개발행위허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2015. 5. 7. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○외 4필지(1,040㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 청구인에게 토지형질변경을 위한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 개발행위허가[자원순환관련시설(폐기물처분시설) 부지조성]를 하였으나, 피청구인은 2015. 8. 18. 이 사건 개발행위허가 당시 사업계획서상에 영업이 불가능한 업종(폐기물처분시설)으로 허가를 신청하였고, 대기질 여건이 심각한 상황에서 환경유지가 곤란하며, 주변지역에 대기, 수질, 토양, 환경오염 등이 발생과 동물사체를 소각함으로써 대기유해물질 및 악취로 인하여 주변주민의 불편이 예상된다는 이유로 국토계획법 제133조제1항을 근거로 개발행위허가를 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 사업계획한 동물장묘업은 반려동물의 소유자가 반려동물에 대한 가족애 등의 정서를 고려하여 장례의 방식으로 동물의 사체를 처리함으로써 동물의 생명존중 등 국민정서를 함양하는 데에 이바지하기 위한 것이다. 그런데 「동물보호법 시행규칙」 제37조제1항은 동물장묘업을 하기 위하여는 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설의 설치승인서나 설치신고증명서를 구비하도록 하고 있는데, 이는 반려동물의 사체를 소각하는 과정에서 발생할 수 있는 환경적 영향을 최소화하기 위해서 「폐기물관리법」에 따라 폐기물처리시설의 설치를 동물장묘업의 등록요건으로 하고 있는 것이지 폐기물중간처리업의 대상이 아닌 것이다. ○○ ○○ 소재 동물장묘업소인 ‘△△△△’는 폐기물처분시설로 개발행위 허가를 받아 설치하여 현재 운영 중에 있는바, 이에 청구인은 「동물보호법」 제33조제1항에 따른 동물장묘업의 등록을 위하여 「페기물관리법」상 폐기물처리시설설치목적으로 이 사건 개발행위허가를 받은 것이고 피청구인은 다시 동물장묘업으로 개발행위허가 신청을 하라는 취지로 이 사건 처분을 한 것이다. 그러나 이는 피청구인이 청구인에게 잘못된 조항을 적용하여 이 사건 처분을 한 것으로 위법·부당하다. 또한, 피청구인은 최근 이 사건 신청지 인근인 ○○면 소재에 음식물소각장의 개발행위허가를 하여 위 음식물소각장이 설치 중에 있다. 2) 피청구인은 청구인에게 개발행위허가를 한 후 이 사건 처분을 하기 위해 김포시 소재 관련업체를 방문하여 청구인이 신청한 소각시설 배출량이 작은 것을 확인하기도 하였다. 청구인이 사업계획한 동물장묘업은 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토양오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등의 우려가 없고 오히려 반려동물의 사체 및 유기견의 사채 등이 방치되었을 때 환경오염은 물론 동물의 생명존중에 대한 국민정서에 나쁜 영향을 미치게 될 것이다. 3) 청구인이 신청한 폐기물소각시설에서 동물사체를 소각함으로써 발생하는 환경적 각종 대기유해물질 및 악취 등으로 주변지역에 환경적 피해가 우려된다고 하나 청구인의 이 사건 소각시설은 소각시설 배출량이 25kg/hr로 이는 일반주책의 보일러에서 배출되는 정도인 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 이 사건 폐기물처리시설이 설치됨으로써 대기오염, 수질오염, 토양오염, 소음, 진동, 분진 등으로 주변지역에 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 있다는 이유로 하고 있으나 이는 사실오인에 기한 재량권을 일탈·남용이 있는 처분인 것이다. 4) 위에서 본바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 부정한 동기 등에 근거하여 이루어짐으로써 재량권의 일탈·남용이 있는 것이므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 국토계획법 제133조제1항에 따르면, 시장·군수는 부정한 방법으로 개발행위허가를 받은 자는 이 법에 따라 허가 또는 인가를 취소, 공사를 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖의 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 또한 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 별표1의2에 의거 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토지오염, 소음, 진동·분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다고 규정하고 있다. 