개발행위허가신청 수리(허가) 의무이행청구 등

1. 사건개요 청구인은 2018. 3. 8. 피청구인에게 ○○시 ○○동 29-13번지(생산관리지역, 1,895㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 토지에 대하여 태양광발전시설 부지조성 목적 개발행위허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. ○○시도시계획위원회(제2분과위원회)는 2018. 4. 6. 위 신청에 대하여 심의하여, ‘주변농지와 주변경관 등의 관계로 보아 사업위치가 적절하지 않다’는 이유로 부결하였다. 이에 피청구인은 2018. 4. 17. 위 부결을 근거로 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사실관계 가) 이 사건 신청지는 ○○시 ○○동 29-13번지에 소재한 농지 1,895㎡이다. 이 사건 신청지는 당초 직사각형 형태의 면적 2,970㎡ 토지였는데, 피청구인이 2017. 7. 4. 지방도 확장을 목적으로 청구인의 토지를 사선으로 구획하여 삼각형 형태의 면적 1,075㎡를 수용하였다. 이로 인해 발생한 잔여지는 면적이 과다하여 매수나 보상도 되지 않고, 긴 삼각형 형태이기에 농기계 등을 이용하여 경작을 하기에도 농기계의 회전 반경이 좁아 경작에 어려움이 예상되었으며, 주변에 하천이 없는 관계로 우물도 새로 파야하고 농기계 진입로 개설 등 추가적인 비용 발생도 우려되는 상황이었다. 이에 활용방안을 찾던 중 정부에서 권장하는 정책인 태양광 발전사업을 계획하고 추진하게 되었다. 이에 청구인은 수용 잔여지인 이 사건 신청지에 태양광 시설을 설치하고자 허가를 신청하였던 것이다. 나) 이 사건 신청지는 생산관리지역으로, 국토계획법을 비롯한 제반 관련 법규에도 저촉이 되지 아니하는 시설물 설치가 가능한 지역이다. 청구인이 태양광 시설 설치를 하고자 하는 생산관리지역은 비도시지역의 관리지역으로 농림지역으로 지정하여 관리하기에는 곤란한 지역에 해당한다. 이번 도시계획위원회 심의안건 중 ○○리의 태양광 발전시설 부지 신청건의 경우 계획관리·보전관리·농림지역에 공통으로 속하는 영농을 위주로 하는 지역임에도 불구하고 심의에서 원안 수용된 결과에 비추어 볼 때, 영농을 위주로 하는 하는 용도지역 등은 태양광 시설 입지에 제약요인으로 작용하지 않는 것으로 사료된다. 다) 앞에서 언급하였던 대로 이 사건 신청 내용은 관련 법이나 규정에 저촉되지 않는다. 특히 피청구인은 2017. 2. 10. 「○○시 개발행위허가 운영 지침」을 제정하여 개발행위허가의 세부지침으로 운영함에 있어 2017. 10. 24. 제7조(태양광 발전시설 허가 기준) 제1항을 일부개정하면서, 태양광 발전시설은 “우량농지의 중앙 부근에 위치하지 아니”하여야 한다고 규정하였으며 아울러 같은 조 제2항 및 제3항에서는 제1항에도 불구하고 부지면적이 2,000㎡ 이하로 일조·통풍·조망·경관 등 시장이 지장이 없다고 인정하는 경우 허가할 수 있도록 하는 등 필요 시 완화하여 설치할 수 있도록 여러 가지 경우에 대한 대비책이 마련되어 있으므로 청구인은 태양광 발전시설 사업이 피청구인이 장려하는 사업이라는 확신을 가지게 되었다. 우선 우량 농지에 대하여는 위 지침 제2조(정의)에서 경지정리, 농업용수 개발 등 농업생산 기반시설이 정비되어 있는 농지로 면적이 10ha 이상 집단화 되어 있는 농지를 말한다고 정의되어 있는바, 이 사건 신청지는 경지정리도 아니 되고, 면적이 10ha 이상으로 집단화되어 있지도 않기에 ‘우량농지’에 해당하지 않는다. 또한 이 사건 신청지는 접도구역을 포함하는 도로변에 위치하는바, 농지의 중앙에 위치하지도 아니하며 부지면적 또한 2,000㎡ 이하의 소규모에 속한다. 따라서 위 운영지침에 저촉된다는 이유로 부결되었던 것은 아니다. 