개발행위허가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO면 O리 OOO, OOO-O, OOO, OOO-O, OOO, OOO-O 토지(이하 ‘OOO 외 5필지’라 한다) 중 1,651㎡에 대하여 피청구인으로부터 2006. 7. 19. 주택 진출입로 부지 조성을 목적으로 하는 개발행위허가(이하 ‘이 사건 개발행위허가’라 한다)를 받은 자이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 개발행위허가를 받은 후 2018년까지 준공을 득하지 못하였으므로 허가를 존속시키는 것이 공익과 행정 공신력을 현저히 저해한다고 판단된다는 이유로 청문을 거쳐 2018. 4. 23. 청구인의 개발행위허가를 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 개요 청구인은 2006. 7. 19.경 피청구인으로부터 OO시 OO면 O리 OOO 외 5필지 중 1,651㎡에 관하여 주택 진출입로 부지 조성을 목적으로 하는 개발행위허가를 받았다. 피청구인은 청문을 거쳐 2018. 4. 23. 행정청에서는 청구인에게 충분한 기회를 제공하였고 허가를 존속시킴이 공익과 행정 공신력을 현저히 저해한다고 판단된다는 이유로 청구인의 개발행위허가를 취소하는 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 경위 (1) 청구인은 OO시 OO면 O리 산OO-O번지, 산OO-O번지 임야(이하 ‘산OO-O 외 1필지’라 한다)를 전원주택부지로 개발하기 위하여 산OO-O 외 1필지를 그 소유자들(OOO, OOO, OOO, OOO)로부터 26억 원에 매입하며, 토지대금 중 12억 원은 2005. 4. 30.까지 지급하고 14억 원은 개발 완료 후 2,200평 내지 2,300평을 대물변제 조로 이전해주기로 하는 내용의 매매계약을 체결하였다. (2) 청구인이 산OO-O 외 1필지에 대한 개발행위허가를 받기 위해서는 진출입로를 반드시 확보해야 하였으므로, 2005년부터 2006년까지 인근 토지 소유자들과 토지 일부 교환계약 등을 체결하여 OO시 OO면 O리 OOO-O 전 486㎡, OOO-O 전 28㎡, OOO-O 답 545㎡, OOO-O 답 131㎡, OOO-O 답 153㎡, OOO-O 전 308㎡ 총 1,651㎡(이하 ‘OOO-O 외 5필지’라 한다)를 분할하였다. (3) 청구인은 OOO-O 외 5필지 소유자들에게 진출입로 개설에 대한 동의를 얻어 2005. 5월경 피청구인에게 사도개설허가를 받아 진출입로 조성 공사를 시작하였고, OOO-O 외 5필지를 각 분할하는 무렵 포장공사만 제외하고는 평탄작업 등 공사를 사실상 완료하였으며 이 부지는 실제로도 통행에 이용되고 있다. (4) 산OO-O 외 1필지 소유자들은 청구인과 (1)항의 매매계약을 체결하기 전 이미 그 토지에 산지전용허가를 받아 개발 중에 있었는데, 산OO-O 외 1필지 소유자들의 요구로 청구인은 2005. 2. 22.경 2,400만 원을 개발비용 조로 별도로 지급하였다. 청구인이 산OO-O 외 1필지를 개발하기 위한 전제조건은 산OO-O 외 1필지가 분할될 수 있어야 하는 것이었으므로, 산OO-O 외 1필지 소유자들과 청구인 간의 위 매매계약은 산OO-O 외 1필지가 분할 가능한 것을 전제로 하여 체결된 것이다. 또한 산OO-O 외 1필지 소유자들은 위 매매계약 체결 전 이미 전원주택 부지를 개발 중에 있었으므로 산OO-O 외 1필지가 분할 가능한지 여부를 잘 알고 있었으며, 계약 당시 산OO-O 외 1필지를 분할하는 데 아무런 하자가 없음을 청구인에게 확약까지 해 주어 위 매매계약이 성사된 것이다. 그러나 청구인이 위 매매계약 체결 후 산OO-O 외 1필지를 분할하려 하였을 때, 산OO-O 외 1필지에 연접한 O리 OOO-O 전 377㎡에 대하여 지적도와 토지현황이 달라 O리 OOO-O 전에 대한 지적도 정정이 선행되지 않는 한 산OO-O 외 1필지는 분할 불가능함을 알게 되었다. 지적도 정정을 위해서는 OOO-O 전의 소유자였던 망 OOO의 상속인 전부의 동의가 필요하였으나 그 전부의 동의를 받을 수 없어 부득이 산OO-O 외 1필지에 대한 사업을 중단할 수밖에 없었다. 산OO-O 외 1필지 소유자들은 산OO-O 외 1필지에 대하여 2001년경 분할 신청을 하였다 반려된 적이 있어 OOO-O 전의 문제가 해소되지 않는 한 산OO-O 외 1필지는 분할되지 않아 전원주택부지 개발이 불가능함을 알고 있었음에도 위 매매계약 당시 청구인에게 그러한 사정을 감추고 고지하지 않았다. (5) 산OO-O 외 1필지의 분할이 불가능하였으므로, 결국 청구인은 계획대로 전원주택부지 개발행위 절차를 진행하지 못하고 (1)항의 매매계약의 대금을 지급기일까지 지급하지 못하여 2005. 6. 22.