개발행위허가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 재활용처리업 등을 주된 목적으로 하는 법인으로, 2018년 10월경 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○동 ◎◎◎번지(전, 도시지역, 자연녹지지역, 이하‘이 사건 사업부지’라 한다)에 대하여 자원순환관련시설(폐기물 처분시설) 및 자동차관련시설(차고지) 부지 조성을 목적으로 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인은 2019. 2. 27. ○○시 도시계획위원회 심의를 거쳐 같은 해 3. 8. 청구인에게 개발행위허가를 하였다. 그러나 피청구인은 허가 이후인 2019. 7. 16., 같은 해 7. 29. 청구인에게 기존 하수관로 사용을 토지주가 반대하므로 배수처리가 가능한 하수처리계획서를 제출할 것을 요구하는 시정명령을 하였고, 청구인이 이를 제출하지 아니하자 청문을 거쳐 같은 해 9. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제133조제1항제22호에 의거 개발행위허가를 취소(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 개발행위허가 신청 및 배수로 사용동의에 관한 보완 청구인은 재활용처리업 등을 주된 목적으로 하는 회사이고, 현재 경기도 ○○시 ○○동 ◎◎◎번지 일대에 총 사업부지 9,367㎡, 건축면적 1,908.20㎡ 규모의 자원순환관련시설(폐기물 처분시설) 및 자동차 관련시설(차고지) 부지조성 사업(이하‘이 사건 사업’이라 한다)을 추진하고 있다. 청구인은 위 부지조성을 목적으로 2018년 10월경 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인의 2018. 11. 12.자 보완요청에 따라 2018. 12. 17. 이 사건 사업부지 인근 ○○동 ◇◇◇-1번지 토지소유자 서○○, 같은 동 ◆◆◆번지 토지소유자 노○○으로부터 각 배수로사용 동의서를 전달받아 피청구인에게 제출하였다. 나) 개발행위허가처분과 이 사건 사업의 진행 그 후 관련부서·기관 협의를 거쳐 국토계획법 제59조에 따라 2019. 2. 27. ○○시 도시계획위원회의 심의가 개최되었고, 위 심의결과 2019. 3. 4.‘옹벽에 대한 구조계산서 제출’과‘주변경관을 고려한 차폐녹지 설치’의 2가지 사항을 조건으로 하는 조건부수용 결과가 나왔다. 이에 청구인은 위 심의결과에 대한 조치계획서를 제출하였고, 피청구인은 2019. 3. 8. 청구인에 대하여 이 사건 사업 부지조성을 위한 개발행위허가처분을 하였으며, 그 후 관계 법령에 따라 농업생산기반시설 사용허가, 건축허가 등도 순차로 의제되었다. 이 과정에서 청구인은 2019. 1. 25. 매매대금 36억 원 상당에 이 사건 사업부지를 매수하였고, 개발행위허가를 득한 이후에는 2019. 7. 1. 공사대금 35억 원으로 자원순환시설을 건축하는 공사계약을 체결하였다. 다) 반대세력의 지역주민 선동 및 민원제기 위와 같이 청구인은 이 사건 허가처분의 취지에 따라 차질 없이 사업을 추진하고 있었으나, 청구인이 추진하는 이 사건 사업을 반대하는 모종의 세력은 지역주민들을 상대로“이 사건 사업으로 인하여 대규모 폐기물 처분시설이 들어온다.”,“●●과 ○○의 전직 공무원들이 폐기물 처분시설 주위에 있는 대규모 맹지를 매입하는 등 공무원들이 부동산 투기를 하고 있다.”는 등의 근거 없는 헛소문을 퍼뜨렸다. 그 결과 위와 같은 근거 없는 허위주장에 선동된 지역주민 300여 명은 2019. 7. 25. ○○시청을 방문하여 시장의 퇴진을 요구하는 등 이 사건 허가처분을 취소해달라는 민원을 제기하기에 이르렀다. 그러나 이 사건 사업으로 건축되는 시설물인‘파지압축장’은 「폐기물관리법」상 중간처분시설(소각시설 등)이나 최종처분시설(매립시설 등)이 아니라 폐지를 수거해서 재처리하는 재활용시설로서 폐수가 전혀 발생하지 않고 오·폐수나 악취 등으로 인한 환경오염의 문제 또한 전혀 발생하지 않으므로 이 사건 사업으로 인하여 악취가 발생한다는 등의 위 주장은 명백한 허위이다. 참고로 위 반대세력과 결탁한 것으로 추정되는 지역 언론사 중의 하나는 집중적으로 주민들의 시위 현황 등을 보도하였고, 이에 청구인이 언론중재위원회에 정정·반론보도를 청구함에 따라 최근 위 언론사를 상대로 정정보도 및 반론보도를 게재하라는 취지의 조정을 갈음하는 결정이 내려졌다. 라) 이 사건 취소처분 그러나 피청구인은 2019. 7. 16. 