개발행위허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 5. 23. 한국농어촌공사의 경영회생지원농지매입사업에 따라 자신의 소유였던 ○○시 ○○면 ○○○리 ○○○-1번지(전, 이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 한국농어촌공사와 매매계약 및 농지 임대차계약을 체결하였다. 이후 청구인은 한국농어촌공사로부터 이 사건 토지에 대한 공작물설치 승인을 받아 2018. 9. 5. 피청구인에게 이 사건 토지 상에 축사 신축을 위한 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 해 12. 12. 청구인에게 개발행위허가를 하였다. 그러나 한국농어촌공사는 청구인이 이 사건 토지를 불법 전대하여 계약을 위반하였다는 사유로 2019. 10. 2. 청구인에게 농지매매계약 해제를 통보하였고, 이에 피청구인은 청문을 거쳐 같은 해 12. 31. 청구인에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제57조제1항, 같은 법 제133조제1항제22호, 같은 법 시행규칙 제9조제1항에 의거 토지 소유자의 토지사용승낙 철회 및 취소를 사유로 개발행위허가를 취소(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분에 이르게 된 경위 2018년 3월경 피청구인을 찾아가 축사(돈사)신축을 위한 개발행위 절차 및 법리에 대하여 상담을 하고, ○○측량에 개발행위허가 신청을 의뢰를 하여 측량설계를 하였다. 그리고 한국농어촌공사에 ○○측량에서 작성한 서류를 제출하고 사용동의를 신청하였으나 반려되어, 담보권에 대한 확실한 이행을 약속하는 각서를 제출하고 사용동의서를 받아 2018. 12. 12. 개발행위허가를 득하였다. 2019년 6월경 한국농어촌공사와 맺은 임대에 대한 전대(청구인과 송○○이 서로 알고 피해가 없기로 약속한 계약임)에 대하여 고자질을 하여, 한국농어촌공사로부터 2019. 6. 10. 자경을 하라는 시정조치명령을 받고 1, 2, 3차에 걸쳐 성실히 이행을 하고 있는 중에 인접 토지 소유자인 송○○과 송○○의 처인 김○○이 지속적으로 피청구인과 한국농어촌공사에게 민원을 제기하였고, 한국농어촌공사는 매매계약을 해지하였다. 또한 피청구인과 한국농어촌공사의 2019. 10. 11.과 2019. 10. 28. 문서 수발을 통하여“공작물 설치에 대한 승낙의 의사표시도 철회한다.”,“우리 공사와 농가경영회생 신청인(매도인) 사이에 체결한 농지매매계약, 그에 따른 경영회생매입농지 농지임대차계약, 토지사용승낙 등은 공법적 관계가 아닌 사경제주체에 따라 행한 사법상 계약에 관련된 사항이고, 향후 공사와 매도인(임차인) 사이에 매매계약의 적법성, 원상회복의 내용과 범위 등으로 법률적 다툼이 발생할 여지가 있음”,“우리 공사의 토지사용승낙(축사 신축 개발행위 허가용도)의 유효 여부는 관할행정청과 개발행위(건축행위)를 하고자 하는 자 사이의 행정법적 영역의 문제이므로 그 효력 여부는 관련 법령의 내용에 따라 관할 행정청이 독자적으로 판단할 문제라고 판단되어집니다.”라는 회신을 받고, 2019. 12. 20. 청문절차를 거쳐 이미 적법하게 허가를 받은 개발행위허가를 취소하기에 이른 것이다. 피청구인은 한국농어촌공사의 2019. 10. 28.자 문서를 근거로 청문을 실시하였으며, 청구인의 의사를 묵살하고 같은 해 12. 31. 개발행위허가를 취소하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 개발행위허가 신청 시 제출한 사용동의서는 소유권에 기하여 발급이 된 것이고, 부동산 등기의 공신력이 없기에 동의서의 보완을 요구한 것이다. 피청구인과 한국농어촌공사는 누구도 책임질 수 없는 문서의 수발을 근거로 청문을 실시할 수 없는 것이다. 적법하지 않은 허가 취소로 인하여 청구인에게 막대한 손해가 예상이 되며, 경영회생의 어려움에 직면하게 되었다. 또한 위법이 아닌 단순 취소나 해지의 사유로 허가가 취소될 수는 없다. 그리고 단순히 청문 주재자의 의견서만을 근거로 취소처분을 하는 것은 위법하다. 2020. 1. 29. 