경 산OO-O 외 1필지 소유자들에게 ‘대금지급기한을 2005. 8. 20.까지 연장하며 기한까지 지급하지 못할 경우 그 간 이루어진 개발행위에 관한 모든 권리는 토지소유자에게 귀속된다’는 이행각서 등을 체결하였다가, 그 후에도 대금을 지급하지 못하여 약정이 해지되었다. (6) 청구인은 산OO-O 외 1필지에 대한 개발사업을 포기하고, 청구인이 추진하던 사업은 OOO이 인수하기로 하며, OOO이 산OO-O 외 1필지와 그 인접 토지를 개발하고 청구인은 OOO-O 외 5필지에 대한 사도개설허가를 받아, 도로로 조성한 부지를 전원주택 단지의 진출입로로 제공하여 그 개발 이득을 OOO과 청구인이 나누어 가지기로 하는 취지의 약정을 2006. 12. 18. OOO의 처 OOO과 체결하였다. 그 다음날인 2006. 12. 19. OOO은 산OO-O 외 1필지를 그 소유자들로부터 35억 원에 매수하기로 하는 매매계약을 체결하였다. 산OO-O 외 1필지 소유자들은 청구인과 OOO 간 체결된 사업인수약정의 내용을 잘 알고 있었고, OOO-O 외 5필지에 대한 사도개설허가의 권리는 청구인에게 있음을 당연시하여 별도 거론을 하지 아니하였다. 그 다음날 2006. 12. 20. 청구인은 OOO과 산OO-O 외 1필지 소유자들 간 매매계약 체결 사실을 알고서 ‘산OO-O 외 1필지에 관하여 수행해 오던 권한을 포기하고, 부지의 처분권 등 일체의 행위를 산OO-O 외 1필지 소유자들에게 일임한다’는 내용의 합의를 하여 동의서를 작성, 산OO-O 외 1필지 소유자들에게 교부하여 주었고 이 동의서에도 사도개설허가에 관한 기재를 하지 않았다. (7) OOO 역시 산OO-O 외 1필지에 관한 개발사업을 완수하지 못하였고, 이후 OOO, OOO 등이 산OO-O 외 1필지 소유자들과 매매계약을 체결하여 그 지상에 공장건물을 건축·분양하는 사업을 진행하게 되었던바, 2008. 9. 8.경 OO전자(대표 : OOO)라는 상호로 공장설립 승인을 받았고, 2008. 9. 9.경 OO전자(대표 : OOO)라는 상호로 공장설립 승인을 받아두었다가 이후 OOO이 2013. 6. 26.경 OO산업개발 명의로 위 공장 설립·분양사업과 산OO-O 외 1필지에 관한 매수인의 지위를 인수하였다. 이후 OOO은 2013. 12. 16.경 산OO-O 외 1필지를 6개 구역으로 나누어 그 구역에 OOO, OOO, OOO, OOO의 명의로 각기 공장설립 신설 승인을 받고, 종전 승인을 받았던 OOO과 OOO의 OO전자와 OO전자는 각 부지면적과 연면적을 감축하는 것으로 공장설립 변경을 승인받았다. 2014. 1. 7.경 위 공장설립승인을 받은 수허가자 별로 각기 해당 구역 지상에 공장 건물을 신축하는 허가를 받아 OOO 건축허가에 터잡아 건물 1동이 신축되어 있다. (8) OO전자의 OOO은 청구인이 조성한 OOO-O 외 5필지의 부지를 진출입로로 삼아 공장설립 승인을 받으면서 OOO-O 외 5필지를 대상으로 2008. 7월경 사도개설허가를 받았다가 2015. 1. 20.경 청구인에게 그 사도개설 수허가자의 명의를 변경하였다. (9) OOO이 산OO-O 외 1필지를 매수하기로 할 당시, 산OO-O 외 1필지 소유자들은 OOO에게 산OO-O 외 1필지 진출입로는 청구인과 OOO-O 외 5필지 소유자들과 만나 해결하라고 하였고, 이에 OOO은 청구인에게 계약금을 주고 진출입로 개설에 관한 약정을 체결하였다. (10) OOO 역시 산OO-O 외 1필지의 개발을 진행하지 못하게 되었고, 산OO-O 외 1필지 소유자들은 그 부지에 대한 개발을 계속하기 위하여 (7)항의 OOO 등의 공장설립승인허가 및 건축허가의 명의를 자신들 앞으로 변경하였다. 나) 재량권의 일탈·남용 (1) 청구인은 OOO-O 외 5필지에 사도개설을 하기 위해 2006. 7. 19. 이 사건 개발행위허가를 득한 이후 이미 2006년경까지 포장공사를 제외한 나머지 도로의 부지 조성공사와 필지 분할까지 마쳤고, 현재 그 부지는 사실상 도로로 이용되고 있다. 다만 청구인이 포장공사와 준공을 하지 못한 것은, 그 도로가 진출입로로 사용될 목적지인 산OO-O 외 1필지에 대한 개발행위가 완료되지 않았기 때문이다. (2) 또한 산OO-O 외 1필지에는 아직 공장설립승인허가와 건축허가가 존속하고 있고, 일부 건축허가에 터 잡아 건물이 건립되어 있는 상황에서 그 진출입로 확보를 위한 이 사건 개발행위허가를 취소한다면 위 공장설립승인허가와 건축허가가 취소되거나 그 실행이 무산되고 이미 신축 완료된 건물의 진출입로를 잃게 된다. (3) 비록 이 사건 개발행위 허가가 당초 예정된 사업기간이 훨씬 경과하도록 준공이 이루어지지 않은 것은 사실이지만 위 사정들에 비추어 보았을 때 이 사건 처분으로써 달성하고자 하는 공익보다 청구인이 입게 되는 사익의 침해가 훨씬 크게 되므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다. (4) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 “수허가자의 2015년 변경허가 신청 건 또한 2차 보완까지 이행되지 않아 반려 처리”되었다는 점을 들고 있다. 