라) 이 사건 처분 사유가 사업위치가 적절치 않다는 이유였기에 청구인이 피청구인의 정확한 처분 사유를 알기 위해 회의록을 열람 검토한바, 일부 심의위원이 사업위치가 적절치 아니하다고 주장한 이유는 첫째, 집단화된 농지지역으로 인근 농지에 피해 우려가 있다는 것이고, 둘째, 침수지역으로 성토를 많이 하였으므로 부적절하다는 내용이었다. 위 주장 중 첫째, 집단화된 농지지역이라는 주장은 이 사건 신청지가 10ha 이상 집단화 되어 있는 농지에 해당하지 아니함에도 불구하고 마치 집단화된 농지처럼 설명한 것이다. 농지지역이란 농림지역을 의미하는 것으로, 앞에서 언급한 ○○리 농림지역에도 설치 가능한 것으로 심의 의결한 것에 비추어 농지지역이라는 이유가 시설 설치에 제약요인이라고 할 수 없음에도 청구인에게만 제약요인으로 작용한 것이다. 또한 막연히 농지에 피해가 우려된다는 가정을 사실처럼 분위기를 조성하였다. 태양광 시설의 피해 여부에 대하여는 이미 중앙부처에서 피해가 없다는 내용으로 홍보물을 전국에 배포한 바 있다. 산업통상자원부에서 2017. 3.경 발행한 “태양광 발전시설 입지 가이드라인”에 첨부된 ‘태양광 발전시설 유해성 Q&amp;A’에서 시설이 유해하지 않다고 설명되어 있으며, 충청북도에서 만든 전단지에서도 시설의 전자파 발생 및 농작물 피해에 대한 우려에 대해 피해가 없다고 설명하고 있다. 기타 자료들 역시 눈부심에 의한 교통사고, 지열 상승에 의한 영농 피해, 지하수 피해, 전자파 등 각종 우려되는 상황에 대하여 자세히 설명되어 있는 것과 비교하면 막연히 피해를 우려하는 주장은 근거 없는 추정에 의한 부적절한 주장이다. 위 주장 중 둘째, 침수지역에 성토하여 태양광 시설 위치로 부적절하다는 주장에 대하여 살펴보면, ○○ 지역은 2009년경부터 2013년경까지 이루어진 4대강 사업으로 ○○보, ○○보, ○○보 등의 3개 보가 준공되었고, 강변 저류지는 물론 제방을 보강하여 자전거 도로를 만드는 등 홍수조절 기능이 예전보다 많이 보강되었다. 보가 완성된 이후 경기도재해대책본부의 자료에 의하면, 청구인의 신청지역 수해에 대하여는 기록이 없는바, 수해 피해 또한 주장하기 어려운 실정이다. ○○사 주변에서 관광객을 상대로 돛단배를 운영하는 선장의 경우, 피청구인은 4대강 사업으로 보가 만들어진 이후에는 물 부족이나 홍수의 위험에서 벗어난 것으로 보인다는 의견을 피력하기도 하였다. 회의에서는 특히 성토를 많이 한 지역임을 언급하였는데, 성토를 하였음에도 수해 피해가 우려되는 지역이라면 오히려 태양광 시설 설치를 장려하여야 한다. 혹여 침수지역이라 수해가 발생하여도 태양광 시설은 전혀 지장이 없기 때문이다. 최소한 논의 벼 높이 이상으로 지지대를 높여 집열판이 설치될 것이기에 홍수 시 물에 잠길 염려가 없는 것이다. 혹은 성토를 많이 하여 수해 우려가 해소되었기에 성토 효과가 상실되므로 부적합하다는 의미로 해석될 수도 있으나, 성토 효과는 태양광 시설 입지에도 플러스 요인으로 적용되므로 성토 여부가 태양광 시설 위치 결정에 부적절하다는 이유가 될 수는 없다. 제대로 진실을 파악하지 아니하고 부결로 심의한 위원회 결정 또한 부적절한 행정처분이다. 마) 이밖에 이 사건 신청지 부근 ○○천은 2015년경 ‘고향의 강 정비사업’을 추진하여 수해 예방을 추진한 지역으로, 부근에 배수문도 만들어져 최근에는 수해 우려 지역에서 제외되었다고도 볼 수 있을 것이다. 또한 기상청 자료를 검색해 보았을 때, ○○지역이 특별히 집중호우 또는 태풍의 영향을 받는 지역도 아니었다. 바) 청구인의 허가 신청의 반려처분처럼 국민의 권리침해 행위 방지를 위해서는 행정의 통일성, 일관성, 객관성, 투명성, 예측가능성 및 공평성 등이 확보되고 보장되어야 한다. 