이 사건 「폐기물관리법」제25조 및 같은 법률 시행규칙 제28조제6항에 의거 위 시설물은 자가에서 발생되는 폐기물을 처리하기 위한 시설인 폐기물처분시설 신고대상이 아닌 폐기물처리업[폐기물중간처분(소각)업] 허가대상에 해당되어 처리되어야 하는 것이다. 2) 청구인은 동물장묘업 등록을 위하여 「동물보호법 시행규칙」에서 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설설치승인서를 첨부하여야 한다고 규정되어 있고 반려동물의 사체를 처리함에 있어서는 동물 전용 장례식장, 화장장 및 납골시설이 필수적인 사실에 대한 위법·부당한 처분이며, 취소결정문에서 마치 동물장묘업으로 개발행위허가가 가능한 것처럼 하였으나 동일한 사건 토지에 자원순환관련시설(동물장묘업) 부지조성으로 청구외 ○○○이 개발행위허가 신청을 하자 피청구인은 2015. 9. 29. 불허가 처분한 것으로, 피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 허가취소 처분을 한 것은 애초에 적법하게 허가처분을 한 것을 합리적인 근거 없이 취소처분 한 것이라고 하나, 청구인은 피청구인의 이 사건 처분에 대하여 취소를 요청하고 있으나, 청구인은 2015. 3. 13. 피청구인에게 개발행위허가[자원순환관련시설(폐기물처분시설) 부지조성]을 목적으로 신청하였고, 이에 피청구인은 농지전용협의 및 실무종합심의를 통하여 관련부서 협의를 하여 2015. 5. 7. 개발 행위허가를 처리하였던 것이나, 청구인이 제출한 개발행위허가 신청서에 대한 관련 법 검토결과 사업목적 및 사업명이 자원순환시설(폐기물처분시설) 부지조성으로 신청되어 있으며 세부사업 계획상 자가 발생폐기물의 자체처리 목적이 아닌 반려견 및 유기견 등 폐기물(동물의사체)를 위탁받아 소각처리 하여 이윤을 추구하는 등 사업계획이 이윤추구를 목적으로 하고 있어 「폐기물관리법」 제29조 규정에 의한 자가에서 발생되는 폐기물을 처리하기 위한 시설인 폐기물처분시설 신고 대상이 아닌 「폐기물관리법」 제25조에 따른 폐기물처리업[폐기물중간처분(소각)업] 허가대상에 해당될 것으로 판단됨에 따라 폐기물처리업 허가를 득하기 위해서는 「폐기물관리법 시행규칙」 제28조제6항에 따라 시간당 처분능력 2톤 이상의 소각시설 등 관련 법 규정에 따른 시설장비를 갖추어야 하는 사항으로 사실상 청구인이 개발행위 당시 사업계획상 제출된 시설로는 폐기물처리업 허가는 받을 수 없는 것으로 사업추진 자체가 불가능한 것이다. 3) 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 의거 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토지오염, 소음, 진동·분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하나, 신청 용도의 건축물은 동물사체를 소각함으로써 각종 대기유해물질 및 냄새 등으로 주변지역에 환경적 피해가 우려되는 지 여부를 종합적으로 검토하여 이 사건 처분을 한 것이다. 이후 청구외 ○○○이 2015. 8. 27. 자원순환관련시설(동물장묘업) 부지조성을 목적으로 개발행위허가 신청을 다시 하였을 때 역시 국토계획법 제58조에 의한 환경적 피해 우려 및 2011년 행정자치부로부터「○○농식농체농휴공간 조성사업」지역으로 지정되어 국ㆍ도비 18억을 투자하여 농촌체험관광객을 유치하고 있는 상황에서 동물장묘업 허가로 인한 농촌체험관광객 감소, 지역 부동산 지가 하락, 경제 활성화 저해 등이 발생될 것으로 예상되고 지역 주민들의 반대 민원(54명 서명부 제출)이 제기되어 2015. 9. 25. 불허가 처분을 한 것이다. 또한, 청구인은 개발행위허가를 받고 부지조성을 위하여 매립공사를 완료하였음에도 피청구인이 이 사건 처분을 하여 재산상 손해가 크다고 주장 하지만 개발행위허가 신청 당시 이미 부지는 정리가 되어 있는 상태로 이 같은 주장은 이유가 없다. 4) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 국토계획법,「폐기물관리법」 등의 관련 규정에 의한 정당한 처분인 것으로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【동물보호법】 제32조(영업의 종류 및 시설기준 등) ① 농림축산식품부령으로 정하는 개·고양이·토끼 등 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 기르는 동물과 관련된 다음 각 호의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.8.13.> 1. 동물장묘업(動物葬墓業) 2. 동물판매업 3. 동물수입업 4. 동물생산업 ② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 범위는 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> 제33조(영업의 등록) ① 제32조제1항제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 제1항에 따라 등록을 한 자는 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하거나 폐업·휴업 또는 그 영업을 재개하려는 경우에는 미리 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 등록을 할 수 없다. 