그러나 2015. 3. 당시 담당 공무원이 연장신청서류 제출을 요구하여 청구인이 그 필요 서류와 토지 매매계약서 등을 준비하여 접수하려 하자, 당시 담당 계장은 “공사가 마무리 된 상태에서 연장 서류를 접수할 필요가 없고, 남아 있는 도로 포장을 마무리하고 준공서류나 가지고 오세요.”라고 하여 연장신청서류 접수를 거절하였다. 이는 연장 신청 자체를 반려한 것이 아닌데도 피청구인은 사실을 왜곡하여 취소처분의 사유로 삼고 있다. 【보충서면】 3) 피청구인은 이 사건 진출입로 부지에 토사가 무단 적치되어 차량 진출입이 불가능하므로 진출입로로서 기능을 하지 못하고 있다고 주장한다. 그러나 이 사건 진출입로 부지는 포장공사만 남겨 두고 있는 사실상 도로로서, 토지소유자가 토사 등을 적치하여 차량 진출입을 막고 있다는 사실은 이 사건 진출입로 부지가 이미 차량 진출입을 할 수 있는 사실상 도로임을 방증하는 것이다. 또한 이 사건 진출입로 부지 소유자가 토사 등을 적치한 것은 근자에 산OO-O 외 1필지 토지 소유자와의 분쟁이 있어 토지 출입 차량의 통행을 막기 위한 일시적인 조치일 뿐이다. 따라서 이 사건 진출입로 부지가 진출입로로서 기능을 하지 못하고 있다는 주장은 사실이 아니다. 4) 피청구인은 산OO-O 외 1필지가 개발이 불가능한 것은 이 사건 개발행위허가와 아무 관계가 없다고 주장한다. 청구인이 이 사건 진출입로부지에 대하여 사실상 도로조성 공사를 완공하고 포장공사를 보류하고 있던 이유는, 이 사건 개발행위 허가를 통하여 조성하려고 하는 진출입로에 연결되는 목적지인 산OO-O 외 1필지 개발이 그 토지소유자와 개발행위(공장설립승인) 수허가자 간 분쟁으로 완료되지 않은 상태에서 진출입로를 포장하여 공사를 완공하게 된다면 위 산OO-O 외 1필지 개발행위자로부터 진출입로 사용에 대한 대가를 받기도 전에 누구나 사용할 수 있는 공로(公路)가 되어 버려 산OO-O 외 1필지의 진출입로로 사용되는 것을 막기가 사실상 어렵기 때문이다. 피청구인은 산OO-O 외 1필지를 전원주택 부지로 조성하는 것을 목적으로 하는 개발행위허가가 공장설립승인으로 변경되었으므로, 청구인의 이 사건 개발행위허가의 목적이 상실되었다는 취지로 주장하고 있다. 그러나 피청구인이 위 산OO-O 외 1필지에 관하여 공장설립승인을 할 당시 청구인의 이 사건 개발행위허가에 따라 조성하는 진출입로가 예정되어 있었기에 이로써 진출입로의 조건을 갖추었다고 보아 승인을 하여 준 것인데, 이제 와서 청구인의 진출입로 부지 개발행위허가가 산OO-O 외 1필지에 대한 공장설립 승인과 아무 관련이 없다고 주장하는 것은 이율배반적이고 신의칙에 반하는 것이다. 피청구인은 이 사건 개발행위 허가에 의하여 조성될 도로를 진출입로로 보아 산OO-O 외 1필지에 대한 공장설립승인까지 하여 주고서는, 개발행위 목적을 그 공장 진출입로 조성으로 변경하겠다는 청구인의 신청은 반려하였다가 이번에 위 산OO-O 외 1필지에 대한 공장설립승인 개발이 완료되지 않아 도로 포장만을 남겨두고 있는 이 사건 개발행위 허가를 취소하여 버렸고, 이에 따라 진출입로가 없게 되는 산OO-O 외 1필지에 대한 공장설립승인은 재량행위라며 그 취소를 않겠다고 하는 모순된 상황을 연출하고 있다. 이는 결국 청구인, 이 사건 진출입로 부지 토지소유자 등과 분쟁을 벌여왔던 산OO-O 외 1필지 소유자의 편의와 이익을 보전해주기 위한다는 목적이 강하게 의심되며, 참고로 산OO-O 외 1필지 소유자 중 1인인 OOO은 피청구인 OO시청의 국장을 지냈던 자이다. 5) 피청구인은 청구인의 2015년 변경허가 신청 반려 사유로 토지사용승낙서 제출 등 보완사항 미이행을 들고 있다. 청구인은 산OO-O 외 1필지에 대한 공장설립승인이 이루어지자 2015년 허가 목적을 주택진출입로에서 공장진출입로 조성으로 변경하고자 변경을 신청하였다. 피청구인은 토지소유자의 동의서 제출 등 보완을 요구하였으나, 청구인은 개발행위의 내용은 여전히 진출입로 조성으로서 개발행위 내용이 변경되지 않으며, 이미 이 사건 진출입로 부지를 요건삼아 산OO-O 외 1필지에 대한 공장설립이 승인되었으므로 그에 맞추어 이 사건 개발행위 목적을 그 공장 진출입로 조성으로 변경하겠다는 취지의 신청임에도, 이미 제출한 바 있는 토지소유자들의 사용동의서를 다시 받아 제출한다는 것은 납득이 어려워 그 보완에 응하지 아니하였다. 