개발행위허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구외 ○○○은 2014. 1. 27. ○○시 ○동 ○○○-○○, ○○○-○ 총 1,627㎡(이하 ‘이 사건 허가지’라고 한다)에 제2종 근린생활시설(제조업) 부지조성 목적의 개발행위허가(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)를 받은 후, 같은 해 12. 31. 이 사건 허가지에 건축허가를 받았다. 청구인은 ○○시 ○동 ○○○-○번지 토지(이하 ‘이 사건 도로’라고 한다)의 공유자 중 1인으로, 피청구인에게 청구외 ○○○에 대한 위와 같은 개발행위허가는 건축법상 도로가 아닌 지목상의 도로를 진출입로로 계획한 위법이 있으므로 취소하여 줄 것을 요청하는 민원을 제기하였으나, 피청구인은 2015. 11. 20. 이 사건 처분은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 관련 규정에 따라 건축물의 진출입에 지장이 없어 이 사건 도로를 진출입로로 허가하였다는 취지의 민원회신을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○동 ○○○-○○ 도로 2,000평방미터의 소유자 중 1인으로, 위 도로부지는 도로대장에 등재되어 있지 않은 개인들의 명의로 등기되어 있는 사유지이다. 그런데 청구외 ○○○은 ○동 ○○○-○, ○○○-○○ 토지에 대한 개발행위를 진행하면서 청구인에게 아무런 사용승낙을 받지 아니하고 청구인의 토지를 사용하고 있다. 그런데 피청구인은 위 ○○○에게 개발행위허가를 내어줄 때 청구인 소유의 ○○○-○○ 도로를 사용하는 조건으로 허가를 하였으나, 위 토지는 개인 사유지이지 건축법상 시장·군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로가 아니다. 2) 위 ○○○은 본래 청구인을 포함한 ○동 ○○○-○○ 토지의 공유자들에게 사용승낙서를 받으러 다니다가 공유자 중 1명만 사용승낙을 받고 나머지 사용승낙서를 받지 못하였는데도 이러한 사정을 은폐한 채 허가신청을 하였고, 피청구인은 이에 대한 고려 없이 청구외인에게 개발행위허가를 하여주었다. 3) 또한 청구인 소유의 ○○○-○○번지는 콘크리트로 약하게 포장되어 있는 도로인데 청구외인이 개발행위를 하는 와중에 덤프트럭과 궤도를 장착한 포크레인 등을 출입에 사용하여 도로가 꺼지고, 파이는 등 심하게 훼손되었는바, 청구인의 권리행사를 방해하고 있으므로, 위 개발행위허가를 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) ○동 ○○○-○○ 토지는 산지전용허가 및 준공처리 되어 2002. 9. 13. 당시 토지 소유주인 □□□ 외 6인의 지목변경 신청에 따라 지목이 임야에서 도로로 지목변경 되었으며, 현재 불특정 다수가 공공으로 사용하고 있는 현황도로이다. 2) 도로에 관한 관련 법령을 보면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제3항에서 규정하는 대통령령으로 정하는 사항이란 동법 시행령 제56조 제1항 별표 1의2와 같으며, 제1호 마목 (1)~(3)호에 따라 도로는 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것, 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것, 도시·군 계획조례로 정하는 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준에 적합할 것으로 관련 규정 검토 및 건축법 협의결과에 따라 저촉사항이 없어 적법하게 개발행위허가 처리 되었으며, 개발행위허가 이후 2014. 12. 31. 건축허가가 처리 되었다. 3) 위와 같이 이 사건 개발행위허가 처분은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 건축법 협의 등에 의거 적법하게 처리된 사항이며, 청구인의 주장은 타당하지 않으므로 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 구【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2014.1.17.] [법률 제11922호, 2013.7.16., 일부개정] 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② ~ ④ 생략 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면으로 알려야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011.4.14.> 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ ~ ⑥ 생략 구【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2014.1.17.] [대통령령 제25090호, 2014.1.14., 일부개정] 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② ~ ③ 생략 ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272321"></img> 【건축법】[시행 2014.11.29.] [법률 제12701호, 2014.5.28., 일부개정] 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ② 시장·군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.5.28.> 1. ~ 3. 생략 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④ 허가권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012.1.17., 2012.10.22., 2014.1.14.> 1. ~ 2. 