개발행위허가처분 취소청구 등

사건개요 청구인은 ○○군 ○면 ○○리 ○○9번지 농지 소유자이며, 청구 외 정○○은 ○○ 군 ○면 ○○리 ○○○-1번지 농지 소유자이다. 정○○은 농업경영 목적으로 피청구인에게 농지취득자격증명발급을 신청하였고, 이에 피청구인은 정○○에게 ○○군 ○면 ○○리 ○○○-1번지 198㎡의 농지(이하 ‘이 사건 농지’라 한다)에 대해 농지취득자격증명을 발급 하였다. 이후 청구인으로부터 피청구인에게 국민신문고 민원이 접수되었고, 피청구인은 현지 조사 결과 정○○이 허가·신고 없이 농지를 전용하여 묘지 부지로 사용하고 있는 사실을 확인하였다. 이에 피청구인은 정○○에게 위반사항 원상회복 명령 통보 후 ○○경찰서에 고발조치하였다. 피청구인은 2018. 3. 8. 불법전용농지 원상회복 조치 확인 결과, 조성된 묘지를 철거하였음을 확인하고 정○○에게 성실경작 통보 후 2018. 4. 9. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 규정에 의거 개발행위허가처분(이하 ‘이 사건 처분’ 이라 한다)을 하였다. 이에 청구인은 농지를 묘지로 불법 조성한 사안에 대해 농지취득자격증명 발급은 무효이므로 재검토가 필요하며 원상회복이 아닌 불법묘지 철거상태에서 농지조성 완료를 인정하여 개발행위허가를 승인한 것은 부당하므로 개발행위허가 승인을 취소하고 농지를 원상회복하여 성실경작 이행하도록 재통보할 것을 주장하며 이 사건 심판청구를 제기하였다. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 농지를 효율적으로 이용·관리하여 농업인의 경영안정 및 생산성 향상을 통한 농업의 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토의 환경보전에 이바지함을 목적으로 하고 있는 농지법의 목적(제1조)과 농지는 국민의 식량공급과 국토환경보전의 기반이고 농업과 국민경제의 균형 있는 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따르고, 농지는 농업의 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며 투기의 대상이 되어서는 아니 된다는 농지법의 기본 이념(제3조) 및 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 원칙적으로 농지를 소유하지 못하도록 하고(제6조), 농지를 취득하기 위한 농지취득자격증명서를 발급함에 있어서는 원칙적으로 농업경영계획 등의 적정성을 심사하도록 하며(제8조), 농업경영에 이용하지 아니하는 농지에 대하여 처분의무를 부과하고 있는 등(제10조) 농지의 보전과 그를 위한 소유제한을 규정한 구 농지법의 규정 내용과 취지 등을 종합하여 본다면, 정○○가 ○○리 ○○○-1번지 취득일 2009. 4. 16.에 198제곱미터 정사각형의 농지를 농지취득자격증명을 얻어 농지를 취득한 것은 농지 상에서 영농할 계획 및 의사가 없이 오로지 농지를 묘지(가족납골묘)로 불법 조성할 목적일 것이며, 이는 농지법 제10조 제1항 제7호에 규정되어 있는 방법으로 제8조 제1항의 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것이 확인된 때부터 정○○는 농지취득자격증명을 보유할 수 없고 나아가 영농에 이용하지 않는 위 농지를 처분할 의무를 부담하게 되므로 현장확인 간 행정청은 농지취득자격증명 발급을 거부할 수 있으며 2009년 4월 16일 ○○군 ○면 ○○리 ○○○-1번지 198제곱미터에 대하여 농지취득자격증명서를 정○○가 발급받은 것은 당시 행정청에서 현장을 확인하여 위법 사실이 명확히 확인되었으나 인정한 조치로 볼 소지가 다분함을 알 수 있어 정○○의 농지취득증명서 발급은 원천적으로 무효이므로 재검토가 필요하다. 2) ○○군 ○면 ○○리 ○○○-1번지 198㎡에 대한 민원이 2017. 11. 17. 피청구인에게 접수되어 현장을 확인한 결과 농지법 제10조 제1항 위법사실이 있어 2017. 12. 11. ○○군 ○○○○팀은 묘지 불법전용 조치를 통보하고 이후 ○○군 ○○○○팀 실무자, ○○○○팀장은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 농지법 제34조에 따라 불법사항에 대한 원상회복 명령 통보 등 강제조치를 2018. 1. 2. 부터 3. 12. 까지 하였다. 그러나 동일 부지에 대해 동일 실무자는 3. 30. 