다만, 제5호는 제32조제1항제1호에 따른 영업에만 적용한다. <개정 2014.3.24.> 1. 등록을 하려는 자(법인인 경우에는 임원을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)가 미성년자, 피한정후견인 또는 피성년후견인인 경우 2. 제32조제1항 각 호 외의 부분에 따른 시설 및 인력의 기준에 맞지 아니한 경우 3. 제38조제1항에 따라 등록이 취소된 후 1년이 지나지 아니한 자(법인인 경우에는 그 대표자를 포함한다)가 취소된 업종과 같은 업종을 등록하려는 경우 4. 등록을 하려는 자가 이 법을 위반하여 벌금형 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정된 날부터 1년이 지나지 아니한 경우 5. 「장사 등에 관한 법률」 제17조에 해당하는 지역에 동물장묘시설을 설치하려는 경우 【동물보호법 시행규칙】 제37조(동물장묘업 등의 등록) ① 법 제33조제1항에 따라 동물장묘업, 동물판매업 또는 동물수입업의 등록을 하려는 자는 별지 제15호서식의 영업 등록 신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2012.12.26.> 1. 인력 현황 2. 영업장의 시설 내역 및 배치도 3. 사업계획서(동물장묘업의 등록에만 해당한다) 4. 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인서 또는 설치신고증명서 사본(동물화장시설 또는 동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당한다) 5. 「폐기물관리법」 제30조에 따른 소각시설 설치검사결과서(동물화장시설을 설치하는 경우에만 해당한다) 또는 멸균분쇄시설 설치검사결과서(동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당한다) 6. 동물사체에 대한 처리 후 잔재에 대한 처리계획서(동물화장시설 또는 동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당한다) ② 제1항에 따른 신청서를 받은 시장·군수·구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 서류를 확인하여야 한다. 이 경우 신청인이 주민등록표 등본·초본의 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 해당 서류를 제출하게 하여야 한다. 1. 주민등록표 등본·초본(법인인 경우에는 법인등기사항증명서) 2. 건축물대장 및 토지이용계획 확인서 ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 신청인이 법 제33조제3항제1호 또는 제4호에 해당되는지를 확인할 수 없는 경우에는 해당 신청인에게 제1항의 서류 외에 신원확인에 필요한 자료를 제출하게 할 수 있다. ④ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 등록 신청이 별표 9의 기준에 맞는 경우에는 신청인에게 별지 제16호서식의 등록증을 발급하고, 별지 제17호서식의 동물장묘업 등록(변경신고) 관리대장과 별지 제18호서식의 동물판매업·동물수입업 등록(변경신고) 관리대장을 각각 작성·관리하여야 한다. ⑤ 제1항에 따라 등록을 한 영업자가 등록증을 잃어버리거나 헐어 못 쓰게 되어 재발급을 받으려는 경우에는 별지 제19호서식의 등록증(신고확인증) 재발급신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. ⑥ 제4항의 등록 관리대장은 전자적 처리가 불가능한 특별한 사유가 없으면 전자적 방법으로 작성·관리하여야 한다. 【폐기물관리법】 제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2010.7.23.> ② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23.> 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. <개정 2007.8.3, 2010.7.23> ④ 생략 ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. <개정 2010.7.23.> 1.~6. 생략 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑥~⑩생략 ⑪제3항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다. <개정 2007.8.3.> ⑫ 생략 ⑬지정폐기물 외의 폐기물과 관련하여 제12항에 따른 시·도지사의 적합 통보·허가·변경허가·변경신고의 의제(擬制)를 받으려는 자는 환경부장관에게 폐기물 처리 사업계획서의 제출, 폐기물처리업의 허가신청, 변경허가 신청 또는 변경신고를 할 때에 환경부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. <개정 2007.8.3.