이를 위한 일정한 범위의 행정작용이 이루어지기 위해서는 국회가 제정한 법률의 근거가 필요하며(법률의 유보 원칙), 행정작용은 국회가 제정한 법률에 의거하여 그 내용에 저촉되지 않고 집행되어야 한다(행정의 법률 적합성 원칙). 이 사건 처분은 이러한 행정의 제반 원칙 등에 어긋나게 막연한 이유로 반려되었으므로 부당한 행정처분이다. 사) 결과적으로 청구인의 허가 신청은 명확한 이유 없이 반려되었으며, 피청구인은 청구인의 재산권 행사를 과도하게 제한하고 있다. 이는 재량권의 일탈 또는 남용에 해당하며, 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 정당성 및 객관성이 결여된 경우에 해당하므로 부적절한 행정처분이다. 2) 행정처분의 위법 부당성 가) 이 사건 신청지는 생산관리지역으로 국토계획법 및 제반 관련 법규에도 저촉되지 않는 지역이다. 특히 ○○시 예규인 「○○시 개발행위허가 운영 지침」 제7조 제1항에 규정된 우량농지도 아니며, 도로변에 위치하고 있기에 농지의 중앙에 위치하고 있지도 아니한다. 따라서 법규 및 예규에 제약이 없음에도 반려한 것은 위법 부당한 처분이다. 나) 또한 피청구인이 이 사건 신청지가 집단화된 농지지역으로 인근 농지에 피해 우려가 있어 사업 위치가 적절치 않다는 이유로 반려한 것은 산업통상자원부의 “태양광 발전시설 입지 가이드라인”과 충청북도의 전단지, 기타 자료들 등에서 제시하고 있는, 눈부심에 의한 교통사고, 지열 상승에 의한 영농 피해, 지하수 피해, 전자파 피해 등이 없다는 구체적 자료 제시에 비해 10ha 이상 집단화되어 있는 농지에 해당하지 않는 이 사건 신청지를 집단화되어 있는 것처럼 주장하며 막연히 피해가 우려된다는 추정만으로 이 사건 처분을 한 것이기에 부적절하다. 다) 침수지역으로 성토를 많이 하여 시설 위치로 부적절하여 반려한다는 이유 역시, ○○ 지역은 4대강 사업으로 3개 보가 준공되었고, 강변 저류지, 제방 보강, 자전거 도로 부근 ○○천도 정비사업과 배수문 설치 등으로 수해 우려가 현저히 적어졌음을 볼 때 적절치 않다. 성토를 많이 한 것과 태양광 시설은 아무런 관련이 없다. 성토 이후에도 침수가 우려된다면 집열판을 홍수 수위 이상 높이 설치하면 되고 성토로 침수 우려가 해소된다면 태양광 시설에도 침수가 해소되는 효과가 발생하므로 태양광 시설 위치로 부적절하다는 이유도 될 수 없다. 단순히 성토가 어떠한 마이너스 요인으로 작용하는지 설명이나 이유 없이 성토 때문에 안 된다고 부결한 것은 부적절한 행정이다. 라) 국민들의 어려움을 해소시켜 주는 등 행정적인 도움을 주며 공익을 추구하여야 하는 것이 국민들을 위한 공무원의 사명이자 존재의 이유이다. 공무원으로서 무한한 봉사와 최우선하여 국민의 재산권 보장 등 공무원의 사명에 최선을 다하여야 함에도 인근 주민의 민원을 의식하여 책임을 회피하기 위해 이 사건 처분을 하여 행정심판을 청구하게 하는 행태는 공무원의 사명감을 상실하여 기본을 망각한 행동이다. 피청구인은 청구인의 허가 신청을 명확한 이유 없이 반려함으로 청구인의 재산권 행사를 과도하게 제한하였다. 이 사건 처분에는 피청구인이 추구하여야 할 공익이 존재하지도 아니한다. 이러한 행정처분은 재량권의 일탈 남용에 해당하며 이익형량을 하지 않았거나 이익형량의 정당성 및 객관성이 결여된 경우에 해당하므로 부적절한 행정처분에 해당한다. 3) 결론 청구인은 농지의 절반이 수용되었으며, 자투리 농지에 영농의 어려움이 있어 여러 검토 끝에 태양광 발전 시설을 설치하고자 이 사건 신청을 하였으나 반려당했다. 행정처분은 통일성, 일관성, 객관성, 투명성, 예측가능성 및 공평성 등이 확보되고 보장되어야 하나, 이 사건 처분은 예측 가능하지도 않고, 같이 심의된 다른 태양광 시설 입지와의 형평성에 있어서도 도무지 납득이 되지 않는 처분이다. 현재 청구인의 농지는 인근 농지들이 모내기를 끝내고 벼를 키우는 것과 비교하여 풀이 무성히 자라는 상태로 방치되고 있다. 