피청구인으로부터 받은 질의회신에서도“이미 취득한 허가에 대해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조제1항 및 같은 법 시행규칙 제9조제1항에 따라 토지 사용권을 확보하여야 하는데 이에 반하여 토지사용권을 갖추지 못한 경우나, 같은 법 제133조제1항제22호(사정이 변경되어 개발행위로 인해 공익을 해칠 우려가 있는 경우)에 해당하여 철회권의 행사로 보전하고자 하는 공익 및 제3자의 이익이 개발행위 수허가자가 받은 불이익보다 큰 경우에는 허가권자는 이미 받은 허가를 취소할 수 있다.”고 하였다. 등기명의인과 실소유자가 다른 경우, 개발행위 신청자가 실소유자인 경우 토지사용승낙서가 반드시 제출되어야 하는지 여부에 대해, 국토계획법 제9조제1항에서는 법 제57조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가신청서에 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인 해당 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류 등을 제출하도록 규정하고 있기에, 청구인은 소유권에 기한 담보가치의 하락 및 훼손을 방지하고자 한국농어촌공사에 각서를 제출하고 동의서를 받아 개발행위를 취득하였기에, 한국농어촌공사가 2019. 10. 28. 피청구인에게 한 답변은 정당하지 못하다. 모든 것을 각설하고 이미 허가를 득한 사항에 대하여 사소한 사적인 다툼으로 이를 취소할 수 있다면 이 사회는 온전할 수 없다. 【보충서면 1】 3) 피청구인의 답변에 대한 반론 청구인이 이 사건 개발행위허가를 득한 후, 피청구인과 한국농어촌공사는 민원인의 지속적인 민원을 회피하기 위하여 권원 없는 문서의 수발을 통해 허가를 취소하였다. 개발행위허가 신청 당시 제출된 토지사용승낙서는 청구인이 환매권자로서 제반의 보완 서류를 제출하여 정당하게 받은 것이다. 한국농어촌공사는 당사자 간에 약정한 계약을 정당한 절차 없이 일방적으로 해지하고 소송을 제기하였으나(○○지방법원 ○○지원 2019가합○○○○○ 소유권이전등기 청구), 이는 규정과 법을 어기며 청구인을 가혹하게 다루고 있는 것이다. 피청구인은 청구인이 토지사용권을 상실하였다고 주장하고 있으나, 청구인은 소유권과 토지사용권을 상실하지 않았으며, 또한 계속된 점유로 지금 이 순간에도 토지사용권이 있으며, 만약 경제적인 능력이 없어 환매를 할 수 없게 되어도 「가등기담보 등에 관한 법률」에 의해 청산이 이루어질 때까지는 실질적으로 청구인에게 소유권이 있다. 그러므로 이 사건 처분에는 피청구인이 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 【보충서면 2】 4) 피청구인의 보충서면에 대한 반론 피청구인은 명확하지 않은 판단을 기초로 하여 한국농어촌공사에 물을 필요도 없는 공문을 보내“취소, 철회”를 한다는 임의의 문서를 받아 이를 근거로 청문 절차를 진행하였고, 청구인의 이의에 대하여 판단 근거를 밝히지도 않았다. 한국농어촌공사는 피청구인에게 보낸 문서(2019. 10. 22.자에 대한 2019. 10. 28. 답변)에“사적인 문제이다”라는 문구를 넣었고, 민원인(인접 토지 소유자 김○○)에게는“2018년 3월 임차인(청구인)이 농가의 경영편의(소득)를 증대하고자 공작물 설치 승인신청서를 제출하여 2018년 5월에 승인을 해준 사실은 있으나, 이와 관련된 개발 및 건축행위에 대한 인허가는 임차인이 직접 해결할 사항으로 인허가를 받지 못하면 공작물설치 승인을 취소할 예정입니다.”(2019. 6. 17. 발송)라는 등의 필요 이상의 답변을 하였고, 청구인에게는“매매계약 해제와 동시에 ○○시 ○○면 ○○○리 ○○○-1번지 토지에 대한 우리 공사의 권원이 없기 때문에, 공작물 설치 의사표시를 철회, 취소한 것입니다.”(2019. 10. 22. 발송)라는 답변을 내놓으며, 피청구인으로부터 받은 질문에 대하여 2019. 10. 28. 권원이 없음에도 임의의 문서를 생성하는 범법을 저질렀다. 청구인이 한국농어촌공사로부터 받아 제출한 토지사용승낙서는 소유자(환매권자)로서 담보물에 대한 가치하락적인 훼손 방지 및 예방 차원의 서류이기에, 현재 진행되고 있는 소송(○○지방법원 ○○지원 2019가단○○○○○ 소유권이전등기 청구의 소)에서 청구인은 피고로서“기한이익상실”에 해당하지 않으며, 환매를 할 것이고, 징벌적 이자인 연 11%는 가당치 않다고 주장하는 중이므로, 피청구인은 법적으로 하자가 없음을 알고서도 공권력을 남발하여 공문서를 날조한 것이다. 