접수된 농지전용허가 묘지부지조성에 대한 내용을 승인해 주는 적법·위법을 떠나 상식적으로 이해 안 되는 행정조치를 하였는데, 이는 위에서 명시한 농지법에 대한 검토 없이 선심성 조치로 볼 오해 소지가 다분하며 잠시 묘지형태를 치워 놓은 것을 불법묘지 철거와 농지조성을 완료한 것으로 인정 후 개발행위허가신청(묘지부지조성)을 승인하는 황당한 조치를 하였다. 【보충서면】 3) 청구인 피해사실 가) 청구인은 ○○군 ○면 ○○리 ○○9번지 농지를 성실하게 경작하고 있으며 인접 경계 농지인 ○○○-1번지에 조성된 불법묘지가 토지를 침범하여 사용함에 따라 청구인의 농지 일부에서 농작물 경작이 불가하며 농지 경작 시 묘지 훼손이 우려되어 경계선 상 토지는 농작물 경작이 불가한 상태이다. 나) 정○○는 인접 토지 지주인 청구인의 동의 없이 청구인 농지에 포크레인을 진입시켜 작업하였으며 이로 인해 농지의 지면이 다져져 일부 농지에서 농작물 경작에 어려움이 있었다. 다) ○○○-1 지주관계자가 청구인 시아버지에게 “어떤 놈이 민원을 넣었는지 가만히 안두겠다”고 협박성 발언과 공포감을 주었고, 이 사실을 공무원에게 알렸으나 공무원은 당사자 간(폭력이든 소송이든)의 문제이며 관여할 일이 아니라고 방관하였다. 라) ○○리 ○○○-1 198㎡(60평)를 현재 ○○○-1(묘, 99㎡(30평)) 와 ○○○-2(전, 99㎡(30평))로 작게 쪼개는 행위는 법에 명시되어 있는 국토를 훼손하는 행위이고 이를 허가해주는 것은 청구인의 농지 경작에 어려움을 주는 것이며, 청구인은 정신적, 경제적으로 큰 피해를 받고 있다. 마) ○○군 ○면 ○○리 ○○○-1 묘지는 청구인 농지로 둘러싸여 있고 바로 옆 십여 가구가 식수와 농업식수로 사용하는 지하식수 시설이 설치되어 있으며 바로 아래는 지하수 이용 주택들이 있다. 마을 하천이 흐르는 환경을 고려하지 않고 농지를 쪼개 묘지로 사용하게 하는 행정 처리는 매우 부당하다. 4) 피청구인 답변서에 대한 반론 이 사건 농지의 전체 면적 198㎡(60평)에서 묘지 조성으로 차지하는 면적이 거의 전체 면적인데 피청구인이 묘지가 차지하는 면적이 일부인 것으로 판단한 것은 부당하며, 농지민원사례집에서‘불법으로 묘지가 조성되어 있는 농지는 농지로의 복구계획서를 포함한 농업경영 계획서를 내용 실현 가능하다고 발급권자가 판단하는 경우’라고 명시되어 있는데 피청구인이 제시한 증거자료에서는 찾아 볼 수 없다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 적법성 가) 농지법 제8조의 규정에 의거 정○○에게 발급한 2009. 4. 16. 농지취득 자격증명은 현지 확인 후 처리한 사안으로 농지취득자격증명 발급 시 묘지 설치를 확인하였으나 묘지가 차지하는 부분이(묘지1기) 농지의 일부인 경미한 상태로 묘지를 제외한 나머지 부분을 경작지로 이용하는데 큰 지장이 없고 농업경영의 실현이 가능하다고 발급권자가 판단하였다. (인용:농지민원사례집, 농림축산식품부 농지과) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271173"></img> 나) 농지법 제34조 제1항의 규정에 의한 농지전용허가 또는 협의를 득하지 아니한 묘지 불법 조성에 대해 2018. 1. 2. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제60조 제3항, 농지법 제42조의 규정에 의거 원상회복을 명령하였으며 2018. 1. 31. 농지법 제57조 제2항의 규정에 의거 농지의 불법묘지조성 건에 대해 ○○경찰서에 고발조치한 바 있다. 또한 2018. 3. 8. 정○○로부터 불법전용 농지에 대한 원상회복 확인 요청이 있어 현지 확인결과 농지로 원상회복하였음을 확인하였으며 2018. 3. 12. 농업경영을 할 수 있도록 공문으로 성실경작을 통보한 바 있다. 2018. 3. 30. 묘지설치 부지조성을 목적으로 개발행위허가 및 농지전용허가 신청이 접수되어 불법사항, 입지제한 등 관련법 상 이상이 없어 농지법 제34조 제1항에 따른 농지전용허가 의제협의(2018. 4. 2.), 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 규정에 의거 개발행위허가를 적법하게 처리(2018. 4. 9.)