이대로라면 농사도 못 짓고 시설 설치도 하지 못하는 등 진퇴양난에 빠지게 된다. 청구인 뿐 아니라 태양광 시설 실적이 많은 이 사건 사업시행자 역시 당연히 문제없이 허가가 수리되어 태양광 시설 작업이 가능할 것으로 믿고 있었으나, 이 사건 처분은 이해되지 않는 행정으로 피청구인 행정의 불신을 초래하고 행정의 권위까지 훼손하였다. 합의제 심의기관인 분과위원회에서 잘못된 정보와 부실한 논의 등을 거쳐 부결 결정을 하였고 이를 근거로 피청구인이 이 사건 처분을 한 것이나, 심의가 여러 가지 이유로 하자가 있었기에 이를 근거로 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 또한 공무원은 국민에 대하여 무한 봉사와 국민의 재산권 보호에 최선을 다하여야 하는바, 인근 주민의 민원을 의식하여 책임 회피를 목적으로 행정심판을 유도하고 공익에 저촉되지 아니함에도 뚜렷한 이유 없이 국민의 기본권을 제약하는 것은 지양되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성: 이 사건 처분 사유 가) ○○시는 ○○○○릉, ○○○○생가, ○○사, 도자기축제, 수상레저스포츠, 남한강 강변유원지, 박물관, 골프장(19개), 프리미엄아울렛, SBS드라마 세트장, 온천(2개) 등 해마다 300만명 이상의 많은 관광객들이 찾아오는 관광명소이다. 피청구인에게는 많은 국민이 즐겨 찾는 관광명소인 ○○시의 경관을 잘 보전하고 가꾸어야 할 책무가 있다. 나) 이 사건 토지는 기반정비가 완료되지 않은 농지이긴 하나 남한강 지류인 ○○천과 대규모 경지정리 지역과 접해있어 집단화된 농지로 볼 수 있어 우량농지로 관리되어야 하며, 집중호우 시 상습침수지역으로 관리되는 지역이기에 피청구인은 맞은편 ○○천 제방에 배수펌프장을 설치·가동하고 있다. 또한 청구인은 이 사건 토지가 도로와 접해있어 개발행위허가에 아무런 문제가 없다고 주장하나, 이 사건 토지는 집단화된 농지로, 「농지법 시행령」 제33조(농지전용허가의 심사) 제1항 제5호 다목에 의한 “인근농지에 일조·통풍·통작에 현저한 지장을 초래하여 인근 농지의 농업경영에 막대한 지장을 초래하는 경우”에 해당할 수밖에 없다. 피청구인은 이 사건 토지가 도시지역(○○동)의 관문(초입부)으로 시도11호선과 지방도 345호선 합류 지역인 도로 삼거리 부분에 위치하는 교통의 요충지로 태양광발전시설이 설치될 경우 주변 지역의 토지이용실태, 즉 주변 환경(○○동 주거지역, ○○사, 수상레저스포츠, ○○지구 도시개발사업 등과 연접되어 있는 중요한 지역으로)과 조화를 이루지 못할 것으로 판단하여 ○○도시계획위원회 심의를 거쳐 이 사건 처분을 하였다. 또한 피청구인은 이와 비슷한 사건(도로 삼거리 태양광 설치 개발행위허가 등)을 도시계획위원회 심의를 통해 부결한 사례가 있다. 청구인은 이 사건 도시계획심의 시 청구인의 태양광발전시설 개발행위허가만 부결하였다고 주장하고 있으나, 또다른 태양광발전시설 4건은 주거지역 입구, 도로 삼거리 등 동일한 조건의 지역에 해당되지 않았다. 다) 이 사건 토지는 도시지역(○○동) 관문(진출입부) 도로삼거리(시도11호선, 지방도 345호선)지역으로 도로에서 직접 시야에 들어오는 위치에 있으며, 태양광발전사업은 최소 20년 이상 장기간 계속되는 사업으로서 시설을 한번 설치하면 주변 환경과의 부조화, 도시경관 훼손 등 자연경관이 더욱 저해될 것이라는 점은 명확하므로, 이 사건 토지는 태양광발전시설 입지로서는 매우 부적합하다 할 것이다. 2) 청구인의 주장에 대한 반론 가) 청구인은 이 사건 토지가 생산관리지역으로 태양광발전시설 설치에 대해 아무런 저촉사항이 없다고 주장한다. 