개발행위허가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 외 9필지에 대하여 노유자시설(요양시설) 및 진입도로 부지조성을 목적으로 2013. 8. 26. 피청구인으로부터 개발행위허가를 득하고, 2016년과 2017년에 두 차례 개발행위허가 기간연장을 받았음에도 불구하고 허가기간 내에 개발행위를 이행하지 못하자, 피청구인은 청문 절차를 거쳐 2018. 2. 13.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제133조 규정에 의거 청구인에 대하여 한 개발행위허가를 취소(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은, 청구인이 ○○시 ○○면 ○○리 ○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, 산 ○○, 산 ○○, 산 ○○, 산 ○○ 등 토지에 대하여 노유자시설(요양시설) 및 진입도로 개설을 위하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 규정에 의거하여 피청구인으로부터 개발행위허가를 득하여 위 허가기간을 2017. 12. 31.까지 연장을 받았으나 위 기간 내에 개발행위를 미 이행하였다는 사유로, 2018. 2. 23. 같은 법률 제56조 규정에 의하여 위 개발행위허가를 취소한다는 처분을 하였다. 2) 그러나 청구인이 위 개발행위를 위 허가기간 내에 이행을 완료하지 못한 이유는 피청구인의 중대한 과실로 인해 이행을 하지 못하였다. 아 래 가) 청구인은 노유자시설(요양시설) 및 진입도로 개설을 위하여 그 주위 토지 소유자들 10명으로부터 토지사용 승낙 및 개발행위허가를 위한 위임을 받아 피청구인에게 폭 8미터(초기 허가시에는 6미터이었음), 길이 약 500미터의 도로개설허가 등 개발행위허가를 받았다. 청구인은 위 개발행위허가를 연장 받아 2017. 12. 31.까지 위 진입도로 개설을 완료하기로 되어 있어 측량을 시작하여 2017. 9월부터 진입도로 착공을 시작하였다. 나) 청구인은 위 진입도로 공사가 약 70% 이상의 공정이 진행되었을 무렵인 2017. 10월 초경 미완공 도로 부분을 측량하여 개발행위기간(2017. 12. 31.)내에 위 진입도로를 완료하려고 지적공사에 측량신청을 하였다. 다) 그런데 뜻하지 않게 지적공사에서는 진입도로 개설에 동의하여 토지사용승낙을 하고 청구인에게 위임하였던 위 개발토지 중 위 ○○리 ○○○의 소유자인 ○○○이 동 토지에 건물을 신축하기 위하여 피청구인으로부터 도로개설 허가를 받아 청구인의 개발행위허가와 중첩되어 허가되었다는 이유로 위 미완공 도로부분의 측량을 불허하여 청구인은 진입도로 개설을 완공하지 못하였던 것이다. 라) 피청구인은 이미 개발행위허가가 된 청구인의 위 진입도로개설에 위 ○○○ 소유의 ○○리 ○○○ 토지가 포함되어 있는지를 확인한 다음 위 ○○○에게 동 토지에 건물 신축을 허가하여 주어야 하는데 이를 제대로 확인하지 아니한 채 중복하여 허가를 한 중대한 잘못이 있다. 마) 청구인은 피청구인의 중복허가로 인하여 위 개발행위허가 기한 내에 위 개발을 하지 못하게 되어 2017. 12월 중순경 피청구인에게 위 개발행위허가를 2018. 1. 1.부터 6개월 동안 연장신청을 하였으나 피청구인으로부터 거부당하고 위 개발행위허가가 취소되었던 것이다. 3) 피청구인의 위 개발행위취소처분은 아래와 같은 점 등에 비추어 보면 과하거나 부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 앞서 언급한 바와 같이 ① 피청구인의 중복허가의 과실 뿐만 아니라 위 진입도로의 공사가 약 70% 공정이 이미 진행된 점, ② 이미 진입도로의 주위 토지의 소유자들이 공사비를 부담하여 나머지 미 완공부분의 도로개설을 완료하기 위해 자재 등을 구입하여 적재하여 놓은 점, ③ 청구인 및 주위 토지 소유자들 대부분은 위 진입도로의 개설을 오랜 기간 동안 추진하여 왔고 개설되기를 간절히 바라고 있는 점, ④ 위 개발행위취소로 인해 이미 소요된 공사비용 약 3억원은 물론 원상회복 등 막대한 손해가 우려되는 점 등 참작될 사항이 있다. 4) 따라서 청구인은 피청구인의 과실 또한 있고 노인요양 시설과 그 주위 사람들의 교통편의 등을 위해서라도 위 개발행위허가가 연장되어 진입도로의 완공 등이 될 수 있도록 이 건 처분의 취소를 바라와 이 건 심판에 이른 것이다. 