하였다. 2) 청구인은 농지취득자격증명 발급 시 묘지로 불법 조성한 사안에 대해 무효로 재검토가 필요하다고 주장하고 있으나 취득자격증명 발급 당시 실무자의 현장확인 결과 묘지가 차지하는 부분이(봉분1기) 농지의 일부인 상태로 묘지를 제외한 잔여 면적을 경작지로 이용하는데 지장이 없고 농업경영의 실현이 가능하다고 판단 후 민원을 처리하였으므로 농지취득 자격증명의 발급은 적법하다(인용:농지민원사례집, 농림축산식품부 농지과), 3) 청구인은 정○○가 묘지를 불법 설치하고 농지의 원상회복 없이 묘지형태를 치워놓은 불법묘지 철거상태에서 농지조성을 완료하여 개발행위허가를 신청하였고 피청구인이 이를 승인 처리 하였으므로 승인취소 및 농지원상회복 후 성실경작 이행을 재통보 하여야 한다고 주장하고 있으나 ○○군 ○○○○과에서 농지 불법 사항에 대해 원상회복 명령, 사법기관고발조치 및 원상회복 완료 상태를 확인 후 개발행위허가를 처리하여 적법하게 이루어진 행정행위이므로 청구인의 피청구인에 대한 개발행위허가 승인 취소청구는 이유 없다고 할 것이다. 위에서 살펴 본 바와 같이 피청구인의 농지취득자격증명 발급, 개발행위허가 처리는 관련 법에 위배됨이 없이 적법하게 이루어진 행정행위이므로 청구인이 제기한 개발행위허가 승인 취소청구는 기각되어야 할 것이다. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【농지법】 제8조(농지취득자격증명의 발급) ①농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 "시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장"이라 한다)에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다. <개정 2009. 5. 27.> 1. 제6조제2항제1호ㆍ제4호ㆍ제6호ㆍ제8호 또는 제10호(같은 호 바목은 제외한다)에 따라 농지를 취득하는 경우 2. 농업법인의 합병으로 농지를 취득하는 경우 3. 공유 농지의 분할이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 원인으로 농지를 취득하는 경우 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ①농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. <개정 2009. 5. 27., 2013. 3. 23.> 7. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것이 판명된 경우 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 5. 27., 2013. 3. 23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지 전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 제42조(원상회복 등) ①농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2017. 10. 31.> 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우 제57조(벌칙) ①농업진흥지역의 농지를 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받지 아니하고 전용하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 농지전용허가를 받은 자는 5년 이하의 징역 또는 해당 토지의 개별공시지가에 따른 토지가액(土地價額)[이하 "토지가액"이라 한다]에 해당하는 금액 이하의 벌금에 처한다. ② 농업진흥지역 밖의 농지를 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받지 아니하고 전용하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 농지전용허가를 받은 자는 3년 이하의 징역 또는 해당 토지가액의 100분의 50에 해당하는 금액 이하의 벌금에 처한다. ③ 제1항 및 제2항의 징역형과 벌금형은 병과(倂科)할 수 있다. 【농지법 시행령】 제7조(농지취득자격증명의 발급) ②시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 제1항에 따른 농지취득자격증명의 발급신청을 받은 때에는 그 신청을 받은 날부터 4일(법 제8조제2항 단서에 따라 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 농지취득자격증명의 발급신청을 할 수 있는 경우에는 2일) 이내에 다음 각 호의 요건에 적합한지의 여부를 확인하여 이에 적합한 경우에는 신청인에게 농지취득자격증명을 발급하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2013. 