상기 민원인(이 사건 토지를 전대 받은 송○○의 배우자 김○○)은 청구인과 전대한 사실을 철저히 숨기기로 하고도 밀고를 하여 경영회생을 하려는 청구인의 노력에 훼방을 가하고 있다. 청구인이 이 사건 토지에 대하여 소유권을 잃었다 하더라도 피청구인은“중대한 공익상 필요가 발생하였음”을 입증하여야 하나, 이를 입증하지 못하기에 단지“토지사용승낙의 철회 및 취소”가 아주 큰 하자인양 이를 인용하여 중대한 범법을 저지르고 있다. 청구인은 이 사건 토지에 대한 환매를 조속히 하기 위하여 2018. 12. 12. 피청구인으로부터 축사 신축을 위한 개발행위허가를 득하였고, 청구인은 어떠한 범법도 저지르지 않았으므로 피청구인의 허가 취소는 청구인의 경영회생 기회를 박탈하는 가혹한 행정행위이다. 청문 시 제기된“토지사용승낙서의 취소 및 철회(부정한 방법으로 불법 전대)”는 권원이 없는 자가 임의의 서류를 만든 것에 불과하며, 청구인은 인접 토지 소유자(민원인)에게 이 사건 토지를 전대하며 임대료로 200만 원도 안 받았기에 소작에 준한 행위라 할 수 없으며, 단지 경영회생 차원에서 그리하였던 것으로 이미 한국농어촌공사의 시정명령에 따라 이행을 완료하였다. 만약 소유권자가 임대를 하였다 하더라도 소작행위를 했다는 근거가 없으며, 지불한 대가가 마이너스(-)이면 이는 청구인의 경영행위(영농행위)로 봐야 함이 타당하다. 이 사건 토지는 한국농어촌공사가 소유권자로 등재되어 있으나, 실질적인 소유권은 지금까지 청구인에게 있으므로 청구인이 소유권을 포기하지 않는 이상, 이미 허가를 득한 사항을 취소할 수는 없다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○○리 ○○○-1번지 일원 7,490㎡(이하‘이 사건 신청지’라 한다) 지상에 동식물관련시설(축사) 부지를 조성하기 위해 2018. 9. 5. 개발행위허가를 신청하였고, 한국농어촌공사에 해당 개발행위를 위하여 청구인의 토지사용을 승낙 받았으며, 피청구인은 관련 서류를 검토하여 2018. 12. 12. 개발행위허가를 하였다. 한국농어촌공사는 농가경영회생사업의 일환으로 2014. 5. 23. 청구인의 소유인 이 사건 신청지를 매입하고 청구인에게 이 사건 신청지를 장기 임대하는 계약(이하‘이 사건 농지계약’이라 한다)을 청구인과 체결하였고, 이후 청구인의 계약위반사항이 적발되어 2019. 10. 4. 개발행위허가에 대한 토지사용 의사표시를 철회하였다. 토지사용승낙의 철회 및 취소로 인해 2019. 12. 12.에 청문을 거쳐 국토계획법 제57조제1항, 같은 법 제133조제1항제22호 및 같은 법 시행규칙 제9조제1항의 규정에 의거 개발행위허가를 취소하였다. 2) 피청구인의 답변 가) 청구인은 토지사용승낙에 관한 사항은 사인 간의 문제이므로 공법적 효력이 없고, 피청구인의 허가 취소는 권리와 법질서를 임의로 창출하는 행위이며, 부적법한 허가 취소로 청구인에게 막대한 손해가 발생한다는 취지로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하는바, 이는 처분사유의 부존재 및 비례원칙 위반을 주장하는 것으로 보이므로 이에 대하여 아래에서는 이 사건 처분사유가 되는 사정변경이 존재하는지, 이 사건 처분이 비례의 원칙을 준수하였는지 항을 나누어 답변하겠다. 나) 처분사유의 부존재 주장에 관하여(사정변경의 인정 여부) (1) 관련법리 및 판례 국토계획법 제133조제1항제22호에 따라 허가권자는‘사정이 변경되어 개발행위를 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 그 개발행위허가를 받은 자’에 대하여 그 허가를 취소할 수 있으며, 같은 법 제56조의 개발행위의 허가를 받고자 하는 자는 같은 법 제57조제1항 및 국토계획법 시행규칙 제9조제1항제1호에 따라 토지사용권원을 증명할 수 있는‘토지사용승낙서’등을 첨부하여 개발행위허가신청서를 제출하여야 하는바, 개발행위허가의 요건으로 신청인 또는 수허가자의 토지사용권 확보가 전제되어야 하므로 수허가자의 토지사용권 등이 소멸한 경우에는 허가권자는 직권으로 개발행위허가를 철회할 수 있다. 