또한 도시계획분과위원회 심의 결과의 내용은 태양광 시설 위치 결정에 부적절한 이유가 될 수 없으며, 긴 삼각형 형태의 이 사건 토지에 경작을 하기에는 농기계의 회전반경이 좁아 경작에 어려움이 예상되고, 피청구인이 행정의 통일성·일관성·객관성·예측가능성·공평성 및 개인의 재산권 행사를 과도하게 제한하였다고 주장하고 있다. 「○○시 개발행위허가 운영지침」 제7조(태양광 발전시설 허가기준) 제1항 및 제2항 제3호에 의거, 피청구인은 “태양광 발전시설 부지 면적이 2,000㎡이하로 일조·통풍·조망·경관 등 주변 토지 이용과 건축물의 안전, 재해 예방 등 시장이 지장이 없다고 인정하는 곳에 설치하는 경우” 태양광발전시설을 설치 허가할 수 있다. 그러나 이 사건 토지는 집단화된 농지로서 이 사건 위성사진을 보면 이 사업 토지는 도로삼거리(시도11호선,지방도345호선) 부분에 위치하여 도시지역(○○동)의 초입부(관문)이므로 해마다 300만명 이상(골프장, 프리미엄아울렛 포함)의 관광객과 등산객이 찾아오는 관광명소이고. 도로삼거리에 위치한 교통의 요충지로 도시경관, ○○동 도시개발사업, 주변 관광지 등과 연계되어 있으므로 위 토지에 태양광발전시설은 부적합하다. 그리고 경작을 위해 농기계의 회전반경에 좁아 어려움이 예상된다고 하였는데 이 사건 토지는 농지가 집단화되어 있고 각 필지 경계인 논두렁의 높이가 매주 낮아 이앙기, 트랙터 등 농작업에 전혀 지장을 주지 않는다. ○○시 인구는 매년 증가하고 있고, 도시개발 및 개발행위허가도 또한 매년 증가하고 있는 실정으로, 아름다운 ○○시의 주변 환경과의 조화 및 체계적·효율적 국토개발을 하기 위해 이 사건 토지에 태양광발전시설 설치를 반려한 이 사건 처분은 적법하고 타당하다 할 것이다. 나) 청구인은 이 사건 신청이 국토계획법상 개발행위허가 요건을 충족하였음에도 행정의 통일성, 객관성, 재량권을 일탈·남용하여 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 주장한다. 그러나 이 사건 신청은 「국토계획법」 제58조에 따른 개발행위허가 기준에 불부합하여 반려된 것이다. 또한 이 사건 개발행위허가로 인한 불이익(주변 환경과의 부조화, 난개발 우려, 마을주민의 시각적 불편, 교통지장)이 이 사건 개발행위허가로 인하여 청구인이 얻게 될 이익보다 훨씬 크다 할 것이며, 이익형량에 있어서 피청구인의 재량권은 충분히 인정되어야 한다. 신재생에너지 개발이 정부의 정책이라 하여 무분별하게 태양광 발전사업을 장려하는 것이 아니라, 개발행위로 인하여 건축하는 건축물 또는 공작물이 주변 환경과 조화를 이루고 미관과 경관을 해치지 않아야 한다는 국토계획법상 취지에 부합하여야 한다. 청구인의 이 사건 개발행위허가 신청 내용은 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 농경지의 일조·통풍에 지장을 초래하고, 주변 환경과의 조화를 이룰 수 없다. 이에 피청구인이 주변 환경 및 경관과의 부조화, 토지의 난개발 우려, 집단화된 농지(우량농지로 판단), 마을주민의 시각적 불편, 관광객 감소 등 「국토계획법」 제58조 제1항에 따른 개발행위허가 기준에 위배되어 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271955"></img> 제57조 (개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시·군계획사업(「택지개발촉진법」등 다른 법률에서 도시·군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제5호에 따른 방재지구 및 도시·군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 가. 해당 토지가 자연취락지구, 개발진흥지구, 기반시설부담구역, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제8조의3에 따른 준산업단지 또는 같은 법 제40조의2에 따른 공장입지유도지구에 위치한 경우 나. 