12. 30.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 제60조(개발행위허가의 이행 보증 등) ③특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 농지취득자격증명발급 통보, 원상회복 명령 통보, 개발행위허가 통보 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○군 ○면 ○○리 ○○9번지 농지 소유자이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271175"></img> 나) 정○○은 농업경영 목적으로 피청구인에게 농지취득자격증명발급을 신청하였고, 이에 피청구인은 2009. 4. 16. 정○○에게 농지취득자격증명 발급을 하였는데, 농지취득자격증명발급 통보에는 아래와 같이 기재되어 있다. ※ 1996. 1. 1. 이후에 취득한 농지는 본인이 직접 농업경영에 이용하여야 하고 휴경·임대·사용대(무상임대)하는 경우에는 처분대상농지가 되며 처분하지 않는 경우 농지법 제62조 제1항에 의거 매년 공시지가의 20/100에 해당하는 이행강제금이 부과됩니다. 다) 청구인은‘농지의 경작목적이 아닌 납골묘로 소유권이전 및 미경작의 가능여부’에 대해 피청구인에게 국민신문고를 통해 질의하였고, 이에 피청구인이 현지 확인 결과 정○○이 허가·신고 없이 농지를 전용하여 묘지 부지로 사용하고 있는 사실이 확인 되었다. 라) 피청구인은 정○○에게 2018. 1. 2. 위반사항 원상회복 명령 통보 후 2018. 1. 31. ○○경찰서에 고발조치하였다. 마) 한편, 피청구인은 ○○○-1번지(전)의 위법 사항에 대해 현지 확인하여 조성된 묘지를 철거하였음을 확인하고 정○○에게 2018. 3. 12. 성실경작 통보를 하였다. 바) 정○○은 2018. 3. 30. 개발행위허가를 신청하였고, 이에 피청구인은 2018. 4. 9. 정○○에게 개발행위허가 통보를 하였는데 개발행위허가 통보서에는 아래와 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271177"></img> 2) 농지법 제8조에 의하면 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 하며, 같은 법 제42조에 의하면 농지전용허가 또는 농지의 타 용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 또한 같은 법 제57조 제2항에 의하면 농업진흥지역 밖의 농지를 농지전용허가를 받지 아니하고 전용하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 농지전용허가를 받은 자는 3년 이하의 징역 또는 해당 토지가액의 100분의 50에 해당하는 금액 이하의 벌금에 처한다. 국토계획법 제56조에 의하면 개발행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 하며, 같은 법 제60조 제3항에 의하면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다. 한편 행정심판법 제13조 제1항에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 판례에 따르면 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있고, 법률상 이익이란 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적인 이익을 말하고, 간접적이거나 사실적ㆍ경제적인 이익까지 포함되는 것은 아니라고 보고 있다(대법원 2002. 5. 24. 선고 2000두○○○○ 판결, 대법원 2000. 9. 8. 선고 99두○○○○○ 판결 등 참조). 이와 같은 법리에 비추어 보면, 피청구인이 제3자에게 한 개발행위허가로 인해 청구인의 농지 일부에서 농작물 경작이 불가하게 된 것이나 청구인이 입는 정신적, 경제적인 피해 등은 반사적 이익의 침해에 해당하므로 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보기 어려워, 이 사건 심판청구는 행정심판법 제13조의 요건을 갖추지 못한 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 부적법하므로 주문과 같이 재결한다.