권을 일탈·남용한 것으로 보이지 않으므로 위법하지 아니하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.