해당 토지가 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 도로 등 기반시설이 이미 설치되어 있거나 설치에 관한 도시·군관리계획이 수립된 지역으로 인정하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 해당 지방자치단체의 공보에 고시한 지역에 위치한 경우 【○○시 개발행위허가 운영 지침】 제1조(목적) 이 지침은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 개발행위허가를 함에 있어,　○○시의 여건에 맞추어 축사 등 주변 환경과 주민들의 생활에 끼치는 영향이 큰 시설에 대하여 개발행위허가에 관한 세부기준을 정하여 무분별한 개발에 따른 환경오염과 주변지역 생활환경에 피해, 자연경관의 훼손 등을 방지하여 쾌적하고 살기 좋은 명품 ○○ 건설에 기여하고자 함. 제2조(정의) 이 지침에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “우량농지”란 경지정리, 농업용수개발 등 농업생산기반시설이 정비되어 있는 농지로, 면적이 10헥타 이상 집단화 되어 있는 농지를 말한다. 제7조(태양광 발전시설 허가 기준) ① 태양광 발전시설은 다음 각 호의 기준에 적합하여야 한다. 1. 주거 밀집지역으로부터(가장 가까운 주택 기준) 직선거리 100미터 안에 입지하지 아니할 것. 2. 우량농지의 중앙 부근에 입지하지 아니할 것. ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개발행위를 허가할 수 있다. 1. 국가 또는 지방자치단체 및 공공기관이 공익상의 필요에 따라 설치하는 경우 2. 자가 소비용 목적으로 설치하거나 건축물 위에 설치하는 경우 3. 태양광 발전시설 부지 면적이 2,000제곱미터 이하로 일조, 통풍, 조망, 경관 등 주변 토지 이용과 건축물의 안전, 재해 예방 등 시장이 지장이 없다고 인정하는 곳에 설치하는 경우 ③ 태양광 발전시설은 부지의 경계로부터 3미터 이상 이격하여 완충 공간을 확보하되, 발전시설 설치 구조물 최대 높이의 2배 이상 이격하여 설치하고, 완충공간에는 주변경관과 조화되도록 울타리 설치 또는 수목 식재 등을 하여야 한다. 다만, 태양광 발전시설 상호 간 접하는 경계의 경우 높이 1미터 이상 울타리를 설치하거나 수목을 식재할 시 완충 공간을 확보하지 아니할 수 있다. ④ 제1항에도 불구하고 시장이 지역 여건이나 사업 특성상 특별한 사유가 있다고 인정하는 경우 ○○시 도시계획 제2분과위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 2018년 제4회 ○○시 도시계획 제2분과위원회 심의의결서, 이 사건 처분서 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 3. 8. 피청구인에게 ○○시 ○○동 29-13번지(생산관리지역, 1,895㎡) 토지에 대하여 태양광발전시설 부지조성 목적의 토지형질변경 개발행위허가 신청을 하였다. 나) ○○시도시계획위원회(제2분과위원회)가 2018. 4. 6. 위 신청에 대하여 심의한 결과, ‘주변농지와 주변경관 등의 관계로 보아 사업위치가 적절하지 않다’는 이유로 부결하였다. 다) 피청구인은 2018. 4. 17. ○○시도시계획위원회의 위 부결을 근거로 이 사건 신청을 반려하였다. 