> ⑭~⑮ 생략 제29조(폐기물처리시설의 설치) ① 폐기물처리시설은 환경부령으로 정하는 기준에 맞게 설치하되, 환경부령으로 정하는 규모 미만의 폐기물 소각 시설을 설치·운영하여서는 아니 된다. ②제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받으려는 자 외의 자가 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관의 승인을 받아야 한다. 다만, 제1호의 폐기물처리시설을 설치하는 경우는 제외하며, 제2호의 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관에게 신고하여야 한다. 1. 학교·연구기관 등 환경부령으로 정하는 자가 환경부령으로 정하는 바에 따라 시험·연구목적으로 설치·운영하는 폐기물처리시설 2. 환경부령으로 정하는 규모의 폐기물처리시설 ③제2항의 경우에 승인을 받았거나 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 각각 변경승인을 받거나 변경신고를 하여야 한다. ④생략 제30조(폐기물처리시설의 검사) ① 환경부령으로 정하는 폐기물처리시설의 설치를 마친 자는 환경부령으로 정하는 검사기관으로부터 검사를 받아야 한다. 제29조제3항에 따른 변경승인을 받거나 변경신고를 한 경우로서 환경부령으로 정하는 경우에도 또한 같다. ②제1항에 따른 폐기물처리시설을 설치·운영하는 자는 환경부령으로 정하는 기간마다 제1항에 따른 검사기관으로부터 정기검사를 받아야 한다. 이 경우 검사기간 내에 「환경기술 및 환경산업 지원법」 제13조에 따라 같은 시설에 대한 기술진단을 받으면 정기 검사를 받은 것으로 본다(「환경기술 및 환경산업 지원법」 제13조제3항에 따른 요청을 이행하지 아니한 경우는 제외한다). <개정 2011.4.28., 2012.6.1.> ③제1항 또는 제2항에 따른 검사에서 적합 판정을 받지 아니한 폐기물처리시설은 사용할 수 없다. 다만, 검사를 위하여 그 시설을 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다. ④제1항 및 제2항에 따른 검사의 절차·기준 및 검사기관의 관리기준, 그 밖에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. 【폐기물관리법 시행규칙】 제38조(설치신고대상 폐기물처리시설) 법 제29조제2항제2호에서 "환경부령으로 정하는 규모의 폐기물처리시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <개정 2011.9.27., 2012.9.24> 1. 일반소각시설로서 1일 처분능력이 100톤(지정폐기물의 경우에는 10톤) 미만인 시설 2. 고온소각시설·열분해시설·고온용융시설 또는 열처리조합시설로서 시간당 처분능력이 100킬로그램 미만인 시설 3. 기계적 처분시설 또는 재활용시설 중 증발·농축·정제 또는 유수분리시설로서 시간당 처분능력 또는 재활용능력이 125킬로그램 미만인 시설 4. 기계적 처분시설 또는 재활용시설 중 압축·압출·성형·주조·파쇄·분쇄·탈피·절단·용융·용해·연료화·소성(시멘트 소성로는 제외한다) 또는 탄화시설로서 1일 처분능력 또는 재활용능력이 100톤 미만인 시설 5. 기계적 처분시설 또는 재활용시설 중 탈수·건조시설, 멸균분쇄시설 및 화학적 처분시설 또는 재활용시설 6. 생물학적 처분시설 또는 재활용시설로서 1일 처분능력 또는 재활용 능력이 100톤 미만인 시설 7. 소각열회수시설로서 1일 재활용능력이 100톤 미만인 시설 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ②~④ 생략 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 생략 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④~⑥ 생략 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. <개정 2009.12.29., 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> 1.~20. 생략 21. 부정한 방법으로 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 허가·인가·지정 등을 받은 자 가. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가 나.~사. 생략 22. 사정이 변경되어 개발행위 또는 도시·군계획시설사업을 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 그 개발행위허가를 받은 자 또는 도시·군계획시설사업의 시행자 ② 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제1항제22호에 따라 필요한 처분을 하거나 조치를 명한 경우에는 이로 인하여 발생한 손실을 보상하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 제2항에 따른 손실 보상에 관하여는 제131조제2항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. [전문개정 2009.2.6.] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272673"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 토지이용계획확인서, 사업계획서, 개발행위허가증, 위치도, 이 사건 처분서, 항공 및 현장사진 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 신청지를 포함한 지역은 국토계획법상 관리지역 중 생산관리지역으로 주간선도로(대로3류, 폭 25m~30m)에 접해 있다. 나) 청구인은 2015. 3. 13. 피청구인에게 이 사건 신청지에 자원순환시설(폐기물처분시설, 애완동물 사체소각)목적 개발행위허가를 신청하자, 피청구인은 관련부서 협의를 거쳐 2015. 5. 7. 개발행위허가를 하였다. 다) 피청구인은 2015. 8. 18. 청구인이 이 사건 개발행위허가신청 시 사업계획서에 영업을 하기 위해서는 영업이 가능한 업종인 동물장묘업으로 신청하여야 함에도 영업이 불가능한 업종인 폐기물처분업으로 신청하여 허가를 받았고, 피청구인 관내 대기질여건이 심각한 사항으로 소각로 설치 시환경유지가 곤란하고 대기질 저하로 인한 시민 불편이 예상된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 라) 이 사건 신청지는 지방도 360호선에 접해 있고, 북쪽으로는 ○○천과 접해 있으며, 주로 주변이 산지이며 좌우 직선거리 600여m 떨어진 곳에 20여 가구의 마을이 형성되어 있다. 2) 「동물보호법」 제32조, 제33조, 같은 법 시행규칙 제37조에 따르면, 농림축산식품부령으로 정하는 개·고양이·토끼 등 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 기르는 동물과 관련된 동물장묘업(動物葬墓業) 등 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 하고, 동물장묘업 등을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. 동물장묘업 등의 등록을 하려는 자는 별지 제15호서식의 영업 등록 신청서(전자문서로 된 신청서를 포함)에 인력 현황, 영업장의 시설 내역 및 배치도, 사업계획서(동물장묘업의 등록에만 해당), 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인서 또는 설치신고증명서 사본(동물화장시설 또는 동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당), 「폐기물관리법」 제30조에 따른 소각시설 설치검사결과서(동물화장시설을 설치하는 경우에만 해당) 또는 멸균분쇄시설 설치검사결과서(동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당), 동물사체에 대한 처리 후 잔재에 대한 처리계획서(동물화장시설 또는 동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당)를 제출하도록 규정하고 있다. 한편, 「폐기물관리법」 제25조, 제29조, 같은 법 시행규칙 제38조에 따르면, 음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 환경부령으로 정하는 기준에 맞게 설치하되, 환경부령으로 정하는 규모 미만의 폐기물 소각 시설을 설치·운영하여서는 아니 되며, 「폐기물관리법」 제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받으려는 자 외의 자가 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관의 승인을 받아야 하고, 다만, 환경부령으로 정하는 고온소각시설·열분해시설·고온용융시설 또는 열처리조합시설로서 시간당 처분능력이 100킬로그램 미만인 시설 규모 등의 폐기물처리시설은 신고를 하여야 한다고 규정한다. 국토계획법 제56조, 제58조, 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1-2]에서는 건축물의 건축이나 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외)을 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며, 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것, 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 피청구인은 청구인이 이 사건 개발행위허가신청 시 사업계획서에 영업을 하기 위해서는 영업이 가능한 업종인 동물장묘업으로 신청하여야 함에도 영업이 불가능한 업종인 폐기물처분업으로 신청하여 허가를 받았고, 피청구인 관내 대기질 여건이 심각한 사항으로 소각로 설치 시 환경유지가 어려워 대기질 저하로 인한 시민 불편이 예상된다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 가) 먼저, 피청구인은 청구인이 이 사건 개발행위허가신청 시 사업계획서에 영업이 가능한 업종인 동물장묘업으로 신청하여야 함에도 영업이 불가능한 업종인 폐기물 처분업으로 신청하여 허가를 받았다고 주장한다. 