개발행위허가 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO면 OO리 00번지 거주자로, 2022. 9. 15. 피청구인에게 같은 리 00-0번지 일원(OO리 00-0, -0, -0, -0, -0, -0, -0번지, 이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다) ‘OO 다세대주택 신축공사’의 도로조건이 OO시 ‘쾌적한 주거환경 건축위원회 심의기준’의 도로폭 기준에 미달되므로 OO시 건축위원회의 심의를 재고하여 줄 것을 요청하였고, 이에 피청구인은 위 심의기준은 신규로 개설되는 도로에 적용되며 기존 통과도로에는 적용되지 않는다는 취지로 회신하였다. 피청구인은 2022. 9. 30. 청구외 OOO에게 다세대주택 4세대, 8세대 등에 관한 건축허가를 통지한 후 2022. 11. 30. 및 2022. 4. 21. 차례로 이 사건 토지들에 대한 7건의 건축허가(이하 ‘이 사건 처분들’이라 하고, 허가대상 다세대주택을 ‘이 사건 다세대주택’이라 한다)를 하였다. 한편 청구인은 2022. 12. 15. 다시 피청구인에게 위 OO리 00-0번지 건축허가에 대한 건축위원회 재심의를 요청하는 민원을 제출한 후, 2023. 3.경까지 수차례에 걸쳐 피청구인에게 위 OO리 00-0번지가 접하는 도로의 폭이 6m가 되지 않은 근거 등에 대한 질의민원을 하였고, 이에 피청구인은 위 건축허가는 건축위원회 심의기준을 충족한 것이라는 취지 등을 회신하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【건축법】 제3조(적용 제외) ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역(이하 “지구단위계획구역”이라 한다) 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다. <개정 2011. 4. 14., 2014. 1. 14.> 제4조(건축위원회) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 사항을 조사ㆍ심의ㆍ조정 또는 재정(이하 이 조에서 “심의등”이라 한다)하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 한다. <개정 2009. 4. 1., 2013. 3. 23., 2014. 5. 28.> 1. 이 법과 조례의 제정ㆍ개정 및 시행에 관한 중요 사항 2. 건축물의 건축등과 관련된 분쟁의 조정 또는 재정에 관한 사항. 다만, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 두는 건축위원회는 제외한다. 3. 건축물의 건축등과 관련된 민원에 관한 사항. 다만, 국토교통부장관이 두는 건축위원회는 제외한다. 4. 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 사항 5. 다른 법령에서 건축위원회의 심의를 받도록 규정한 사항 ⑤ 제1항에 따른 각 건축위원회의 조직ㆍ운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부령이나 해당 지방자치단체의 조례(자치구의 경우에는 특별시나 광역시의 조례를 말한다. 이하 같다)로 정한다. <개정 2013. 3. 23.> 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 5. 18.> ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 5. 31., 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2017. 1. 17., 2020. 3. 31.> 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 19.> 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 3. 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 【건축법 시행령】 제5조의5(지방건축위원회) ① 법 제4조제1항에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다) 및 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 두는 건축위원회(이하 “지방건축위원회”라 한다)는 다음 각 호의 사항에 대한 심의등을 한다. <개정 2013. 11. 20., 2014. 10. 14., 2014. 11. 11., 2014. 11. 28., 2020. 4. 21.> 1. 법 제46조제2항에 따른 건축선(建築線)의 지정에 관한 사항 2. 법 또는 이 영에 따른 조례(해당 지방자치단체의 장이 발의하는 조례만 해당한다)의 제정ㆍ개정 및 시행에 관한 중요 사항 3. 삭제 <2014. 11. 11.> 4. 다중이용 건축물 및 특수구조 건축물의 구조안전에 관한 사항 5. 삭제 <2016. 1. 19.> 6. 삭제 <2020. 4. 21.> 7. 다른 법령에서 지방건축위원회의 심의를 받도록 한 경우 해당 법령에서 규정한 심의사항 8. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시 및 건축 환경의 체계적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하여 지정ㆍ공고한 지역에서 건축조례로 정하는 건축물의 건축등에 관한 것으로서 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지방건축위원회의 심의가 필요하다고 인정한 사항. 