느닷없이“청구인의 하수처리계획상 일부구간에 대하여 기존의 하수관로를 사용토록 계획하고 있으나, 현재 토지주가 기 설치된 하수관로 사용을 반대하고 있으므로 배수처리가 가능한 하수처리계획서가 제출될 때까지 공사중지명령을 하겠다”는 내용의 공사중지통지 및 개발행위허가 시정명령을 하였고, 2019. 7. 29.에는 같은 내용의 2차 시정명령을 하였다. 이에 청구인은“개발행위허가 당시 이미 본 사업부지에서 발생하는 오·우수는 ○○동 △△△번지에 위치한 배수관로에 연결하여 최종 방류하는 것으로 계획하였다. 피청구인도 개발행위허가 당시에는 청구인의 하수처리계획에 대하여 충분한 협의를 거친 후 특별한 문제제기 없이 허가하였음에도 불구하고 민원이 발생하였다는 사유만으로 공사중지명령을 내리는 것은 부당하다”는 취지의 소명서를 제출하였다. 그러나 피청구인은 재차 같은 내용의 시정명령을 한 뒤 청구인의 기간연장 요청을 무시하고 결국 2019. 9. 3.“구체적 배수로 확보계획서가 제출되지 않았기 때문에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제133조제1항제22호에서 정한‘사정이 변경되어 개발행위를 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우’에 해당한다.”는 이유로 이 사건 허가처분을 취소하는 처분(이하‘이 사건 취소처분’이라 한다)을 하였다. 2) 이 사건 취소처분의 위법·부당성 가) 배수시설과 관련해서는 최초 관계부서 협의 당시에 한차례 보완요청이 있었을 뿐이고, 그 이후 도시계획분과위원회 심의는 물론 이 사건 허가처분에 이르기까지 단 한 번도 문제된 적이 없다. 피청구인은 현재 청구인이 ○○동 ☆☆☆번지 토지(이하‘이 사건 토지’라 한다) 소유자의 배수로 사용동의서를 얻지 못하고 있다는 점을 이 사건 취소처분 사유로 들고 있다. 위 토지는 이 사건 사업부지(○○동 ◎◎◎번지)와 청구인이 배수로 사용동의서를 득한 ○○동 ◆◆◆번지 토지 및 같은 동 ◇◇◇-1번지 토지 사이에 위치하고 있다. 피청구인은 이 사건 사업이 관계부서 협의 단계에 있었던 2018년 11월경 처음으로 청구인에게 보완요청을 하면서 위 ○○동 ◆◆◆, ◇◇◇-1 각 토지의 배수로 사용동의서를 요구했는데 이 사건 토지에 대해서는 이미 수십 년 전부터 존재하던 배수로이고, 주변에 있는 모든 시설들이 아무런 제한 없이 이용하고 있는데다가, 지하에 매립되어 있기 때문에 별도의 사용 동의가 불필요하다는 이유로 별도의 배수로 사용동의서를 요구하지 않았다. 그렇기 때문에 이 사건 토지의 배수로 사용동의와 관련한 문제는 그 이후에 진행된 도시계획위원회 심의, 개발행위허가신청 등 일련의 절차를 거치는 과정에서 단 한 번도 대두된 적이 없다. 특히 개발행위허가서의 허가조건에도 배수설비에 대해서는‘하수처리 외 지역으로 저촉사항 없음’으로 기재되어 있을 뿐이지 특별한 언급이 없다. 만약 피청구인이 이 사건 토지에 설치된 배수로 사용동의에 대하여 단 한 번이라도 문제를 삼았다면 청구인은 배수로 사용동의서를 득한 나머지 2개 토지와 마찬가지로 이 사건 토지 소유자와 충분한 협의를 거쳐 사용동의서를 징구하였을 것이다. 그런데도 피청구인은 토지매입비 36억 원, 공사비 35억 원의 막대한 규모의 이 사건 사업이 추진되는 과정에서 단 한 번도 이 사건 토지의 배수로 사용 동의에 대해서 언급한 적이 없다가 지역주민들의 민원이 제기되자 느닷없이 이를 이유로 이 사건 취소처분을 하였다. 이처럼 이 사건 취소처분은 행정법상의 대원칙인 신뢰보호원칙에 정면으로 위배되는 위법·부당한 처분이다. 나) 청구인은 이 사건 토지 소유자의 동의가 없다고 하더라도 당해 배수로를 사용할 정당한 권리가 있으므로, 토지 소유자의 배수로 사용동의가 없다는 점을 이유로 한 이 사건 취소처분은 부당하다. 하수도의 설치 및 관리의 기준 등에 관하여 정한 「하수도법」은 아래와 같이 타인의 토지에 설치된 배수설비라고 하더라도 이를 사용할 수는 있도록 하되, 일정한 관리비와 상당한 보상을 지급하도록 정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023211"></img> 또한 상린관계에 관하여 정한 민법 규정도 아래와 같이 소유지의 물을 소통하기 위해서 필요한 경우에는 타인 토지에 시설된 공작물을 사용할 수 있도록 정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023213"></img> 이와 같이 관련 법령상 이 사건 토지 소유자의 동의가 없다고 하더라도 청구인은 이 사건 토지에 설치된 배수로를 이용할 권리가 있고 다만 배수로 사용으로 인한 청구인과 토지 소유자 사이의 이해관계는 토지 소유자에게 배수시설의 관리비 또는 배수로의 사용대가를 지급하는 방법으로 조정되는 것이다. 