이에 관하여 판례도,“행정행위 취소는 일단 유효하게 성립한 행정행위를 그 행위에 위법 또는 부당한 하자가 있음을 이유로 소급하여 효력을 소멸시키는 별도의 행정처분이고, 행정행위의 철회는 요건을 구비하여 효력을 발하고 있는 행정행위를 사후적으로 그 효력의 전부 또는 일부를 장래에 향해 소멸시키는 행정처분이며, 행정행위의 취소사유는 행정행위의 성립 당시 존재하였던 하자를 말하고, 철회사유는 행정행위가 성립된 이후에 새로이 발생한 것으로 행정행위의 효력을 존속시킬 수 없는 사유를 말한다고 할 것이다(대법원 2003. 5. 30 선고 2003다6422 판결 참조).”라고 판시하고 있으며, “행정행위를 한 처분청은 비록 당시에 별다른 하자가 없었고, 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 철회할 수 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41190 판결 참조).”고 보고 있다. (2) 이 사건의 경우 피청구인이 토지를 2017년~2018년 사이에 인접토지 토지소유자에게 무단 전대한 사실, 이를 이유로 청구 외 한국농어촌공사가 2019. 10. 4 청구인에게 이 사건 농지계약을 해제·해지하고 공작물설치에 대한 승낙의 의사표시를 철회한 사실, 이 사건 신청지의 등기부등본상의 소유자는 농어촌공사로 되어 있으며, 청구인이 개발행위허가를 받은 이후에 현재까지 건축착공신고 및 건축허가를 받지 않는 등 실질적인 개발행위에 나아가지 않은 사실 등을 인정할 수 있다. 이에 더하여, ① 이 사건 토지사용승낙은 2019. 10. 4.자로 철회되었는바, 이로써 기존 토지사용승낙의 효력은 장래를 향하여 상실되었다는 점, ② 나아가 이 사건 토지사용승낙의 근거가 되는 이 사건 농지계약이 청구인의 무단전대를 이유로 하여 2019. 10. 4. 해제·해지되어, 청구인은 더 이상 이 사건 신청지의 임차인 지위에 있지도 아니하여 토지사용승낙에 기한 토지사용권은 물론 임차인으로서의 토지사용권도 상실하였다는 점, ③ 승낙철회 및 계약해제·해지 사유인 무단전대와 관련하여도 농지매입사업이 매각대금으로 부채를 상환하도록 하여 농업인의 경영정상화를 지원하기 위한 것임을 고려할 때 사전 승낙 없이 농지를 무단전대한 자에 대하여 한국농어촌공사가 임대차 계약을 해지하거나 토지사용승낙을 철회하는 것은 정당한 철회, 해제, 해지사유로 보인다는 점, ④ 청구인이 이 사건 신청지를 환매하지 못하여 등기부상 토지소유자가 한국농어촌공사로 되어 있는 점 등을 모두 종합할 때, 청구인이 이 사건 신청지의 토지사용권을 상실하였다는 사정변경이 존재한다는 점을 인정할 수 있다. 그렇다면 이 사건의 경우, 국토계획법 제133조제1항제22호의 허가 취소사유가 되거나 직권철회사유가 되는, 기존 개발행위를 받은 후 수허가자가 토지사용권을 상실하여 이에 기초한 개발행위허가 역시 더 이상 존속시킬 필요성이 없는 사정변경이 있다고 할 것이다. (3) 소결 살핀 바와 같이, 청구인은 이 사건 신청지에 대하여 기존 개발행위를 받은 후 토지사용권을 상실하여 이에 기초한 개발행위허가 역시 더 이상 존속시킬 필요성이 없는 사정변경이 있으므로 이와 관련한 처분사유가 부존재한다는 취지의 청구인의 주장은 그 이유가 없다고 할 것이다. 특히,‘허가의 완성 후 단순 취소나 해지의 사유로 허가가 취소될 수 없다’거나‘개발행위허가의 취소는 권리와 법질서를 임의로 창출하는 행위’라는 청구인의 주장은 허가의 발령 이후라도 취소, 철회사유가 있다면 당연히 그 취소·철회가 가능하다는 점에서 억지 주장이므로 그 이유가 없다고 할 것이다. 다) 비례원칙의 위반 여부 (1) 관련법령 및 판례 이 사건 처분은 개발행위허가라는 수익적 행정행위를 취소하는 처분으로서, 이에 관하여 판례는“수익적 행정처분을 취소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교ㆍ교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조).”고 보거나“행정행위를 한 처분청은 비록 당시에 별다른 하자가 없었고, 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 철회할 수 있다. 다만 수익적 행위를 취소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 보호할 필요가 있고, 이를 상대방이 받는 불이익과 비교 교량하여 볼 때 공익상의 필요 등이 상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 허용될 수 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41190)”라고 보았다. 