그러자 피청구인은 위법·부당하게 청구인의 위 변경허가 신청을 반려하였고, 청구인은 이 사건 개발행위허가의 연장이라도 하기 위해 피청구인에게 연장신청에 필요한 서류, 토지 매매계약서 등을 준비하여 접수하려 하였으나 당시 담당계장이 ‘공사 마무리 상태에서 연장 서류를 접수할 필요가 없고 도로 포장 후 준공서류를 가지고 오라’고 하여 연장서류 접수를 거절하였다. 6) 따라서 이 사건 행정심판청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분 개요 청구인은 OO시 OO면 O리 산OO-O 일원의 전원주택 진출입로 부지 조성을 위해 2006. 7. 19. 같은 리 OOO, OOO-O, OOO, OOO-O, OOO, OOO-O에 이 사건 개발행위 변경허가를 득하였으나 사업기간(2007. 7. 30.)이 경과하도록 개발행위 준공을 득하지 못하였으므로 해당 허가는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」 제133조 제1항에 따라 개발행위허가 취소 대상이 되었다. OO시 OOOOO장은 2009. 4. 7. 이 사건 개발행위허가 취소를 위해 청문을 실시하였으며 2009. 9. 21. 청문 결과를 통보하며 이 사건 개발행위허가의 취소를 2010. 5. 30.까지 유예하였고, 해당 기간 경과 시 취소 처분 예정임을 청구인에게 고지하였다. 2018. 3. 30. 피청구인은 기간 만료를 사유로 이 사건 개발행위허가에 대하여 청문을 실시하였으며 “그간 행정청에서는 청구인에게 충분한 기회를 제공하였고, 허가를 존속시킴이 공익과 행정의 공신력을 현저히 저해한다고 판단된다.”는 이유를 들어 2018. 4. 23.이 사건 개발행위허가를 취소하였다. 2) 청구인 주장에 대한 피청구인의 반론 가) 청구인이 조성한 진출입로는 2018. 4월 개발행위허가 청문 대상지 현장 확인 시 해당 진출입로 초입인 O리 OOO-O에서 O리 산OO-O 방면 약 140m 지점에 토사가 무단 적치되어 차량 출입이 불가하여 진출입로로서의 기능을 하지 못하고 있다. 나) 이 사건 개발행위허가의 목적은 산OO-O 외 1필지 전원주택에 대한 진출입로 조성이다. 현재 산OO-O 외 1필지 일원에는 공장 설립이 진행 중이고, 따라서 이 사건 개발행위허가의 목적사업이 없어진 것이다. 따라서 산OO-O 외 1필지의 공장설립이 완료되지 않아 이 사건 개발행위허가가 준공되지 않았다는 주장은 타당하지 않다. 또한 청구인이 주장하는 이 사건 처분의 경위에 대하여서는 단지 산OO-O 외 1필지 개발이 불가능했던 사정만이 언급되어 있을 뿐, 이 사건 개발행위허가의 공사 미완료와 위 사정들 간 구체적 관계는 밝혀지지 않았다. 다) 산OO-O 외 1필지 상 공장설립승인은 재량행위이므로 이 사건 처분으로 인해 반드시 취소되는 것이 아니다. 건축허가는 청문 전에 취소된 상태였다. 신축 완료된 공장의 진출입로 유무 여부는 이 사건 개발행위허가의 취소 처분에 좌우되지 않는다. 라) 청구인의 주택 진출입로에서 공장 진출입로로의 개발행위 변경허가 신청은 2015. 2. 10. 접수되어 토지사용 승낙서 제출 등 총 7가지 보완 사항을 미이행하였다는 사유로 2015. 4. 1. 반려된 것이 기록되어 있다. 또한 청구인의 주장대로라면 당시 담당 계장의 이야기대로 사업을 마무리하여 준공 신청을 하여야 했으나, 공장 진출입로 부지를 전원주택 진출입로 명목으로 준공 승인해 줄 수는 없으며 청구인의 준공 신청 내역은 존재하지 않는다. 마) 2009. 9. 21. OO시 OOOOO장은 이 사건 개발행위허가의 취소처분을 2010. 5. 30.까지 유예하며 유예기간 내 사업을 마무리하지 않으면 취소 등 행정절차가 이행된다는 조건을 고지하였다. 그럼에도 청구인은 변경허가를 신청하거나 의견을 제출함이 없이 이에 따르지 않다가 2015. 2. 10.이 되어서야 변경허가를 신청하였으며 이에 대하여는 토지사용승낙서를 득하지 못하여 2015. 4. 1. 보완사항 미이행을 사유로 반려되었다. 13년 간 OOO-O 외 5필지에 대한 진출입로 공사의 진행이 부진했던 점, 청문 당시 외에는 특별한 의견 제출이나 신청 없이 사업을 장기간 방치했던 점, 2015년 변경허가 신청 시 토지사용승낙서 제출 등 보완 사항에 대한 조치계획 없이 2018년 말까지 사업을 마무리하겠다는 계획만을 피력한 점 등을 종합해 본다면, 피청구인으로서는 청구인이 지금까지처럼 당장의 취소처분만을 면하고 다시 기약 없이 허가된 사업을 이행하지 않을 것이라는 합리적 의심이 가능하다. 또한 이 사건 OOO-O 외 5필지 진출입로 부지에 대하여 과거 민원이 접수되었던 바 있으며 현재도 토사 적치로 진출입로가 폐쇄되어 인근 주민의 통행에 어려움을 주고 있다. 토사를 쌓은 주체가 누구이든, 13여 년 간 분쟁이 끊이지 않았던 허가지임을 감안한다면 이전보다 분쟁이 심화되어 사업의 추진 가능성은 더욱 낮아졌다고 볼 수 있다. 한편, 청구인이 2018. 3. 30. 