따라서 이 사건 토지 소유자가 청구인의 배수로 사용에 동의하지 않는다면 이미 이 사건 개발행위허가처분을 한 피청구인은 토지 소유자로 하여금 배수로 사용에 동의하도록 하되 일정한 사용료를 지급받게 하는 방법으로 양 당사자의 이해관계를 조정하면 그만인 것이지, 이를 이유로 이 사건 취소처분을 할 수는 없다 할 것이다. 또한 현재 이 사건 토지 인근에 위치한 과자공장, 자동차정비공장, 도기제조공장, 주택 등은 모두 이 사건 토지에 설치된 당해 배수로를 아무런 조건 없이 이용했거나, 현재에도 이용하고 있는데도 위 토지 소유자는 오로지 청구인에 대해서만 별다른 이유 없이 배수로 사용동의를 하지 않고 있다. 만약 청구인이 당해 배수로를 사용할 수 없다고 한다면 토지 소유자가 자기의 이해관계에 따라 선별적으로 어떤 사람에게는 배수로의 사용을 승낙하고 어떤 사람에게는 승낙하지 않음으로써, 자연 발생적으로 이루어지는 물의 흐름이 좌지우지되고 여기에서 한 걸음 더 나아가 이 사건처럼 이미 이루어진 개발행위허가처분까지도 취소될 수 있다는 결론이 되어 부당하다. 다) 피청구인은 이 사건 취소처분의 근거법률로‘현저히 공익을 해칠 우려’를 주장하고 있으나, 이 사건 허가처분으로 침해되는 어떠한 공익도 없다. 피청구인은 이 사건 취소처분의 근거법률로“사정이 변경되어 개발행위를 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우”를 정한 국토계획법 제133조제1항제22호를 들고 있다. 그러나 위와 같이 청구인은 이 사건 토지 소유자의 사용동의가 없다고 하더라도 위 토지에 설치된 배수로를 이용할 수 있는 권리가 있고, 다만 토지 소유자에게 배수로 관리비 또는 상당한 보상을 지급할 의무가 있을 뿐이다. 그렇다면 이 사건 토지 소유자의 배수로 사용동의가 없다고 하더라도 이로써 관리비 또는 상당한 보상을 지급받을 수 있는 이 사건 토지 소유자의 사익이 문제될 뿐이지 이 사건 허가처분으로 인하여 발생하는 어떠한 공익의 침해도 없다. 라) 개발행위허가상의 허가기간에 비추어 이 사건 사업부지 내 배수계획에 관한 문제는 기간 내에 충분한 해결이 가능하다. 청구인은 2019. 3. 8. 허가기간을‘2019. 3.부터 2021. 3. 31.까지’로 정한 이 사건 개발행위허가를 받았다. 가사 백보를 양보하여 이 사건 개발행위허가에 이 사건 토지 소유자의 배수로 사용동의가 필수적이라고 하더라도, 이 사건 개발행위허가에서 정한 2년의 기간은 이 사건 토지 소유자를 설득하여 배수로 사용동의서를 징구하거나 또는 다른 방법을 통해서 부지 내 배수계획을 완료하기에 충분한 기간이다. 그런데도 2019. 7. 16. 처음으로 이 사건 취소처분 사유를 원인으로 시정명령 및 공사중지를 통지한 이후 불과 2개월도 채 지나지 않은 2019. 9. 3.자로 이 사건 취소처분을 하고 말았는바, 이는 허가기간이 얼마인지에 대해서는 아무런 고려도 하지 아니한 부당한 처분이다. 【보충서면】 3) 피청구인은 청구인에게 ○○동 △△△번지 토지 소유주의 사용승낙을 요구한 적이 없고 이는 이 사건 허가처분의 조건도 아니다. 피청구인은 2019. 7. 16. 최초로 공사중지 통지 및 개발행위허가 시정명령을 하였고 2019. 7. 29.에는 같은 내용의 2차 시정명령을 하였으며 청구인의 소명서 제출에도 불구하고 2019. 9. 3. 이 사건 취소처분을 하였다. 그런데 이 과정에서 피청구인이 청구인에게 송달한 공사중지 통지, 시정명령, 취소통지 등의 문서를 보면 그 내용은“토지주가 하수관로 사용을 반대하고 있다.”라는 기재가 있을 뿐이지‘○○동 △△△’라는 등으로 구체적으로 어느 토지에 관한 것인지 특정한 적이 없다. 또한 청구인이 처음에 이 사건 개발행위허가신청을 하면서 제출한 배수계획평면도에는 피청구인이 위 답변서에서 문제 삼는 ○○동 △△△번지 상으로 배수관로가 지나가지도 않는다. 즉 피청구인은 처음 허가처분을 할 당시에는 ○○동 △△△번지 토지 소유주의 승낙 유무는 허가처분의 고려대상 자체가 아니었다. 4) 피청구인은 이 사건 취소처분 이전에는 ○○동 ☆☆☆번지 토지에 대해서도, 같은 동 △△△번지 토지에 대해서도 토지 소유자의 배수로 사용허가에 대해서 한 번도 문제삼았던 적이 없다. 