한편 국토계획법 제3조, 제13조, 제57조, 제58조, 제63조, 제133조, 같은 법 시행규칙 제9조 등 관련규정들을 종합하여 보면, 국토계획법은 국토의 효율적인 개발·이용을 도모함으로써 공공의 복리를 증진하는 것을 기본적인 목적으로 하지만, 한편으로는 개발행위 과정에서 개발행위지의 토지소유자 및 그에 관한 권리를 가진 이해관계인(이하 ‘이해관계인 등’이라 한다) 등의 법률상 권리 내지 이익이 부당하게 침해되지 않도록 함으로써 개인의 이익을 개별적·직접적·구체적으로 보호하려는 목적도 함께 갖고 있다고 볼 수 있다 할 것이다. (2) 이 사건의 경우 ① 이 사건 처분은 개발행위허가 취소로서 수익적 행정행위의 취소(또는 강학상 직권철회)에 해당하는데, ② 토지사용권을 가진 자에 대하여만 개발행위를 가능하게 하여 적정한 개발이 이루어지게 하여야 할 중요한 공익상의 필요가 있으며, ③ 토지사용권을 상실한 청구인에 대한 개발행위를 철회하지 않아 토지소유자인 한국농어촌공사 등 이해관계인의 의사에 반하는 개발행위가 이루어질 경우 한국농어촌공사나 정당한 사용권자의 이익을 침해할 우려가 크므로 이 경우 개발행위허가를 취소·철회하여 이해관계인의 이익을 보호할 필요가 있다. 또한 ④ 청구인이 개발행위허가를 받은 이후 실질적 개발행위를 진행하지 않아 허가를 철회한다고 하여도 청구인이 입을 불이익은 크지 않다고 보이고, ⑤ 청구인이 입을 막대한 손해나 경영회생의 어려움에 관하여 이를 뒷받침할 증거가 없으며, ⑥ 무단전대가 이 사건 농지계약에 의해 금지되는 것임을 알면서도 무단전대 당시에 토지사용승낙서를 받은 청문대상자는 이 사안 개발행위허가가 취소될 것을 어느 정도 예상할 수 있었다고 볼 수 있었던 점에 비추어, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 받을 불이익이 이 사건 처분으로 보전·달성하고자 하는 공익 등에 비하여 크다고 볼 수 없다. (3) 소결 이러한 사정들을 종합하면 이 사건 처분으로 보전하고자 하는 공익 및 제3자의 이익이 청구인이 받을 불이익에 비하여 중대하므로 청구인이 받는 기득권의 침해를 정당화할 만한 것이라고 볼 것이고, 따라서 이에 관한 청구인의 주장은 그 이유가 없다고 할 것이다. 【보충서면】 3) 청구인 주장에 대한 답변 가) 관련법리 및 판례 국토계획법 제133조제1항제22호에 따라 허가권자는‘사정이 변경되어 개발행위를 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 그 개발행위허가를 받은 자’에 대하여 그 허가를 취소할 수 있으며, 같은 법 제56조의 개발행위의 허가를 받고자 하는 자는 같은 법 제57조제1항 및 국토계획법 시행규칙 제9조제1항제1호에 따라 토지사용권원을 증명할 수 있는‘토지사용승낙서’등을 첨부하여 개발행위허가신청서를 제출하여야 하는바, 개발행위허가의 요건으로 신청인 또는 수허가자의 토지사용권 확보가 전제되어야 하므로 수허가자의 토지사용권 등이 소멸한 경우에는 허가권자는 직권으로 개발행위허가를 철회할 수 있다. 이에 관하여 판례도,“행정행위 취소는 일단 유효하게 성립한 행정행위를 그 행위에 위법 또는 부당한 하자가 있음을 이유로 소급하여 효력을 소멸시키는 별도의 행정처분이고, 행정행위의 철회는 요건을 구비하여 효력을 발하고 있는 행위를 사후적으로 그 효력의 전부 또는 일부를 장래에 향해 소멸시키는 행정처분이며, 행정행위의 취소사유는 행정행위의 성립 당시 존재하였던 하자를 말하고, 철회사유는 행정행위가 성립된 이후에 새로이 발생한 것으로 행정행위의 효력을 존속시킬 수 없는 사유를 말한다고 할 것이다(대법원 2003. 5. 30 선고 2003다6422 판결 참조).”라고 판시하고 있으며, “행정행위를 한 처분청은 비록 당시에 별다른 하자가 없었고, 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 철회할 수 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41190 판결 참조).”고 보고 있다. 나) 이 사건의 경우 청구인이 토지를 2017년~2018년 사이에 인접 토지 소유자에게 무단 전대한 사실, 이를 이유로 청구 외 한국농어촌공사가 2019. 