개발행위허가신청 보완처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-32 토지(임야, 638㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 2018. 10. 30. 피청구인에게 건축(신축, 개발행위허가)신고서를 제출하였고, 이에 피청구인은 건축신고(신축) 복합민원 일괄 협의를 하고 2018. 11. 26. 건축행정시스템 세움터에‘해당 신청지는 인접허가부지와의 부지합산면적이 3,000㎡를 초과함에 따라 도시계획위원회의 심의대상이므로 부지면적산정에 따른 상급기관 협의완료 후 재협의’회신내용과 ‘보완’회신결과를 게시하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2018. 10. 30. 피청구인에게 건축허가 및 개발행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 2018. 11. 26. 상위법과 조례에도 없는 규정으로 개발행위허가에 대해 해당 신청지는 인접 허가부지와의 부지 합산면적이 3,000㎡를 초과함에 따라 도시계획위원회 심의대상이므로 부지면적 산정에 따른 상급기관 협의 완료 후 재협의로 보완요구를 하였다. 2) 청구인은 2018. 10. 30. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-32번지 상에 건축면적 109.6㎡의 건축을 위하여 건축허가 및 개발행위허가 신청을 하였다. 피청구인은 2018. 11. 26. 건축허가 및 개발행위허가에 대해 「○○시 도시계획 조례」 제27조의2(도시계획위원회의 심의대상 제외 건축물)에 따르면 부지면적 3,000㎡ 이하이거나 주택건설 10호 미만일 경우에는 심의대상에서 제외임에도 불구하고 인접 허가부지와 합산으로 초과됨에 따라 보완요구를 하였다. ○○시 도시계획조례 제27조의2(도시계획위원회의 심의대상 제외 건축물)에 따라 부지면적 3,000㎡ 이하이며, 1호 개인 주택을 건축하는데 인근 토지와는 별개인데도 불구하고 내부지침에 의거하여 한 보완요구 처분은 위법·부당하다. (보충서면 1) 3) 피청구인의 답변서에 따르면 도시계획위원회 심의 제외대상이나 ○○시 도시계획조례 일부개정에 따른 운영사항 안내라는 기준에 의거 현재까지 개발행위허가를 운영하고 있다. 이 운영사항 안내라는 기준이 법률의 위임근거에 의해서 작성된 것인지, 그렇지 않으면 내부 운영사항에 불과하므로 법규성 인정이 안 될 것으로 보이며, 청구인 토지 외에 인접부지(○○○-17, 건축주 윤○○)에 접해 있는 도로에 청구인도 지분으로 참여하고 있고, 기존의 도로는 위 부지준공과 동시에 안중출장소 건축녹지과의 도로대장에 등재되어 있으며, 따라서 배수처리 협의는 산지부서에서 검토보완을 통해 협의 완료한 상태이다. 또한 법정도로에서 이 단지까지는 3∼4m 자연부락의 마을 안길을 이용과 관련하여, ○○○○○○에서 국도 39호로 연결되는 관습상 도로로 폭원이 4∼6m 이상 되는 도로이다(관습상 도로로 인정되어 부근에 공장이 들어서 있고, 현재는 농어촌도로 리도 ○○○호로 지정되어 있음). 그리고 단지라는 개념으로 보는 이유가 어떤 근거에 의해서 보는지?, 집단으로 건축신고가 들어올 시 이에 따른 진출입로, 도로폭 미확보로 교통소통 등 문제가 있다는 식의 행정은 우리 옛 속담에 구더기 무서워 장 못 담그는 식이 아닌지 판단된다. 부지면적 산정기준은 조례의 어디에도 그런 내용이 없다. 분할된 필지의 형태가 단지를 이루고 있다고 해서 단지로 보는 것은 매우 편향된 행정적 생각이고, 본 도시계획조례 개정 전에 이미 분할된 토지이며, 이전의 개발행위허가 행정처리의 형평성 운운은 잘못된 행정을 바로 고쳐야 함에도 타성에 젖은 행정을 하고 있음을 단적으로 보여주는 것이다. 인·허가는 조례에 근거하여 공무원들이 행정을 함에 있어 기준이 되는 것으로 알고 있으나, 어떤 법률의 위임규정에도 없는 운영사항 안내를 기준으로 보완요구를 하는 것은 받아들일 수 없다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-32번지에 2018. 10. 30. 단독주택(단독주택) 용도로 건축신고 접수되어, 「건축법」 제14조(건축신고) 및 같은 법 제12조(건축복합민원 일괄협의)에 의거하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 등 관련부서에 협의요청 하였다. 