이 경우 심의 사항은 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 건축 계획, 구조 및 설비 등에 대해 심의 기준을 정하여 공고한 사항으로 한정한다. 제28조(대지와 도로의 관계) ② 법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다. <개정 2009. 6. 30., 2009. 7. 16.> 【OO시 건축 조례】 (시행 2022. 4. 22. 조례 제1838호) 제1조(목적) 이 조례는 「건축법」, 「건축법 시행령」 및 「건축법 시행규칙」에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.〈개정 2013ㆍ8ㆍ7〉 제9조(기능) ① 위원회는 건축법 시행령 제5조의5제1항제8호에 따라 시장이 지정·공고한 지역 내 다음 각 호의 건축물의 건축 등에 관한 사항을 심의한다.〈개정 2002·5·18, 2009ㆍ7ㆍ31, 2013ㆍ8ㆍ7, 2016ㆍ8ㆍ9, 2018ㆍ7ㆍ31, 2020ㆍ9ㆍ30〉 4. 다음 각 목의 건축물. 다만, 이 호에서 세대(가구)는 오피스텔과 복합하여 건축하는 경우 오피스텔의 세대(실)를 합산한다. 가. 건축허가 대상 공동주택 30세대 이상인 건축물 나. 하나 이상의 토지를 사실상 수개로 분할한 토지 내에 허가신청지(신청예정지를 포함한다)의 세대수(가구수) 합이 30세대(가구) 이상인 공동주택 및 단독주택(다가구주택) 다. 허가신청지의 세대수(가구수)와 이에 연접한 기존허가지의 세대수(가구수)의 합이 30세대(가구) 이상인 공동주택 및 단독주택(다가구주택) ④ 위원회의 심의에 관한 세부사항은 규칙으로 정한다.〈신설 2009ㆍ7ㆍ31〉 OO시 【쾌적한 주거환경 건축위원회 심의기준】 □ 심의기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829027"></img> ※ 300세대 이상 : 법정도로 및 개설도로 8미터 이상 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829029"></img> ※ 단지내 도로는 단지를 순회하여 진·출입하는 도로를 말한다. ※ 동일 진입로를 이용하여 개발하는 경우 기존 세대와 합산하여 부대·복리시설을 설치하며 이웃 단지 공동으로 사용하고, 연접한 기존 허가지 사용승인 후 2년이 경과하여 건축허가를 신청할 때에는 OO시 건축조례 제9조 제1항 제1호 라목 및제2호 다목의 의한 심의대상에서 제외한다.(단, 사업자가 같은 경우 해당없음 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. <각목 생략> 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역 제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ③ 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역 2. 제37조에 따라 지정된 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역 3. 제37조에 따라 지정된 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 행위 제한 등을 지구단위계획으로 대체하려는 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 【개발행위허가운영지침】(시행 2021. 3. 31. 국토교통부훈령 제1375호) 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2-1 도로 (1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 이 경우 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정한다. (3) 진입도로의 길이를 산정할 경우 단지(주택단지, 공장단지 등) 내 도로는 제외하며, 변속차로 및 기존 도로의 확장된 부분은 포함한다. (4) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다. ① 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업·어업·임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외하되, 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」제3조에 의한 농업인 및 농업 경영체, 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」에 따른 어업인, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 의한 임업인, 기타 관련 법령에 따른 농업인·임업인·어업인이 설치하는 부지면적 2천㎡ 이하의 농수산물 가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 포함), 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택(「건축법 시행령」 별표1 제1호 가목에 의한 단독주택)의 건축인 경우 (5) (1)~(2)까지의 기준을 적용함에 있어 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위내에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.