10. 4. 청구인에게 이 사건 농지계약을 해제·해지하고 공작물설치에 대한 승낙의 의사표시를 철회한 사실, 이 사건 신청지의 등기부등본상의 소유자는 농어촌공사로 되어 있으며, 청구인이 개발행위허가를 받은 이후에 현재까지 건축착공신고 및 건축허가를 받지 않는 등 실질적인 개발행위에 나아가지 않은 사실 등을 인정할 수 있다. 이에 더하여, ① 이 사건 토지사용승낙은 2019. 10. 4.자로 철회되었는바, 이로서 기존 토지사용승낙의 효력은 장래를 향하여 상실되었다는 점, ② 나아가 이 사건 토지사용승낙의 근거가 되는 이 사건 농지계약이 청구인의 무단전대를 이유로 하여 2019. 10. 4. 해제·해지되어, 청구인은 더 이상 이 사건 신청지의 임차인 지위에 있지도 아니하여 토지사용승낙에 기한 토지사용권은 물론 임차인으로서의 토지사용권도 상실하였다는 점, ③ 승낙철회 및 계약해제·해지 사유인 무단전대와 관련하여도 농지매입사업이 매각대금으로 부채를 상환하도록 하여 농업인의 경영정상화를 지원하기 위한 것임을 고려할 때 사전 승낙 없이 농지를 무단 전대한 자에 대하여 한국농어촌공사가 임대차 계약을 해지하거나 토지사용승낙을 철회하는 것은 정당한 철회, 해제, 해지사유가 될 것으로 보인다는 점, ④ 청구인이 이 사건 신청지를 환매하지 못하여 등기부상 토지소유자가 한국농어촌공사로 되어 있는 점 등을 모두 종합할 때, 청구인이 이 사건 신청지의 토지사용권을 상실하였다는 사정변경이 존재한다는 점을 인정할 수 있다. 그렇다면 이 사건의 경우, 국토계획법 제133조제1항제22호의 허가취소사유가 되거나 직권철회 사유가 되는, 기존 개발행위를 받은 후 수허가자가 토지사용권을 상실하여 이에 기초한 개발행위허가 역시 더 이상 존속시킬 필요성이 없는 사정변경이 있다고 할 것이다. 다) 소결 살핀 바와 같이, 청구인은 이 사건 신청지에 대하여 기존 개발행위를 받은 후 토지사용권을 상실하여 이에 기초한 개발행위허가 역시 더 이상 존속시킬 필요성이 없는 사정변경이 있으므로 청구인의 주장은 그 이유가 없다고 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 22. 사정이 변경되어 개발행위 또는 도시ㆍ군계획시설사업을 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 그 개발행위허가를 받은 자 또는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙】 제9조(개발행위허가신청서) ① 법 제57조제1항의 규정에 의하여 개발행위를 하고자 하는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 1. 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류. 다만, 다른 법령에서 개발행위허가가 의제되어 개발행위허가에 관한 신청서류를 제출하는 경우에 다른 법령에 의한 인가·허가 등의 과정에서 본문의 제출서류의 내용을 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 제출서류에 갈음할 수 있다. 2. 배치도 등 공사 또는 사업관련 도서(토지의 형질변경 및 토석채취인 경우에 한한다) 3. 설계도서(공작물의 설치인 경우에 한한다) 4. 당해 건축물의 용도 및 규모를 기재한 서류(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경인 경우에 한한다) 5. 개발행위의 시행으로 폐지되거나 대체 또는 새로이 설치할 공공시설의 종류·세목·소유자 등의 조서 및 도면과 예산내역서(토지의 형질변경 및 토석채취인 경우에 한한다) 6. 법 제57조제1항의 규정에 의한 위해방지·환경오염방지·경관·조경 등을 위한 설계도서 및 그 예산내역서(토지분할인 경우를 제외한다). 다만, 「건설산업기본법 시행령」 제8조제1항의 규정에 의한 경미한 건설공사를 시행하거나 옹벽 등 구조물의 설치 등을 수반하지 아니하는 단순한 토지형질변경의 경우에는 개략설계서로 설계도서에, 견적서 등 개략적인 내역서로 예산내역서에 갈음할 수 있다. 7. 법 제61조제3항의 규정에 의한 관계 행정기관의 장과의 협의에 필요한 서류 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 농지매매계약서 및 장기임대차계약서, 토지 등기부등본, 개발행위허가 신청서, 개발행위허가필증, 매매계약농지 계약해제 통보, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○○리 ○○○-1번지 토지의 전 소유자이다. 