청구인이 신청한 건축신고 부지가 인접허가부지와의 부지합산면적이 3,000㎡ 이상임에 따라 국토계획법 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의)제1항, 국토계획법 제57조제1항1의2호 다목 「○○시 도시계획 조례」 제27조의2(도시계획위원회의 심의대상 제외 건축물)에 의거 도시계획위원회 심의대상 여부를 협의하기 위하여 2018. 11. 22. 심의대상 허가 부서인 ○○시청 도시계획과에 질의하였으며, 이 과정 중에 2018. 11. 26. 건설도시과에서는‘보완’으로 처리하였다. 2018. 12. 6. 질의사항에 대하여 도시계획위원회 심의대상으로 판단된다는 회신을 받았으며, 2018. 12. 7. 도시계획위원회 심의대상 허가 부서인 도시계획과와 협의토록 안내하였다. 2) 국토계획법 시행령 제57조제1항1의2호 다목, 「○○시 도시계획 조례」 제27조의 2(도시계획위원회의 심의대상 제외 건축물)제1호에 따르면 부지면적 3,000㎡ 미만이고, 주택호수 10호 미만인 단독주택의 경우에는 도시계획위원회 심의 제외대상이나, 부지면적의 산정기준은 ‘사업주체가 다르더라도 같은 시기에 개발행위를 하는 경우에는 각각의 부지면적을 합산하여 산정’토록 하고 있다. 또한 ‘같은 시기’라 함은 개발행위 준공 전을 말하고 있으며, 이 기준은 도시계획조례 일부 개정(2015. 2. 17.)이후부터 적용하여 온 사항이다. 청구인의 필지에 인접한 부지가 과거 건축허가(2006년)를 득하여 개발하고자 기 분할되었으나 이후 취소(2016년)되었고, 기 분할된 토지에 개별적으로 건축허가 처리가 되고 있다. 단지 내 도로는 인접부지(○○○-17번지, 건축주 윤○○) 건축 시 허가된 부지이며, 2017. 6. 21. 준공되었다. 청구인의 필지는 또한 이 단지 내 도로시설물을 이용하여 진·출입 및 배수 처리해야 하는 상황이며, 개인이 공유하고 있는 사유지로 기존 마을안길로 보기 어렵다. 또한, 법정 도로에서 이 단지까지는 폭3~4m의 자연부락의 마을 안길을 이용해야 하므로 단지 내 필지를 모두 개별 필지로 인정 할 경우 집단으로 건축신고가 들어 올 시 이에 따른 진출입로 도로폭 미확보의 문제로 교통소통 등 문제 발생이 예상된다. 단지 내 도로 허가 당시 외에도 단지 내 건축행위 허가 시에 「○○시 도시계획 조례」제27조의2에 의한 부지면적 산정기준에 따라 준공 전인 기존 허가 부지를 합산하여 3,000㎡ 이상의 경우 도시계획위원회 심의대상임을 안내한 바 있으며, 현재 청구인의 신청지 외의 건축신고(개발행위허가 의제) 접수된 건에 대해서도 같은 내용을 안내하였다. 위와 같이 해당 지역의 분할된 필지의 형태가 단지를 이루고 있고, 동일한 도로 및 배수 시설물을 이용해야 하는 것으로 볼 때, 청구인의 신청지 또한 인근 필지와 별개로 보기 어려우며, 이전의 개발행위허가 행정처리의 형평성에도 어긋난다고 할 수 있다. 3) 건축신고는 「건축법」 제14조제2항에 따라 같은 법 제11조제5항 각호의 사항에 해당될 경우 해당되는 부서와 협의하여 관련 법에 저촉사항이 없을 시 건축신고를 처리할 수 있다. 청구인의 신청지는 국토계획법 제56조(개발행위허가)에 따라 개발행위 허가의 대상에 해당되며, 다만, 위와 같은 사유로 ○○면 ○○리 ○○○-32번지에 단독주택 부지조성에 대하여 개발행위허가를 득하고자 할 때에는 ○○시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. (보충서면 1) 4) 「○○시 도시계획 조례」 내부 운영사항이 법률 위임 근거에 의해 작성된 것인지 「○○시 도시계획 조례」 제27조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의), 제27조의2(도시계획위원회의 심의대상 제외 건축물)는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의), 같은 법 시행령 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등)제1항1의2다목에 의거 제정하였으며, 도시계획조례 일부 개정(2015. 2. 17.)