청구인이 전 소유자로부터 이 사건 사업부지를 매수하면서 작성한 매매계약서 특약사항에는 아래와 같이 당시까지 피청구인측과 배수로 사용동의에 대해서 논의되던 토지에 관한 특약사항을 기재하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023207"></img> 그런데 위 특약사항에는 ○○동 ☆☆☆번지 토지도, ○○동 △△△번지 토지도 기재되어 있지 않다. 만약 당시 위 각 토지의 배수로 사용승낙에 대한 논의가 있었다면 청구인은 당연히 특약사항에 위 각 토지도 함께 기재하였을 것이다. 이러한 사정만 놓고 보더라도 피청구인이 이 사건 취소처분 이전에는 위 각 토지의 배수로 사용승낙에 대한 어떠한 문제제기도 하지 않았다는 점을 알 수 있다. 또한, 만약 피청구인이 본 번 토지에 설치된 배수로 사용동의에 대하여 단 한 번이라도 문제를 삼았다면 청구인은 배수로 사용동의서를 득한 나머지 2개 토지(○○동 ◆◆◆, ◇◇◇-1)와 마찬가지로 본 건 토지 소유자와 충분한 협의를 거쳐 사용동의서를 징구하였을 것이다. 다만 피청구인측 담당자는 이 사건 취소처분을 하는 과정에서 청구인에게 구두로“본 건 토지(○○동 ☆☆☆번지) 토지 소유주의 사용승낙이 필요하다.”라고 말했기 때문에 청구인은 위 토지를 본 건 계쟁통지로 특정한 것이다. 피청구인은 이 사건 개발행위허가처분을 할 당시에는 청구인에게 ○○동 ☆☆☆번지 토지나 같은 동 △△△번지 토지 소유주의 사용승낙을 요구한 적도 없다. 5) 현재 ○○동 ◆◆◆번지 및 ◇◇◇-1번지 토지에는 새로운 흄관이 매설되어 있다. 피청구인은 청구인이 위 ○○동 ◆◆◆번지 및 ◇◇◇-1번지 사용승낙을 득하면서 제출한 보완전의 기재내용과 달리 위 토지에 새로운 흄관이 매설되지 않았다고 주장하면서 취소처분이 정당하다고 주장한다. 그러나 피청구인의 위와 같은 주장은 명백히 사실관계를 잘못 파악한 주장이다. 2020년 1월말경 위 토지에 청구인이 제출한 보완전 기재대로 d1000밀리 흄관이 새로이 매설되었고 ○○시청 담당 공무원들도 현장에서 이를 직접 확인하였다. 6) 본 건 토지 소유자는 오로지 청구인을 괴롭히려는 목적에서 청구인에 대해서만 배수로의 사용동의를 해주지 않고 있다. 현재 본 건 토지 인근에 위치한 과자공장, 자동차정비공장, 도기제조공장, 주택 등은 모두 본 건 토지에 설치된 당해 배수로를 아무런 조건 없이 이용했거나 현재에도 이용하고 있다. 그럼에도 불구하고 위 토지 소유자는 오로지 청구인에 대해서만 별다른 이유 없이 배수로 사용동의를 하지 않고 있다. 만약 청구인이 당해 배수로를 사용할 수 없다고 한다면 토지 소유자가 자기의 이해관계에 따라 선별적으로 어떤 사람에게는 배수로의 사용을 승낙하고 어떤 사람에게는 승낙하지 않음으로써, 자연 발생적으로 이루어지는 물의 흐름이 좌지우지되고 여기에서 한 걸음 더 나아가 이 사건처럼 이미 이루어진 개발행위허가처분까지도 취소될 수 있다는 결론이 되어 부당하다. 7) 결어 「하수도법」 규정 및 「민법」상 상린관계에 관한 규정에 의하면 본 건 토지 소유주의 사용동의가 없더라도 청구인은 위 토지에 시설된 배수로를 사용할 권리가 있다. 따라서 토지 소유주의 동의가 없더라도 이미 이 사건 개발행위허가처분을 한 피청구인은 토지 소유자로 하여금 배수로 사용에 동의하도록 하되 일정한 사용료를 지급받게 하는 방법으로 양 당사자의 이해관계를 조정하여야 하는 것이지 이를 이유로 이 사건 취소처분을 할 수는 없다. 가사 백보를 양보하여 이 사건 개발행위허가에 본 건 토지 소유자의 배수로 사용 동의가 필수적이라고 하더라도 이 사건 개발행위허가에서 정한 2년의 기간은 본 건 토지 소유자를 설득하여 배수로 사용동의서를 징구하거나 또는 다른 방법을 통해서 부지 내 배수계획을 완료하기에 충분한 기간이다. 그런데도 피청구인은 2019. 7. 16. 처음으로 시정명령 및 공사중지를 통지한 이후 불과 2개월도 채 지나지 않은 2019. 9. 3.자로 이 사건 취소처분을 하고 말았는바, 이는 허가기간이 얼마인지에 대해서는 아무런 고려도 하지 아니한 부당한 처분이다. 이러한 사정을 감안하여 청구인의 이 사건 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 사업부지 지역은 배수불량구역에 있다. 이 사건 사업부지 및 그 주변지역은 배수불량구역으로 수해, 범람 등의 피해가 예상되어 배수로 확보 빛 배수로 정비가 반드시 필요한 상황이다. 2) 이 사건 개발행위허가 신청에 대한 보완 요청과 청구인의 보완 이에 피청구인은 청구인에게 이 사건 사업부지 주변지역이 배수불량구역이므로 배수로 확보 및 정비계획을 제출(배수로 사용동의서 포함)할 것과 우수관거에 대한 수리검토서 제출 및 신청부지 우수유출 저감을 위한 대책을 수립하여 제출할 것을 요청하였다. 이에 청구인은 갑 제4호증과 같은 보완전을 제출하였다. 