청문 시 제출하였던 의견에는 본 심판 청구와 마찬가지로 금전 문제로 인한 사인 간의 분쟁 내용만이 진술되어 있으며, 다만 2018년 말까지 사업을 마무리하겠다는 의견을 받아들였다면 피청구인으로서는 기 통보된 취소처분 유예조건(2010. 5. 30.까지 사업을 마무리하지 않을 경우 취소 예정)을 번복해야 했을 것이며, 2005년부터 약 13년 간 지지부진하였던 이 사건 개발행위허가의 취소를 미루고 다시 청문 등 절차를 이행하여야 했을 것이다. 그러므로 청구인의 의견을 받아들여 이 사건 허가를 존속시켰다면 개발행위허가 청문과 취소처분 행정절차에 대한 공신력을 저해할 것이었으며, 이런 선례는 추후 행정청의 법 집행에도 악영향을 끼칠 것이다. 또한 이 사건 개발행위허가의 존속은 국토계획법의 입법취지인 “국토의 계획적·체계적 이용을 통한 난개발 방지와 환경친화적 국토이용체계 구축”에도 부합하지 않으며, 공익과 행정력의 공신력을 저해한다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 개발행위허가를 취소하여 제3자 또는 청구인이 다시 요건을 갖추고 개발행위허가를 신청하게끔 하는 것이 타당하다. 【보충서면】 3) 이 사건 허가지가 적법한 진출입로로서 기능하려면 개발행위 준공검사 처리가 되어야 하며, 이를 위해서는 개발행위허가 사항과 동일하게 공사가 완료되어야 한다. 청구인은 사실상 공사가 완료되었다고 주장하지만 이 사건 허가지가 현재 준공검사를 득할 수 있는 상태가 아니라는 것은 부정할 수 없을 것이다. 그리고 토사 적치는 일시적인 것이라 주장하지만, 이 사건 허가지를 둘러싼 분쟁을 고려해 본다면 과연 그 일시적인 상태가 얼마나 더 지속될지 알 수 없으므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 4) 청구인은 산OO-O 외 1필지 소유자들에게 무상으로 진출입로를 제공할 수 없어 준공처리하지 않은 것처럼 주장하지만, 이 사건 허가의 목적은 산OO-O 외 1필지 주택부지의 진출입로 조성인 것이지, 진출입로 사용에 대한 대가 수령이 아니므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 5) 청구인은 피청구인이 이 사건 개발행위허가를 취소했음에도 산OO-O 외 1필지 공장설립승인을 취소하지 않은 것은 결국 이 사건 허가가 유효하다는 공적 의사표시라고 주장하지만, 공장설립승인 취소는 재량행위이므로 청구인의 주장은 이유없다. 6) 청구인은 피청구인이 산OO-O 외 1필지 소유자들의 편익만을 위한다고 주장하지만, 피청구인은 이미 2009년 이 사건 개발행위허가의 취소를 유예하며 기간 내 사업을 마무리하지 않으면 취소 등 행정절차가 이행된다는 조건을 붙였고 청구인도 이에 이의가 없었다. 한편 산OO-O 외 1필지 상 공장설립승인 6건에 대해서는 그 명의를 OOO 외 5인에서 OOO, OOO에게 이전하라는 대법원 판결이 있었으므로 피청구인은 이에 근거하여 청문에 실익이 없는 OOO 외 5인에서 OOO, OOO을 대상으로 2018. 7. 26. 청문을 진행하였고 2018. 8. 24. 취소 유예를 통보하였다. OOO, OOO은 취소 유예기간인 2019. 8. 23.까지 공장 진출입로를 확보하면 되는 것이다. 또한 이 사건 허가 취소와 달리 산OO-O 외 1필지 공장설립승인과 관련하여 OOO, OOO에 대해서는 과거 허가 취소에 대한 청문을 진행한 사실이 없다. 이러한 사정을 종합해 보면 피청구인이 어느 한 쪽의 편익만을 위한다는 청구인 주장은 이유가 없으며, 피청구인은 OOO 등과도 산OO-O 외 1필지 공장설립(변경)승인신청 반려처분 관련 행정심판 진행 중에 있다(사건번호 2018-OOOO). 7) 사업 목적을 바꾸거나 사업 기간을 연장할 경우 적법한 신청인 경우에만 허가를 해 주어야 하며, 토지주가 변경되었다면 그 변경된 토지주로부터 동의를 받아야만 적법한 허가 신청이다. 이를 무시하고 토지주의 동의 없이 허가하여 준다면 행정청이 정당한 이유 없이 그 토지주의 법익을 침해하는 처사가 될 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.> 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 제62조(준공검사) ① 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위에 대한 개발행위허가를 받은 자는 그 개발행위를 마치면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 준공검사를 받아야 한다. 다만, 같은 항 제1호의 행위에 대하여 「건축법」 제22조에 따른 건축물의 사용승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. <개정 2009. 12. 29., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 7. 16.> 5의2. 제56조에 따라 개발행위허가 또는 변경허가를 받고 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 아니한 자 제136조(청문) 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제133조제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 1. 개발행위허가의 취소 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10.> 3. 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙】 9조(개발행위허가신청서) ① 법 제57조제1항의 규정에 의하여 개발행위를 하고자 하는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2005. 2. 19., 2005. 9. 8., 2016. 5. 26.> 1. 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류. 다만, 다른 법령에서 개발행위허가가 의제되어 개발행위허가에 관한 신청서류를 제출하는 경우에 다른 법령에 의한 인가·허가 등의 과정에서 본문의 제출서류의 내용을 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 제출서류에 갈음할 수 있다. 제11조(준공검사) ① 공작물의 설치(「건축법」 제83조에 따라 설치되는 것은 제외한다), 토지의 형질변경 또는 토석채취를 위한 개발행위허가를 받은 자는 그 개발행위를 완료하였으면 법 제62조제1항에 따라 준공검사를 받아야 한다. <개정 2005. 2. 19., 2008. 9. 29.> 【OO시 도시계획 조례】 제24조(개발행위허가의 취소) ① 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 허가를 받은 자의 의견을 들은 후(허가받은 자가 행방 불명 되었거나 특별한 사유로 의견을 들을 수 없는 경우에는 제외한다) 개발행위허가를 취소할 수 있다. 3. 허가를 받은 자가 정당한 사유 없이 허가조건을 이행하지 아니하는 경우 【OO시 개발행위허가 운영지침】 제12조(허가기간 등) ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 규정에 의한 개발행위 허가기간은 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 바닥면적의 합이 3,000제곱미터 미만인 경우 : 2년 2. 건축물의 바닥면적의 합이 3,000제곱미터 이상인 경우 : 3년 ② 시장은 개발행위허가를 받은 자가 정당한 사유로 허가기간 연장을 신청하는 경우에는 해당 개발행위의 용도·규모·공정율·주변 환경 및 주민생활에 미치는 영향 등을 고려하여 제1항에 따른 허가기간의 범위에서 개발행위의 준공에 필요한 허가기간을 연장할 수 있다. 【사도법】 제2조(정의) 이 법에서 "사도"란 다음 각 호의 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말한다. 다만, 제3호 및 제4호의 도로는 「도로법」 제50조에 따라 시도(市道) 또는 군도(郡道) 이상에 적용되는 도로 구조를 갖춘 도로에 한정한다. <개정 2014. 1. 14.> 1. 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 2. 「도로법」의 준용을 받는 도로 3. 「농어촌도로 정비법」 제2조제1항에 따른 농어촌도로 4. 「농어촌정비법」에 따라 설치된 도로 제4조(개설허가 등) ① 사도를 개설·개축(改築)·증축(增築) 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아야 한다. 【사도법 시행규칙】 제2조(허가신청서의 서식 등) 「사도법」(이하 "법"이라 한다) 제4조제2항에 따라 허가를 받으려는 자는 별지 제1호서식의 허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)에게 제출하여야 한다. 이 경우 시장·군수·구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 등기부등본을 확인하여야 한다. 5. 타인의 소유에 속하는 토지를 사용하려는 경우에는 그 사용 권한을 증명하는 서류(토지의 소유자와 사용기간, 토지 사용료의 지급 여부, 사용기간 중 토지의 소유권 이전 시 사용권한의 승계를 약정한 내용을 포함하여야 한다) 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> 제13조의2(인가·허가 등의 의제) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ승인ㆍ해제 또는 용도폐지 등(이하 "인ㆍ허가등"이라 한다)에 관하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 4. 