나) 한국농어촌공사는 경영회생지원농지매입사업의 일환으로 2014. 5. 23. 이 사건 토지를 매입하여 청구인과 장기임대차 계약을 체결 후, 같은 해 5. 28. 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 경료하였다. 다) 청구인은 한국농어촌공사로부터 이 사건 토지에 대한 공작물설치 승인을 받아 2018. 9. 5. 피청구인에게 이 사건 토지 상에 동식물관련시설(축사) 신축을 목적으로 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 해 12. 12. 청구인에게 개발행위허가(허가기간: 2018. 12.~2020. 12. 31.)를 하였다. 라) 이후 한국농어촌공사는 청구인이 이 사건 토지를 전대하여 임대차계약을 위반한 사실을 확인하여 2019. 6. 10., 같은 해 7. 10., 같은 해 8. 14. 청구인에게 시정촉구 및 시정독촉하였고, 같은 해 10. 2. 청구인에게 매매계약 제5조를 위반하였으므로 농지매매계약을 2019. 10. 4.자로 해제한다는 통보를 하고, 이에 따라 이 사건 토지에 대한 권원이 없다는 사유로 2018. 5. 23.자 공작물설치 승인에 대한 의사표시를 철회하였다. 마) 피청구인은 2019. 10. 22. 한국농어촌공사에 이 사건 토지의 공작물설치 승낙의 효력 여부에 대하여 질의하였는데, 이에 대하여 한국농어촌공사는 청구인에게 공작물설치 승낙의사표시 철회를 통보하였고 그 효력 여부는 관할 행정청이 판단할 문제라는 의견으로 같은 해 10. 28. 피청구인에게 회신하였다. 바) 이에 피청구인은 2019. 12. 12. 개발행위허가 취소에 대한 청문을 실시한 후, 같은 해 12. 31. 청구인에게 국토계획법 제57조제1항, 같은 법 제133조제1항제22호, 같은 법 시행규칙 제9조제1항에 의거 토지 소유자의 토지사용승낙 철회 및 취소를 사유로 개발행위허가를 취소하였다. 사) 한편 한국농어촌공사는 2019. 11. 12. ○○지방법원 ○○지원에 청구인을 상대로 하여 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기 소송을 제기한 바 있다. 2) 국토계획법 제56조에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하는데, 같은 법 제57조 및 같은 법 시행규칙 제9조제1항에 의하면 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하는데, 이 때 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류 등을 첨부하여야 하고, 시장 등은 개발행위허가를 하는 경우에는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 그리고 같은 법 제133조제1항제22호에 의하면 시장 등은 사정이 변경되어 개발행위를 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 그 개발행위허가를 받은 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 3) 청구인은 위법이 아닌 토지사용승낙의 단순 취소나 해지의 사유로 개발행위허가가 취소될 수 없고 청문 주재자의 의견서만으로 취소처분을 하는 것은 위법하다고 주장한다. 살피건대 청구인은 한국농어촌공사의 경영회생지원농지매입사업의 일환으로 2014. 5. 23. 한국농어촌공사와 이 사건 토지의 매매 및 장기임대차계약을 체결하였고, 2019. 12. 12.에 열린 청문에서 2017년~2018년경 부채가 많아 이를 탕감하기 위해 이 사건 토지를 인접 토지 소유자에게 300만 원에 전대하였다고 인정하였는바, 이 사건 토지에 관한 농지 등 매매계약서 제5조제1호, 농지 등 장기임대차 계약서 제5조제1호의 행위제한 규정을 위반하여 한국농어촌공사의 승낙 없이 2017년부터 2018년까지 제3자에게 이 사건 토지를 전대한 사실이 인정된다. 이에 한국농어촌공사가 농지 등 장기임대차 계약서 제7조제1항제1호에 근거하여 청구인이 위 계약서 제5조의 규정에 의한 약정을 위반하였을 경우에 해당된다는 이유로 1차 시정기한(2019. 