위 보완전에 의하면 청구인은 ○○시 ○○동 ◇◇◇-1, ◆◆◆번지 토지 소유자의 동의를 얻으면서“상기 토지의 배수시설이 불량하여 본사가 토지주의 배수로사용동의를 득하여 기존 불량배수시설을 철거하고 새로 흄관(d1000밀리) 매설하고 기존 배수관로는 관청소를 하여 원활한 배수가 될 수 있도록 하는 정비계획서를 제출합니다.”라고 하면서 위 두 토지소유자의 사용동의서를 제출하였다. 3) 이 사건 사업부지 개발허가 후 청구인의 보완불이행사실 확인 피청구인은 위와 같은 청구인의 배수로 확보 및 정비계획을 믿고 이 사건 개발허가를 하여 주었다. 그러나 청구인은 개발행위의 허가를 득한 후 위 보완전에 적시된 내용들을 이행하지 아니하였다. 자세히 보면, 청구인이 제출한 위 보완서에는“상기 토지의 배수시설이 불량하여 본사가 토지주의 배수로사용동의를 득하여 기존 불량배수시설을 철거하고 새로 흄관(d1000밀리) 매설하고 기존 배수관로는 관청소를 하여 원활한 배수가 될 수 있도록”하겠다고 하였으나, 결국에는 이 사건 부지의 배수를 위하여 반드시 동의를 얻어야 하는 ○○시 ○○동 △△△번지 토지소유주의 사용동의는 받지도 아니하였고, 기 동의를 얻은 해당 토지 부분에 대하여도 새로 흄관(d1000밀리) 매설하지도 아니하고 기존 배수관로의 정비 등을 하지도 아니하였다. 이에 피청구인은 2019. 7. 19. 청구인에게 배수처리가 가능한 하수처리계획에 대한 개발행위허가에 관한 시정명령을 하기에 이르렀다. 또한 2019. 7. 29. 다시 배수처리계획과 관련하여 제2차 시정명령을 하고 나아가 위 시정명령의 이행 촉구까지 하게 되었다. 이에 청구인은 피청구인에게 피청구인의 시정명령에 따른 배수계획 제출기한을 연장하여 달라는 서류를 제출하였다. 그런데 이후 청구인은 계속하여 배수계획서를 제출하지 아니하였고, 이에 피청구인은 이 사건 허가가 취소될 수 있음을 알렸고, 개발행위허가 취소를 위한 청문 절차를 진행한 후 이 사건 허가를 취소하게 된 것이다. 4) 결론 결국 이 사건 개발행위허가는 당초 청구인이 개발행위허가를 득하기 위하여 제출하였던 배수계획이 전혀 이행되지 아니하여 원래의 처분을 그대로 존속시킬 필요가 없게 되었고 또한 인근 수해 피해 방지라는 공익상 필요에 의하여 국토계획법 제133조에 의거 취소처분을 한 것은 지극히 타당한 것이므로 청구인의 청구를 기각하여 줄 것을 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 1. 제31조제2항 단서에 따른 신고를 하지 아니하고 사업 또는 공사를 한 자 2. 도시ㆍ군계획시설을 제43조제1항에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정 없이 설치한 자 3. 제44조의3제2항에 따른 공동구의 점용 또는 사용에 관한 허가를 받지 아니하고 공동구를 점용 또는 사용하거나 같은 조 제3항에 따른 점용료 또는 사용료를 내지 아니한 자 4. 제54조에 따른 지구단위계획구역에서 해당 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자 5. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자 5의2. 제56조에 따라 개발행위허가 또는 변경허가를 받고 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 아니한 자 6. 제60조제1항에 따른 이행보증금을 예치하지 아니하거나 같은 조 제3항에 따른 토지의 원상회복명령에 따르지 아니한 자 7. 개발행위를 끝낸 후 제62조에 따른 준공검사를 받지 아니한 자 7의2. 제64조제3항 본문에 따른 원상회복명령에 따르지 아니한 자 8. 제76조(같은 조 제5항제2호부터 제4호까지의 규정은 제외한다)에 따른 용도지역 또는 용도지구에서의 건축 제한 등을 위반한 자 9. 제77조에 따른 건폐율을 위반하여 건축한 자 10. 제78조에 따른 용적률을 위반하여 건축한 자 11. 제79조에 따른 용도지역 미지정 또는 미세분 지역에서의 행위 제한 등을 위반한 자 12. 제81조에 따른 시가화조정구역에서의 행위 제한을 위반한 자 13. 제84조에 따른 둘 이상의 용도지역 등에 걸치는 대지의 적용 기준을 위반한 자 14. 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업시행자 지정을 받지 아니하고 도시ㆍ군계획시설사업을 시행한 자 15. 제88조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 실시계획인가 또는 변경인가를 받지 아니하고 사업을 시행한 자 15의2. 