【보충서면】 5) 개발기간연장을 2회 한 이유 이 사건 개발행위는 노유자 시설(요양시설)의 신축과 그 진입도로 개설을 위하여 그 주위 토지 소유자들 10명의 동의하에 이루어진 것으로서 위 도로의 폭이 초기 6미터에서 8미터로 확충 변경되고 도로개설에 다른 공사비용 분배 등으로 위 소유자들 사이 이견이 발생하여 부득이 2회 연장을 하였던 것이다. 6) ○○시의 행정 착오(잘못)로 2회 개발 연장기간 내 위 개발사업을 완료하지 못하였다. 행정심판에서 언급하였듯이 2회 기간 내인 2017. 7월경, 청구인은 위 진입도로 공사를 완료하기 위해 ○○시에 측량신청을 하였다. 그런데 담당자가 위 진입도로 개설에 동의한 바 있던 ○○○이 건축허가에 따른 도로개설을 이미 신청하여 공사를 진행하였으므로 도로 개설에 따른 중복신청을 받지 못한다고 하였다. 청구인은 ○○시의 행정 착오를 지적하고 위 진입도로 미완공 부분(약 30%)에 완료할 수 있도록 요청하였으나 ○○시에서 청구인의 요청을 받아들이지 아니하여 개발허가기간 내에 위 진입로 도로의 개설을 완료하지 못했던 것이다. 청구인은 ○○시에서 행정적인 착오가 없었더라면 도로개설에 필요한 재료들(모래, 파이프 등)이 구비가 된 상태였으므로 2회 연장기간 내에 위 진입도로의 개설을 완료하였을 것이다. 7) 이 건 청구는 인용되어야 한다. 위 진입도로는 여러 주민들이 돈을 모아 이미 70% 정도를 완료한 상태이고 동네 주민들의 복지, 편리 등을 위해서도 필요한 도로이다. 이러한 점을 보면 ○○시에서 발 벗고 위 진입도로를 완공해 주어야 할 형편인데 ○○시는 자신들의 행정 잘못을 생각하지도 않고 막연히‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’제 133조 및 제136조에 따라 청구인의 개발행위허가를 일방적인 취소처분을 한 것이다. 위 취소처분이 될 경우, 이미 70%가 실행된 진입도로를 사용할 수 없어 미완공된 위 진입도로가 무용지물이 되어 주민들의 불편이 예상되고 현재까지 투자한 돈의 손실 또한 충분이 예상된다. 따라서 이 건 청구인의 청구는 이유 있으므로 인용하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건의 경위 ○ 2013.03.28. : 개발행위허가 신청 ○ 2013.08.26. : 개발행위허가(최초) ○ 2016.01.27. : 개발행위허가(기간연장) 신청 ○ 2016.02.15. : 청문에 따른개발행위허가(기간연장)-(1차) ○ 2017.02.23. : 개발행위허가(기간연장) 신청 ○ 2017.03.23. : 청문에 따른 개발행위허가(기간연장)-(2차) ○ 2018.02.02. : 개발행위허가 취소청문 실시 ○ 2018.02.13. : 개발행위허가 취소 통보 ○ 2018.04.12. : 행정심판 청구 접수 2) 청구인 주장에 대한 답변 청구인 ○○○는 최초 개발행위허가를(허가기간 : 2년) 받아 부여받은 사업기간동안 사업을 완료하지 못하여 2회에 걸쳐 개발행위[기간연장(총 2년)]허가 신청 및 허가기간을 연장 받았으나, 이 또한 개발행위를 완료하지 아니하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) 및 제136조(청문)에 따라 청문 실시 후 개발행위허가 취소를 한 사항으로 본 심판청구 건은 기각되어야 한다. 3) 결 론 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011.4.14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. <개정 2009.12.29., 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> 5의2. 제56조에 따라 개발행위허가 또는 변경허가를 받고 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 아니한 자 제136조(청문) 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제133조제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 개발행위허가의 취소 2. 