생략 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 1. ~ 21. 생략 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 【○○시 건축조례】 제34조(도로의 지정) 법 제45조제1항에 따라 주민이 장기간 통행로로 이용하고 있는 도로로서 시장이 이해관계인의 동의를 얻지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정 할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당 되어야 한다. 1. 복개된 하천ㆍ구거부지 2. 공원 내 도로 3. 사실상 주민이 사용하고 있는 통로로서 동 통로를 이용하여 건축허가한 사실이 있는 도로 4. 기타 주택 5호 이상의 주민이 장기간 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 부동산등기부등본, 개발행위허가신청서, 보완요청서, 개발행위허가증, 현황실측도, 구적도, 계획평면도, 토지지목변경신청서, 토지대장, 이 사건 처분서, 민원사안 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 □□□ 외 6인은 2002. 9. 13.경 피청구인에게 ○○시 ○동 ○○○-○○ 임야 2000㎡의 지목을 도로로 변경하기 위한 지목변경신청을 하였고, 피청구인은 같은 달 17. 위 신청을 수리하여 위 토지의 지목을 도로로 변경하여 토지대장에 기재하였다. 나) 한편, 이 사건 도로를 진출입로로 계획하여 산 ○○-○ 일원에 대하여 신지 형질변경허가 및 공장신설승인 신청이 이루어졌고, 현재 이 사건 도로에 접하여있는 ○동 ○○○-○, ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○○ 등에 공장이 설치되어 있다. 다) 청구인은 2004. 11. 30. 청구외 ◇◇◇으로부터 이 사건 도로의 공유지분을 매수하였다. 라) 청구외 ○○○은 2014. 11. 20. 피청구인에게 이 사건 허가지에 제2종 근린생활시설(제조업소) 부지조성을 목적으로 하는 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인은 2014. 12. 4. 부지경계와 구조물간 이격계획을 재수립하고, 집수정 등을 추가 설치할 것을 지적하는 보완통지를 한 후, 청구외인이 이를 보완하자 2014. 1. 27. 이 사건 개발행위허가를 하였다. 마) 청구인은 이 사건 허가는 건축법상 도로가 아닌 지목상의 도로를 진출입로로 계획한 것이므로 취소하여 줄 것을 요청하는 민원을 제기하였으나, 피청구인은 2015. 11. 20. 이 사건 허가는 이 사건 도로가 건축법상 진출입이 가능한 도로임이 인정되어 이루어진 것으로, 이 사건 도로를 진출입로로 하여 인근 토지에 공장 사용승인이 이루어진 바 있으므로 청구인의 요청은 수용할 수 없다는 취지로 회신하였다. 2) 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘구 국토계획법’이라고 한다) 제56조, 제57조, 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표 1의2에 의하면, 건축물의 건축 등 개발행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하며, 허가권자는 개발행위허가의 신청 내용이 개발행위허가의 기준에 부합되어야 하는데, 특히 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것을 요한다. 한편 「건축법」 제44조에 의하면, 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 하며, 다만 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우나 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 또한, 「○○시 건축조례」제34조에 의하면, 건축법 제45조 제1항에 따라 주민이 장기간 통행로로 이용하고 있는 도로로서 복개된 하천·구거부지, 공원 내 도로, 사실상 주민이 사용하고 있는 통로로서 동 통로를 이용하여 건축허가 한 사실이 있는 도로, 기타 주택 5호 이상의 주민이 장기간 통행로로 이용하고 있는 사실이 있는 도로의 경우에는 시장이 이해관계인의 동의를 얻지 아니하고 건축위원회 심의를 거쳐 도로로 지정할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 도로는 청구인 등의 사유지이고, 피청구인이 지정·공고한 도로가 아닌데도 이 사건 도로를 건축법상 도로로 인정하여 청구외 ○○○에게 개발행위허가를 한 것은 위법하므로 위 허가는 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 살피건대, 이 사건 도로는 당초 지목이 임야였다가 청구외 □□□ 등의 신청으로 지목이 도로로 변경된 후 이를 진출입로로 계획하여 공장설립승인이 이루어진 바 있고, 청구인의 주장과 같이 이 사건 도로가 피청구인이 지정·공고한 도로에 해당하지는 아니하나 지목이 도로이며 그 현황도 포장이 되어 있는 도로의 형상일 뿐 아니라, 이 사건 도로가 이미 인근 다수의 건축물의 진출입로로 이용되고 있는 것으로 보이는 등 불특정 다수인이 공로로 사용하고 있는 것으로 판단되므로, 결국 이 사건 신청지는 「건축법」제44조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 ‘해당 건축물의 출입에 지장이 없는 경우’에 해당된다고 할 것이다. 4) 따라서 이와 같은 주변 상황을 감안하여 피청구인이 이 사건 도로의 공유자들인 청구인 등의 사용동의를 받지 아니하고 이 사건 개발행위허가를 하여 준 것이 관련 규정에 위반하는 것이라고 보기 어렵다고 할 것인바, 결국 이 사건 처분은 적법하고 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.