제88조에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 실시계획인가 또는 변경인가를 받고 그 실시계획에서 정한 사업기간 동안 사업을 완료하지 아니한 자 15의3. 제88조에 따른 실시계획의 인가 또는 변경인가를 받은 내용에 맞지 아니하게 도시ㆍ군계획시설을 설치하거나 용도를 변경한 자 16. 제89조제1항에 따른 이행보증금을 예치하지 아니하거나 같은 조 제3항에 따른 토지의 원상회복명령에 따르지 아니한 자 17. 도시ㆍ군계획시설사업의 공사를 끝낸 후 제98조에 따른 준공검사를 받지 아니한 자 18. 삭제 <2016. 1. 19.> 19. 삭제 <2016. 1. 19.> 20. 제130조를 위반하여 타인의 토지에 출입하거나 그 토지를 일시사용한 자 21. 부정한 방법으로 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 허가ㆍ인가ㆍ지정 등을 받은 자 가. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가 나. 제62조에 따른 개발행위의 준공검사 다. 제81조에 따른 시가화조정구역에서의 행위허가 라. 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정 마. 제88조에 따른 실시계획의 인가 또는 변경인가 바. 제98조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 준공검사 사. 삭제 <2016. 1. 19.> 22. 사정이 변경되어 개발행위 또는 도시ㆍ군계획시설사업을 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 그 개발행위허가를 받은 자 또는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항제22호에 따라 필요한 처분을 하거나 조치를 명한 경우에는 이로 인하여 발생한 손실을 보상하여야 한다. ③ 제2항에 따른 손실 보상에 관하여는 제131조제2항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 【하수도법】 제29조(타인의 토지 또는 배수설비의 사용) ①제27조의 규정에 따라 배수설비를 설치하거나 이를 관리하는 자가 타인의 토지 또는 배수설비를 사용하지 아니하고는 하수를 공공하수도에 유입시키기 곤란하거나 이를 관리할 수 없는 때에는 타인의 토지에 배수설비를 설치하거나 타인이 설치한 배수설비를 사용할 수 있다. ②제1항의 규정에 따라 타인의 배수설비를 사용하는 자는 그 이익을 받는 비율에 따라 그 설치 또는 관리에 소요되는 비용을 분담하여야 한다. ③제1항의 규정에 따라 타인의 토지를 사용하고자 하는 자는 당해 토지의 소유자나 이해관계인과 미리 협의하여야 하며, 그 사용으로 인하여 발생하는 손실에 대하여는 상당한 보상을 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가 신청서, 1·2차 시정명령 처분서, 청문조서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 재활용처리업 등을 주된 목적으로 하는 법인으로, 2018년 10월경 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○동 ◎◎◎번지(전, 도시지역, 자연녹지지역)에 대하여 자원순환관련시설(폐기물 처분시설) 및 자동차관련시설(차고지) 부지 조성을 목적으로 개발행위(토지형질변경)허가를 신청(신청면적: 8,991㎡)하였다. 나) 피청구인은 위 신청과 관련하여 주변지역 배수로 확보 및 정비계획 등에 대한 보완(배수로 사용 동의 포함)을 요청하였고, 이에 청구인은 2018. 12. 17. 피청구인에게 ○○동 ◇◇◇-1번지, ◆◆◆번지 토지 소유자들의 배수로 사용 동의서를 포함한 배수로 확보 및 정비계획서를 제출하였다. 다) 청구인의 개발행위허가 신청 건이 2019. 2. 27. 개최된 제2회 ○○시 도시계획 분과위원회에서 조건부 수용 결정됨에 따라 청구인은 같은 해 3. 5. 심의결과에 따른 조치계획서를 제출하였고, 피청구인은 같은 해 3. 8. 청구인에게 개발행위허가처분을 하였다. 라) 피청구인은 청구인에게 2019. 3. 25. 이 사건 사업부지 내에 위치한 ○○동 ■■■번지(구거)에 대하여 농업생산기반시설 사용을 허가하였고, 같은 해 6. 21. 이 사건 사업부지에 자원순환관련시설의 건축(건축면적 1,★★★.2㎡, 연면적 2,523.6㎡)을 허가하였다. 마) 그러나 피청구인은 허가 이후인 2019. 