2) 「국토계획법」 제56조 제1항 및 제58조 제1항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2]에 의하면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 위 법 제59조 제1항, 같은 법 시행령 제55조 제1항 및 제57조 제1항에 의하면, 관계 행정기관의 장은 법 제56조 제1항 제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 위에서 말하는 대통령령으로 정하는 행위란 관리지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 3만 제곱미터 미만인 경우이다. 3) 청구인은 이 사건 신청지가 집단화된 농지에 해당되지 아니하며, 침수지역에도 해당되지 아니하므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 「국토계획법」에 의한 토지의 형질변경허가는 그 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 행정청에 재량권이 부여되어 있다 할 것이다. ○○시는 「국토계획법」 제56조 및 같은 법 시행령의 위임에 따라 개발행위허가를 함에 있어 「○○시 개발행위허가 운영지침」을 시행하고 있는바, 위 지침 제7조 제2항 제3호는 태양광 발전시설 허가 기준에 대해 ‘태양광 발전시설 부지 면적이 2,000제곱미터 이하로 일조, 통풍, 조망, 경관 등 주변 토지이용과 건축물의 안전, 재해 예방 등 시장이 지장이 없다고 인정하는 곳에 설치하는 경우’를 규정하고 있다. 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니하여 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는 그 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 당해 법령과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로 효력을 가진다. 이 사건 신청지의 경우 위 지침 제2조 제1호에서 규정하는 우량농지로서 집단화된 농지인지 여부가 문제되나, 피청구인은 기반정비가 완료되지 아니한 농지임을 자인하는 점, 그 밖에 ‘경지정리, 농업용수개발 등 농업생산기반시설이 정비되어 있는 농지로, 면적이 10ha 이상 집단화 된 농지’라는 점에 대한 입증자료가 제출되지 아니한 점에 비추어 집단화 된 농지로서 우량농지로 관리되어야 함을 전제로 위 지침 제7조 제1항 제2호에 의해 태양광 발전시설 입지로서 부적절하다는 취지의 피청구인의 주장은 이유 없다. 4) 그러나 태양광 발전시설의 경우 도로주변과 농지 등에 위치하여 주변환경과의 부조화 및 경관침해가 가중되고 있는 점을 고려한다면 태양광발전시설의 입지기준을 엄격하게 제한할 필요성이 있다. 이에 「국토계획법」 제58조 제1항 제4호는 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것’이라고 규정하고, 지침 제7조 제2항 제3호는 태양광 발전시설 부지 면적이 2,000제곱미터 이하더라도 ‘일조, 통풍, 조망, 경관 등 주변 토지이용과 건축물의 안전, 재해 예방 등 시장이 지장이 없다고 인정하는 곳에 설치하는 경우’를 두어 일정한 제한을 가하고 있다. 이 사건 신청지의 경우 ○○동의 관문으로 시도 11호선, 지방도 345호선의 합류 지점인 ○○삼거리 부분에 위치하는 점, 인근 ○○천 제방에 배수펌프장이 설치, 가동되어 집중호우 시 상습침수지역으로 관리되고 있는 점, ○○동 주거지역, ○○ ○○사, 골프장 등이 인접한 점 등을 종합하면, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것으로 보이지 아니하고, 이 사건 신청지에 태양광 발전시설이 설치되는 경우 일조, 통풍, 조망, 경관 등 주변 토지이용과 재해 예방 등에 아무런 지장이 없다고 볼 만한 사정 역시 인정될 만한 자료가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.