에 따른 운영사항 안내에 대해서는 조례 개정 이후 제27조의2(도시계획위원회 심의대상 제외 건축물)의 부지면적 및 개발행위 규모 산정 기준에 대한 문의가 많아 혼란을 예방하고 원활한 행정처리를 위해 안내한 사항이다. 5) 인접부지 도로관계 도로대장 등재 여부에 대하여는 「건축법」 제3조(적용제외)제2항에 따라 동이나 읍이 아닌 지역은 제45조(도로의 지정·폐지 또는 변경)를 적용하지 아니하므로, 도로대장에 등재되어 있다는 청구인의 주장은 사실이 아니며, ○○○○○○에서 국도 39호로 연결되는 관습상 도로는 단지주변으로 폭 약 6m로 되어 있고, 임야 내 필지는 약 3~4m의 비포장 도로이며, 자연부락마을 내에는 약 3m미만의 콘크리트포장 도로가 존재한다. 청구인이 주장하는 관습상 도로에 농어촌도로 리도 ○○○호선으로 지정되어 있는 것은 아니며, 농어촌도로 기본계획상 리도 ○○○호선의 계획은 있으나, 현재 해당 구간의 노선지정이 이루어진 것은 아니다. 6) 청구인의 신청지는 국토계획법 제56조(개발행위허가)에 따라 개발행위 허가의 대상에 해당되며, 다만, 위와 같은 사유로 ○○면 ○○리 ○○○-32번지에 단독주택 부지조성에 대하여 개발행위허가를 득하고자 할 때에는 ○○시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제4호에 따른 방재지구 및 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 다. 해당 토지에 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도ㆍ규모(대지의 규모를 포함한다)ㆍ층수 또는 주택호수 등의 범위에서 다음의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하려는 경우 1) 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "건축물”이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 1. 단독주택[단독주택의 형태를 갖춘 가정어린이집·공동생활가정·지역아동센터 및 노인복지시설(노인복지주택은 제외한다)을 포함한다] 가. 단독주택 【○○시 도시계획 조례】 제27조의2(도시계획위원회의 심의대상 제외 건축물) 영 제57조제1항제1의2호다목에 따라 위원회의 심의대상에서 제외되는 건축물은 해당 용도지역에서 건축할 수 있는 건축물 중에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 1. 부지면적 3천 제곱미터 미만이고 주택호수 10호 미만인「건축법 시행령」별표 1 제1호의 단독주택 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축신고서, 협의결과내역, 토지대장, 토지이용계획확인서, 허가현황 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-32 토지(임야, 638㎡, 계획관리지역)에 대하여 2018. 10. 30. 피청구인에게 건축(신축, 개발행위허가)신고서를 제출하였다. 나) 피청구인은 건축신고(신축) 복합민원 일괄 협의를 하고 2018. 11. 26. 건축행정시스템 세움터에 ‘해당 신청지는 인접허가부지와의 부지합산면적이 3,000㎡를 초과함에 따라 도시계획위원회의 심의대상이므로 부지면적산정에 따른 상급기관 협의완료 후 재협의’회신내용과 ‘보완’회신결과를 게시하였다. 다) 2015. 2. 17. 일부개정된 ○○시 도시계획조례에 대하여 ○○시는 2015. 3. 2. 피청구인에게 도시계획조례 일부개정에 따른 운영사항 안내문과 함께 개발행위허가 업무 추진 시 참고하라는 공문을 시행한바, 그 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026673"></img> 라) 피청구인은 2018. 11. 26. 기준 건축허가 신청자료에 따라 준공된 필지를 제외한 부지면적을 아래와 같이 산정하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026671"></img> 마) ○○시장이 2018. 12. 6. 