7. 16. 청구인에게 기존 하수관로 사용을 토지주가 반대하므로 배수처리가 가능한 하수처리계획서의 제출을 요구하는 시정명령 및 공사중지 명령을 하였고, 같은 해 7. 29. 2차 시정명령을 하였는데, 이에 청구인은 같은 해 8. 2. ○○동 △△△번지 소유주 및 관계기관과 협의를 진행 중이므로 공사중지명령 철회를 요청하는 소견서를 제출하였다. 바) 위 청구인의 소견서에 대하여 피청구인은 청구인이 허가 당시 제출한 배수계획을 이행하지 못하기 때문에 시정명령 및 공사중지명령을 한 것이라는 회신과 함께 2019. 8. 9.까지 하수처리계획서를 제출할 것을 요구하였고, 이에 청구인은 같은 해 8. 9. 제출기한 연장을 요청하였으나, 피청구인은 같은 해 8. 13. 개발행위허가 취소를 위한 청문 실시를 통지하였다. 사) 이 사건 개발행위허가 취소와 관련하여 2019. 8. 29. 개최된 청문에서 청구인이 진술한 내용의 요지는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023209"></img> 아) 피청구인은 2019. 9. 3. 청구인에게 국토계획법 제133조제1항제22호 규정에 근거하여 이 사건 사업부지에 대한 개발행위허가를 취소하였다. 2) 국토계획법 제56조에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하는데, 같은 법 제57조에 의하면 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하고, 시장 등은 개발행위허가를 하는 경우에는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 그리고 같은 법 제133조제1항제22호에 의하면 시장 등은 사정이 변경되어 개발행위를 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 그 개발행위허가를 받은 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 한편 「하수도법」 제29조에 의하면 배수설비를 설치하거나 이를 관리하는 자가 타인의 토지 또는 배수설비를 사용하지 아니하고는 하수를 공공하수도에 유입시키기 곤란하거나 이를 관리할 수 없는 때에는 타인의 토지에 배수설비를 설치하거나 타인이 설치한 배수설비를 사용할 수 있고, 타인의 토지를 사용하고자 하는 자는 당해 토지의 소유자나 이해관계인과 미리 협의하여야 하며, 그 사용으로 인하여 발생하는 손실에 대하여는 상당한 보상을 하여야 한다. 3) 청구인은 배수로 사용 미동의를 사유로 한 이 사건 처분은 신뢰보호원칙 위반이고, 청구인에게는 「하수도법」 및 「민법」에 따라 토지주 동의 없이 배수로 사용 권리가 있으며, 배수문제는 해결 가능하므로 이 사건 개발행위로 인한 공익 침해 가능성은 없다고 주장하므로 각 주장에 대하여 살펴보기로 한다. 가) 이 사건 처분의 신뢰보호원칙 위반 여부 (1) 청구인은, 피청구인이 개발행위허가 전 협의단계에서 청구인에게 보완요구를 하면서 ○○동 ◆◆◆번지, 같은 동 ◇◇◇-1번지에 관한 배수로 사용동의서를 요구하였을 뿐이고, ○○동 ☆☆☆번지에 대해서는 별도의 사용동의가 불필요하다는 이유로 토지소유자의 사용동의서를 요구하지 않았다가, 위 토지 소유자의 사용동의서를 받지 못했다는 이유로 개발행위허가를 취소하였으므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, 갑 제3호증 개발행위허가 신청에 대한 보완요청에 의하면, 피청구인은 배수시설과 관련하여“주변지역은 배수불량 구역입니다. 이에 따른 주변지역 배수로 확보 및 정비계획을 제출(배수로 사용동의 포함)하시기 바랍니다”라고 보완요구를 하였던 것이고, 이는 이 사건 사업부지의 배수시설이 연결되는 모든 배수로의 확보 및 배수를 원활하게 할 정비계획을 세울 것을 요구하였던 것으로 보인다. 나아가, 위 보완요구에 따라 청구인이 제출한 보완전에 첨부된 철거계획평면도나, 배수계획평면도를 보면 이 사건 사업부지로부터 연결되는 배수시설이 단지 ○○동 ◆◆◆번지, ◇◇◇-1번지만을 지나는 상황이 아니고, ○○동 ☆☆☆번지 등 다른 토지들을 거치도록 되어 있으므로 청구인으로서는 위 모든 토지의 사용에 관한 동의를 받아 배수가 원활하게 되도록 배수시설을 설치할 계획을 세워 보완하였어야 하는데, 청구인은 배수로 확보 및 정비계획서에 ○○동 ◆◆◆번지, ◇◇◇-1번지만을 특정하여 해당 토지들의 기존 배수시설이 불량하므로 토지 소유자들로부터 배수로 사용동의를 받아 기존 배수시설을 철거하고 새로운 배수시설을 설치할 계획이라면서 ○○동 ◆◆◆번지, ◇◇◇-1번지의 각 토지소유자 사용동의서만을 제출하였던 사정에 비추어 보면, 청구인의 주장과 같이 ○○동 ◆◆◆번지, 같은 동 ◇◇◇-1번지에 관한 배수로 사용동의서만을 요구한 것으로는 볼 수 없으므로 위 주장은 이유 없다. (2) 청구인은 피청구인이 이 사건 개발행위허가 당시 허가조건으로 배수설비에 관해서는 ‘하수처리외 지역으로 저촉사항 없음’으로 기재하였는데, 이후 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호원칙에 어긋나 위법하다고 주장한다. 