12., 2010. 4. 15., 2010. 5. 31., 2011. 4. 14., 2011. 7. 21.> 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 및 같은 법 제118조에 따른 토지거래계약의 허가 9. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道) 개설 등의 허가 ② 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자(제1항제9호에 따라 공장설립등의 승인 시에 사도개설 등의 허가의 의제를 받은 자는 제외한다)에게 「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 공장진입로 부지에 대한 제1항 각 호(같은 항 제9호는 제외한다)의 인ㆍ허가등에 관하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 하거나 제2항에 따라 「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 내용 중 제1항 및 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있을 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조의4제2항에 따라 고시된 처리기준에 따라 승인을 하는 경우에는 그러하지 아니하다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제19조(공장설립등의 승인절차) ⑦ 제1항에 따른 공장설립등의 승인 또는 변경승인의 신청(법 제7조의2제2항 및 제3항에 따라 공장설립지원센터를 통하여 신청된 경우는 제외한다)을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 신청내용 중에 다른 행정기관의 권한에 속하는 사항이 있는 경우(법 제13조의2제5항 단서에 해당하는 경우는 제외한다)에는 공장설립등의 신청서 또는 변경신청서 사본과 관련 서류를 첨부하여 지체 없이 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 10일(관계 행정기관의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에 회신기간이 10일을 초과하는 것으로 규정되어 있는 경우에는 그 법령에 규정된 기간으로 한다. 이하 이 항에서 같다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 동의하지 아니할 때에는 그 사유를 명시하여야 하며, 10일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2006. 7. 19. 피청구인으로부터 OO시 OO면 O리 산OO-O 외 1필지 주택 진출입로 부지 조성을 목적으로 같은 리 OOO 외 5필지 중 1,651㎡에 대하여 2007. 7. 30.을 준공일로 하는 개발행위허가를 받은 자이다. 나) 청구인은 OO시 OO면 O리 OOO 외 5필지에 주택 진출입로 부지를 조성하기 위해 2005. 5. 2. 피청구인으로부터 주택부지 진출입로 개설에 대하여 사도개설허가를 받아 조성공사를 시작하였고, 2005년부터 2006년에 걸쳐 OO시 OO면 O리 OOO 외 5필지 소유자들과 협의하여 토지를 분할하였다(분할 후 이 사건 개발행위허가의 대상지는 OOO-O 외 5필지가 되었음). 다) OO시 OO면 O리 산OO-O 외 1필지는 인접 토지인 같은 리 OOO-O과의 지적도상 중복 문제 및 분할 분쟁이 있어 주택으로 개발되지 못하였다. 라) OO시 OO면 O리 산OO-O 외 1필지는 2008년경 공장 부지로 분양되었고, 2013년 피청구인은 청구외인 OOO, OOO, OOO 외 3인에 대하여 같은 리 산OO-O 외 1필지 상 공장설립을 승인하였다. 이 때 공장설립승인에 의제되는 인·허가에 대하여 피청구인의 OOOOO장과 산림과장 간 산지전용허가에 대한 협의가 있었으나, 공장 진·출입로 등에 대한 개발행위허가는 협의 절차를 거치지 아니하였다. 마) 피청구인은 기간 만료를 사유로 2009. 4. 7. 이 사건 개발행위허가 취소를 위해 청문을 실시하였고, 2009. 9. 21. 청문 결과를 통보하며 그 취소를 2010. 5. 30.까지 유예하고 해당 기간 경과 시 취소처분 예정임을 청구인에게 고지하였다. 바) 피청구인에게 라)항의 공장설립승인을 받은 수허가자 6인은 각각 2014. 1. 7. 공장건물신축허가를 받았다. 이후 피청구인은 공장 건축이 이루어지지 아니한 건축허가 5건에 대하여 2017. 5월부터 2017. 