피청구인에게 통보한 도시계획위원회 심의대상 여부 관련 질의 회신에는 아래 내용이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026669"></img> 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제1호, 같은 법 시행령 제51조제1항제1호에 의하면 단독주택을 건축하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제59조제1항, 같은 법 시행령 제57조제1항제1의2호다목1)에 따르면 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 해당 토지에 도시·군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도·규모·층수 또는 주택호수 등의 범위에서 단독주택을 건축하려는 경우에 관계 행정기관의 장은 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 중앙·지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 한편 「○○시 도시계획 조례」제27조의2에서는 해당 용도지역에서 건축할 수 있는 건축물 중에서 부지면적 3천 제곱미터 미만이고 주택호수 10호 미만인 단독주택은 도시계획위원회의 심의대상에서 제외된다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 이 사건 건축(신축, 개발행위허가)신고에 대하여 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 것으로 보아 이를 수리하지 아니하고 보완처분을 한 것은 위법·부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 이 사건 신청지가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 같은 법 시행령 제51조제1항제1호에 의한 개발행위의 허가 대상임은 당사자 사이에 다툼이 없고, 이 사건 신청지가 같은 법 제59조에 의한 개발행위에 대해 도시계획위원회의 심의대상인지 여부는 같은 법 시행령 제51조제1항제1의2호 다목에 따라 「○○시 도시계획 조례」에 위임되어 있고, 그에 따른 「○○시 도시계획 조례」 제27조의2는 단독주택의 경우 부지면적 3천 제곱미터 미만이고 주택호수 10호 미만인 「건축법 시행령」 별표1제1호의 단독주택은 도시계획위원회의 심의대상에서 제외하고 있으므로, 이 사건의 쟁점은 이 사건 신청지의 경우 「○○시 도시계획 조례」에서 정한 제외대상에 해당되는지 여부이다. 청구인은 「○○시 도시계획 조례」에는 부지면적의 기준이 되는 3천 제곱미터를 정하는 산정방법에 대하여 이를 규정하고 있지 않고, 피청구인이 산정기준으로 안내한 운영사항 안내문의 내용은 법령의 위임 없이 임의로 만들어진 것으로 효력이 없다는 취지의 주장을 하고 있으므로 이에 대하여 살펴보면, 위 조례에서 정한 기준면적 산정을 위한 피청구인의 운영사항 안내문의 내용은 행정기관이 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙에 해당되어, 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그러한 행정규칙은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않는 행정규칙의 일반적 효력으로서가 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령의 효력을 갖게 되는바(대법원 1995. 5. 23. 선고 94도2502 판결 등 참조), 앞서 살펴본 바와 같이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 같은 법 시행령은 도시계획위원회의 심의대상 범위를 조례에 위임하고 있고, 이에 따라 피청구인의 도시계획조례가 제정되어 도시계획위원회의 심의대상을 구체적으로 규정하면서 기준이 되는 부지의 산정방법을 위와 같이 운영사항 안내문의 형식으로 정하고 있다면, 이는 법령의 위임에 따라 법령의 구체적인 내용을 보충하는 기능을 가진 것으로 대외적인 효력이 있는 법규명령의 효력을 가진 것으로 보아야 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 이 사건 신청지의 경우 해당 지역의 분할된 각 필지의 형태가 단지를 이루고 있고, 동일한 도로와 배수시설물을 이용하여야 하는 것으로 각 분할된 필지의 사업주체가 다르더라도 같은 시기에 개발행위를 하는 경우에는 각각의 부지면적을 합산하여 산정하는 것이 타당하고, 그 경우 합산한 부지면적이 3천 제곱미터가 초과함이 명백하므로, 피청구인이 이 사건 신청지에 대하여 도시계획위원회의 심의대상으로 판단하여 보완처분을 한 것은 적법·타당하다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.