그러나 개발행위허가서의‘하수처리외 지역으로 저촉사항 없음’기재는 이 사건 사업부지가 하수처리구역, 즉 환경부의 수질오염총량관리제도에 따라 발생하는 하수를 공공하수로를 통하여 배출하여 공공하수처리시설에서 처리하도록 공고한 지역에 해당하지 않으므로‘공공하수도의 사용이 개시된 때에는 배수구역 안의 토지소유자·관리자 또는 국·공유시설의 관리자는 그 배수구역의 하수를 공공하수도에 유입시켜야 하며, 이에 필요한 배수설비를 설치하여야 한다’는 「하수도법」 제27조제1항에 따라 하수를 직접 공공하수도에 유입시키는 설비를 할 의무를 부담하지 않는다는 뜻이지 필요한 배수시설을 하지 않아도 된다는 의미가 아니다. 따라서 청구인의 위 주장 역시 이유 없다. 나) 청구인에게 배수로 사용 권한이 있는지 여부 그리고 청구인은 「하수도법」 제29조, 「민법」 제227조에 따라 토지 소유자의 배수로 사용 동의가 없더라도 청구인에게 배수로를 사용할 권한이 있으므로 토지 소유자의 배수로 사용 동의가 없다는 것을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 그러나 이는 「하수도법」 제29조 및 「민법」 제227조에 의하여 청구인이 해당 토지의 배수로를 사용하지 않고서는 하수를 공공하수도에 유입시키기 어려운 경우에야 인정되는 것인데, 이 부분에 대한 주장, 입증이 전혀 없다. 따라서 이 부분 주장 역시 이유가 없다. 다) 이 사건 개발행위의 공익 침해 가능성 여부 청구인은 이 사건 개발행위허가에 따른 공사 진행이 현저히 공익을 해칠 우려가 없고, 개발행위허가기간 안에 ○○동 ☆☆☆번지 토지 소유자를 설득하여 사용동의서를 받을 수 있는데도 2019. 7. 16. 시정 및 공사중지명령을 한 후 같은 해 9. 3. 바로 이 사건 처분 을 한 것은 부당하다고 주장한다. ○○동 ☆☆☆번지 토지는 퇴적물로 인하여 그 배수관로가 배수의 기능을 상실한 상황에 관해서는 당사자 사이에 다툼이 없어 보이고, 제출된 각 소명자료 및 현장 확인 결과 등을 종합하면, 이 사건 사업부지 인근이 배수불량구역이어서 2018년경에도 인근 ○○동 ★★★-2번지 토지가 침수되기도 하는 등 최근까지 침수 사고가 발생한 사실이 인정된다. 이에 피청구인은 청구인에게 개인하수처리시설(오수처리시설)의 설치 또는 신설을 조건으로 이 사건 개발행위허가를 하였고(개발행위허가서 제37항), 이후 2019. 7. 16.‘배수처리가 가능한 하수처리계획서’를 제출하라는 내용의 개발행위허가 시정명령을 하였으며, 이후 피청구인이 청구인에게 개발행위허가 취소를 위한 청문실시 통지서에‘당초허가 조건인 배수계획의 이행이 불가능함’이라고 그 허가취소 사유를 밝혔다. 그런데 청문 당시 청구인은 피청구인에게‘배수계획 보완이 불가’하다는 의견을 밝혔다. 위의 사정에‘처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다’는 대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결을 더하여 보면, 청구인 주장과 같이 이 사건 취소 처분의 사유는 단지 청구인이 ○○동 ☆☆☆번지 토지 소유자로부터 토지 또는 그 배수시설의 사용동의서를 받지 못한 것만이 이유가 아니라, 당초허가 조건인 배수계획의 이행이 불가능한 상황에서 개발행위허가 및 건축허가에 따른 건축물 신축공사가 완료될 경우 인근 지역의 침수 등의 문제가 예상되는 것을 이유로 한 것으로 보이고, 신청지역이 배수불량지역으로서 최근까지 침수사고가 발생하고 있는 사정을 고려하면, 이 사건 개발행위허가에 따른 공사 진행을 할 경우 인근 지역의 침수로 인한 인명과 재산 피해 등이 예상되므로 계속적으로 사업을 시행하여 공사가 진행되더라도 현저히 공익을 해칠 우려가 없다거나, 청구인이 인근 토지 소유자들을 설득하여 원활하게 배수가 이루어지도록 배수시설을 설치하기까지를 기다리지 않고 이 사건 처분을 한 것이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.