7. 9.), 2차 시정기한(2019. 8. 9.) 및 최종 시정기한(2019. 9. 9.)을 거쳐 2019. 10. 4. 이 사건 토지에 관한 농지 등 장기임대차계약을 해지하고 공작물설치 승인 의사표시를 철회하였는바, 계약해지의 효과에 의하여 청구인은 임차인의 지위를 상실하게 되었는데, 그렇다면 피청구인이 국토계획법 제133조제1항제22호의 사정이 변경되어 개발행위를 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우 시장은 그 개발행위허가를 얻은 자에 대하여 같은 법에 따른 허가의 취소 등 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다는 규정에 근거하여 2019. 12. 31. 이 사건 처분을 한 것이 행정행위의 철회로서 적법한지 여부가 문제된다. 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다고 할 것이나, 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 한다(대법원 2004. 11. 26., 선고, 2003두10251 판결 등 참조). 경영회생지원농지매입사업은 국고인 농지관리기금으로 농가를 지원하는 것으로서 시중보다 더 낮은 이자율과 저렴하게 정한 가격의 임대차계약체결을 통해 경제적 약자인 농업인을 보호하고자 하는 복지정책의 일환으로서, 매도인이 이 사건 토지에 관한 임대차계약을 체결하여 직접 자경을 해야 하는 취지인데, 만일 청구인의 자경의무 위반, 무단 전대에도 불구하고 개발행위허가에 따른 행위가 아무 제한 없이 가능하다면 헌법 제121조에서 소작을 금지하도록 규정한 경자유전의 원칙, 위 경영회생지원농지매입사업의 취지 및 국토계획법 제133조제1항제22호의 입법취지를 몰각하게 되어 공익을 해할 우려가 크다 할 것이고, 적법한 토지소유자 및 토지사용권자 등 이해관계인의 이익을 해할 우려도 큰 반면 청구인은 개발행위허가를 받은 이후 현재까지 건축착공신고 등을 하지 않아 실질적인 개발행위를 하였다고 볼 만한 사정이 없어 위 공익 또는 제3자의 이익보호의 필요성과 비교·교량하였을 때 청구인이 받게 될 불이익이 침해될 수 있는 공익 또는 제3자의 이익에 비하여 크지 않다고 보인다. 따라서 위와 같이 피청구인이 2018. 12. 12. 개발행위 허가 이후 임대차계약이 해지됨으로써 청구인이 임차인의 지위를 상실하여 국토계획법 제57조제1항 및 같은 법 시행규칙 제9조제1항에서 정한 토지사용권을 확보하지 못하게 된 사정변경이 발생하였음을 이유로 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 점을 고려함과 아울러 이 사건 토지에 대하여 개발행위허가를 할 경우 현저하게 공익을 해칠 우려가 있다고 판단한 이 사건 처분이 위법하다고 볼 만한 사정이 없다. 한편 청구인은 소유권을 상실하지 않았으며 계속된 점유로 토지사용권이 있고, 환매를 할 수 없게 되어도 「가등기담보 등에 관한 법률」에 의하여 청산이 이루어질 때까지는 실질적으로 청구인에게 소유권이 있으므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장한다. 그러나 한국농어촌공사가 청구인을 상대로 제기한 ○○지방법원 2019가합○○○○○ 소유권이전등기청구의 소송이 계속 중인 점, 위 소송은 청구인이 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 받음과 동시에 금 1,029,740,420원 및 그 중 647,234,000원에 대하여 2019. 10. 5.부터 다 갚는 날까지 연 5%의 비율로 계산한 돈을 지급하라는 청구인 점 등에 비추어 청구인은 매매계약 해제로 인한 원상회복으로 매매대금을 한국농어촌공사에게 반환함과 동시에 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기를 마칠 수 있는 당사자이나, 현재로서는 청구인에게 이 사건 토지 소유권이 있다고 보기 어렵다. 또한 2019. 10. 4. 이 사건 토지에 관한 임대차계약이 해지되어 청구인은 이 사건 토지를 사용할 권원을 상실하였으므로 계속된 점유로 토지사용권이 있다는 청구인의 주장도 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.