살피건대, 피청구인은 청구인이 폐기물처리시설로 영업을 하기 위한 것이므로 「폐기물관리법」 제29조 규정에 의한 자가에서 발생되는 폐기물을 처리하기 위한 시설이 아닌 「폐기물관리법」 제25조에 따른 폐기물처리업 허가대상에 해당될 것으로 판단하고, 폐기물처리업 허가를 득하기 위해서는 「폐기물관리법 시행규칙」 제28조제6항에 따라 시간당 처분능력 2t 이상의 소각시설 등 관련 법 규정에 따른 시설장비를 갖추어야 함에도, 청구인이 개발행위허가 신청당시 사업계획상 제출된 시설로는 폐기물처리업 허가는 받을 수 없는 사항으로 사업추진 자체가 불가능한 사항이라고 하나, 이 사건에서 청구인은 동물장묘업을 위해 「동물보호법」 제33조제1항, 같은 법 시행규칙 제37조제1항제4호에서 동물장묘업 등록요건으로 정하고 있는 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설 부지조성 목적으로 개발행위허가를 신청하여 허가를 받았던 것이지 폐기물처리업을 위한 것이 아니라는 점과 이 사건 폐기물처분시설은 동물장묘업에 요구하고 있는 시설일 뿐이고 폐기물처리업과 같은 폐기물의 수집·운반·처리를 전제하고 있지 않은 점에서 청구인이 동물의 사체를 처리하는 것은 폐기물처리 영업이므로 「폐기물관리법」 제25조제3항에 따른 폐기물처리허가를 받아야 한다는 피청구인의 주장은 사실을 오인하여 법리적용을 한 위법이 있다. 나) 다음으로, 피청구인은 청구인이 동물장묘업을 목적으로 소각시설을 설치하여 영업을 하는 경우 대기질 여건이 심각한 사항으로 소각로 설치 시 환경유지가 어려워 시민들의 불편이 예상된다고 주장하나, 살피건대, 이 사건 신청지는 생산관리지역에 위치하여 현재 농경지로 이용 중이고, 그 주변에는 논과 밭이 있을 뿐 별다른 건물이 축조되어 있지 않으며, 일반주거지역과 직선거리 600m 정도 떨어져 있고, 야산에 의하여 구분되어 있어 이 사건 건물의 신축으로 인하여 위 일반주거지역의 쾌적한 환경이나 안온한 생활을 해칠 우려가 있을 것으로는 보이지 않고, 그 외에 이 사건 건물의 용도, 종류 및 규모가 건축면적 196.47㎡(대지면적 1,040㎡), 1개 소각시설(소각로 25kg/hr), 냉동고 1개를 감안하여 보면, 이 사건 건물의 신축으로 인하여 주변의 환경·경관·미관 또는 대기질 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있다고 보기는 어렵고, 달리 청구인의 이 사건 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정한 어떠한 제한에 배치된다고 볼 아무런 자료도 없음에도 피청구인은 구체적인 근거 없이 이 사건 신청지에 청구인이 목적하고 있는 동물장묘업 시설이 설치되어 운영되는 경우 막연히 대기질 저하우려, 이로 인한 시민들의 불편이 예상된다는 우려나 가능성만으로 이 사건 처분을 한 것으로 이는 위법한 처분이다. 다) 행정처분에 하자가 있음을 이유로 처분청이 이를 취소하는 경우에도 그 처분이 국민에게 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정행위인 때에는 그 처분을 취소하여야 할 공익상 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익을 비교 교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있으나, 그 처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 당사자는 그 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 그 취소가능성도 예상하고 있었다고 할 것이므로 그 자신이 위 처분에 관한 신뢰의 이익을 원용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않는다(대법원 1991.4.12. 선고 90누9520 판결). 이 사건에서 피청구인은 청구인에 대한 수익적 처분인 개발행위허가 당시 청구인이 피청구인에게 제출한 허가신청서, 사업계획서 등에서 동물장묘업을 위한 「폐기물관리법」 제29조제2항에서 폐기물처분시설(소각로)라고 명시하지는 않았으나 사업계획서에 장묘업을 위한 것임을 누구나 알 수 있다는 점에서 이 사건 개발행위허가 신청에 어떠한 사위(詐僞)가 있었다고 보기 어렵고, 설령 피청구인이 주장하는바와 같이 동물장묘업은 「폐기물관리법」 제25조제3항에 따른 폐기물관리업 허가를 받아야 할 사안이라 할지라도, 청구인으로서는 「동물보호법 시행규칙」 제37조에서 정하고 있는바에 따라 이 사건 신청에 이른 것을 알 수 있는바, 여기에 청구인이 부정하게 이 사건 개발행위를 받으려는 의도가 있었다고 보기 어렵다. 4) 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 사실오인에 기한 재량권 일탈·남용이 있는 위법한 처분이라 판단되므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 있다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.