제86조제5항에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자 지정의 취소 3. 실시계획인가의 취소 4. 삭제 <2016.1.19.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가서, 개발행위(기간연장)허가서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013. 3. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 외 9필지(5,597㎡, 도로 2,952㎡ 포함)(이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 노유자시설(요양시설)(건축면적 525㎡, 1층) 및 진입도로 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인은 2013. 8. 26. 청구인에게‘허가기간 2013. 8. ~ 2015. 7. 31.’로 하여 개발행위허가(허가번호 2013-○○○)를 하면서“허가기간 내 사업을 완료하지 않을 경우 개발행위허가가 취소”된다는 것을 명시하였다. 나) 청구인은 2016. 1. 27. 피청구인에게 개발행위허가 기간연장을 신청하였고, 이에 따라 피청구인은 2016. 2. 15. 청구인에게 허가기간을 2016. 7. 31.까지로 연장하였다. 다) 청구인은 2017. 2. 23. 재차 피청구인에게 개발행위허가 기간연장을 신청하였고, 피청구인은 2017. 3. 23. 청구인에게 허가기간을 2017. 12. 31.까지로 하여 연장처리 하였으나 청구인은 위 허가기간 내에 개발행위를 이행하지 못하였다. 라) 피청구인은 2018. 1. 17. 청구인에게 개발행위허가 취소처분에 따른 청문 참석을 통지하고 2018. 2. 2. 청문을 실시한 후, 2018. 2. 13.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제133조 규정에 의거 청구인에 대한 개발행위허가를 취소하였다. 마) 청구인은 2017. 9월경 이 사건 신청지에 진입도로 공사를 시작하여 상당부분 진행하였으나 현재까지 이 사건 신청지상에 노유자시설 신축을 위한 건축허가를 신청한 사실은 없다. 바) 한편 청구외 ○○○은 이 사건 신청지 중 일부인 ○○○번지의 소유자로서, 2015년경 동 필지에 건축물(창고) 신축을 목적으로 피청구인으로부터 개발행위허가를 받았으나 피청구인은 2018. 3. 8. ○○○의 자진취소원 제출에 따라 개발행위허가를 취소한 바 있다. 2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호), 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)(제2호)을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위 허가”라 한다)를 받아야 하고, 같은 법 제133조제1항에 의하면 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제56조에 따라 개발행위허가 또는 변경허가를 받고 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 아니한 자(제5의2호)에게 허가의 취소를 명할 수 있다. 3) 위 인정사실 및 국토의 계획 및 이용에 관한 관계법령을 종합하여 살피건대, 청구인은 2013. 3. 28. 노유자 시설 및 진입도로 개설을 허가목적으로 하여 이 사건 신청지에 개발행위허가신청을 하여 허가기간을 2013. 8.∼2015. 7. 31.로 하는 개발행위허가를 받은 이후 2차례에 걸쳐 허가기간 연장허가를 받아 허가기간을 2017. 12. 31.까지로 연장 받았으나, 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 사업을 완료하지 않아, 피청구인은 청문을 실시한 후 관계법령에 따라 이 사건처분을 하였는바, 이 사건 처분에 청구인이 주장하는 위법·부당한 사유가 있다고 보기 어려우므로 청구인의 이 사건 심판청구를 기각한다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.