7월 간 취소처분을 통보하였고 OOO 명의의 공장건물 1동은 신축되었다. 사) 청구인은 이 사건 개발행위허가를 주택 진출입로에서 공장 진출입로로 변경하기 위해 2015. 2. 10. 개발행위허가 변경을 신청하였으나, 피청구인은 토지사용승낙서 등 보완서류 미제출을 사유로 2015. 4. 1. 신청을 반려하였다. 아) 피청구인은 기간 만료를 사유로 2018. 3. 30. 이 사건 개발행위허가에 대하여 청문을 실시하였고, ‘청구인에게 충분한 기회를 부여하였으며 허가 존속이 공익과 행정의 공신력을 현저히 저해한다고 판단된다.’는 사유로 2018. 4. 23. 이 사건 개발행위허가를 취소하였다. 자) 라)항의 OOO은 OO시 OO면 O리 산OO-O 외 1필지에 대하여 2008. 9. 9. 공장설립을 승인받았다가 2013년 그 연면적 등 변경을 승인받았으며, 최초 공장설립승인 직전인 2008. 7.경 공장 진·출입로 개설에 대한 사도개설허가를 받았다가 2015. 1. 20.경 청구인에게 그 사도개설 수허가자의 명의를 변경하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제57조 및 같은 법 시행령 제51조, 같은 법 시행규칙 제9조에 따르면 토지의 형질 변경 등을 하려는 자는 토지의 사용권원을 확인할 수 있는 서류 등을 갖추어 시장의 허가를 받아야 하며, 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에도 이와 같다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제62조 및 같은 법 시행규칙 제11조에 따르면 토지의 형질변경을 위한 개발행위허가를 받은 자는 그 개발행위를 마치면 시장의 준공검사를 받아야 한다. 또한 같은 법 제 133조 및 제136조에 의거 개발행위허가나 그 변경허가를 받고 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 않은 경우 허가를 취소할 수 있으며 이 경우 청문절차를 거쳐야 한다. 한편 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조 및 제13조의2, 시행령 제19조에 따르면, 공장을 설립하고자 하는 자는 시장·군수에게서 그에 대한 승인을 받아야 하며, 시장·군수는 공장설립승인을 하거나 공장설립승인을 받은 자에게 사도개설허가를 할 때 그 내용 중 진입로 부지에 대한 개발행위허가 등을 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 관계 행정기관의 의견이 10일 내 제출되지 아니하면 의견이 없는 것으로 보고, 이 협의를 거친 경우 공장설립승인 또는 사도개설허가 시 진입로 부지에 대한 개발행위허가를 받은 것으로 본다. 3) 청구인의 주장은 ① OO시 OO면 O리 산OO-O 외 1필지를 전원주택부지로 개발하면서 같은 리 OOO-O 외 5필지 상 주택 진출입로 부지조성을 위한 개발행위허가를 득하였으나 ② 같은 리 산OO-O 외 1필지를 전원주택부지로 분양하기 위해 분할이 되어야 하는데 분할이 되지 않았고 ③ 이후 산OO-O 외 1필지에 관한 개발업자들이 순차로 변경되어 공장 부지로 분양되었고, ④ 위 공장부지 일부를 분양받은 OOO이 청구인에게 공장설립을 위한 사도개설허가를 변경하여 주었고 ⑤ 현재 진출입로 개설이 거의 완료되었으며 만약 진출입로 개설에 관한 개발행위허가가 취소되는 경우 건축된 공장 1동과 공장설립승인허가가 취소될 위험이 있다는 것이다. 살펴보면 ① 청구인이 당초 전원주택부지 진출입로의 개발을 위하여 이 사건 개발행위허가를 득하였으나 현재 청구인도 당초 개발행위허가를 득한 전원주택부지 진출입로의 개발목적은 달성할 수 없음이 분명하고 ② 청구인에 대한 2006. 7. 19.자 개발행위허가의 취소 여부에 관한 청문절차가 진행되어 청구인에게 2010. 5. 30.까지 취소를 유예하여 주었으나 개발행위가 완료되지 않았으며 ③ 청구인이 위 OOO으로부터 공장진출입로 개설을 위한 사도개설허가를 양수받아 신청한 개발행위허가 변경 신청에 관하여 해당 토지소유자들로부터 토지사용승낙서를 제출할 것 등의 보완사항을 이행하지 못하여 반려되었으며 이 사건 토지 소유자들과 갈등이 존재하여 사용승낙을 받지 못하고 있고 ④ 승인된 공장설립 건축허가 6건 중 5건에 대하여는 취소되었으며 ⑤ 현재 진출입로 부지에 목재로 된 경계가 설치되어 있는 등 진출입로서의 기능을 완전히 가지지 못하고 있으며 ? 공장설립을 위한 개발행위절차는 이 사건 이외의 절차에서 허가여부가 결정되어야 할 것으로 보이므로, 결국 이 건 청구인의 개발행위허가의 존속은 허가조건에 위반함이 명백하므로 이 사건 허가 취소 처분은 위법·부당하지 아니하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.