“처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축심의도서, 건축위원회 심의결과, 민원·민원회신 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 토지들은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 계획관리지역이다. 나) OO시 건축위원회는 2022. 9. 7. 이 사건 토지들 지상 공동주택 건축에 관한 ‘OO 다세대주택 신축공사’안건을 조건부 의결하였다. 다) 청구인은 이 사건 토지들에 접한 OO시 OO면 OO리 00번지 거주자로, 2022. 9. 15. 피청구인에게 이 사건 다세대주택의 도로조건이 OO시 ‘쾌적한 주거환경 건축위원회 심의기준’의 도로폭 기준에 미달되므로 OO시 건축위원회의 심의를 재고하여 줄 것을 요청하였고, 이에 피청구인은 위 심의기준은 신규로 개설되는 도로에 적용되며 기존 통과도로에는 적용되지 않는다는 취지로 회신하였다. 라) 피청구인은 2022. 9. 30.부터 국토계획법상 개발행위에 대한 협의를 거쳐 위 심의에 따른 7건의 이 사건 처분들을 하였다. 마) 청구인은 2022. 12. 15. 피청구인에게 이 사건 토지들 다세대주택 건축에 관하여 건축위원회가 재심의하여 줄 것을 요청한 후 2023. 3.경까지 수차례에 걸쳐 피청구인에게 위 OO리 00-0번지가 접하는 도로의 폭이 6m가 되지 않은 근거 등에 대한 질의민원을 하였고, 이에 피청구인은 위 건축허가는 건축위원회 심의기준을 충족한 것이라는 취지 등으로 회신하였다. 2) 「행정심판법」 제2조, 제3조제1항, 제5조제1호 및 제13조제1항에 따르면, 취소심판이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판으로, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 한편 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 참조). 또한 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다(2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 참조). 3) 피청구인은 청구인에게 행정심판의 청구인 적격이 인정되지 않는다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 가) 우선 청구인은 이 사건 토지들에 대한 개발행위허가의 취소를 구하고 있으나, 이 사건 토지들에 대한 개발행위허가 중 6건은 이 사건 처분들로 의제된 것인바 그 경우 인허가의제를 위한 협의의견 등은 행정쟁송의 대상이 되지 아니하고(대법원 2001. 1. 16. 선고 99두10988 판결 참조), 또한 청구인의 주장취지 및 이 사건 처분경위 등을 종합하여 보면, 결국 청구인은 이 사건 다세대주택에 관한 허가, 즉 이 사건 처분들인 7건 건축허가의 취소를 구하는 것으로 보이므로 이하 청구인의 청구를 이 사건 처분들의 취소를 구하는 것으로 선해하여 살펴본다. 나) 청구인은 이 사건 토지들과 법정도로 사이에 있는 토지에 거주하는 자로서 개발행위에 따른 준공이 되면 현재보다 교통량이 증가하여 교통혼잡, 사고위험, 주민항의 등의 피해를 입을 것이며 또한 같은 유형의 민원을 예방하기 위하여 이 사건 행정심판을 청구할 법률상 이익이 존재한다고 주장한다. 살피건대, 「건축법」 및 기타 관계 법령에 국민이 행정청에 대하여 제3자에 대한 건축허가의 취소 등의 조치를 요구할 수 있다는 취지의 규정이 없고, 「건축법」 제79조제1항은 시장·군수·구청장에게 건축허가 등을 취소하거나 건축물의 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있는 권한 내지 권능을 부여한 것에 불과할 뿐 시장·군수·구청장에게 그러한 의무가 있음을 규정한 것이 아니며, 그 밖에 조리상 이러한 권리가 인정된다고 볼 수도 없다(대법원 1999. 12. 7. 선고 97누17568 판결 참조). 또한 이러한 사정은 이 사건 처분들로 의제되는 국토계획법상 개발행위허가에 있어서도 마찬가지이다. 청구인은 이 사건 처분들의 상대방이 아닌 제3자로서 청구인의 소유지가 접하는 도로의 사고·혼잡 우려 등을 이유로 청구인에게 이 사건 처분들의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 주장하나, 「건축법」, 국토계획법 등 이 사건 처분들의 관계법령상 인접토지 소유자 또는 도로를 공유하는 자의 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하려는 취지가 포함되어 있다고 보기 어렵고, 청구인의 주장만으로는 이 사건 처분들의 취소를 구할 법률상 이익을 입증한 것으로 인정하기도 어려우므로, 결국 청구인에게 이 사건 처분들의 취소를 구할 법률상 이익이 없다는 피청구인의 주장은 이유가 있다고 봄이 상당하다. 한편 청구인은 이 사건 처분들이 OO시 조례인 ‘쾌적한 주거환경 건축위원회 심의기준’을 위반하였다고도 주장하나 위 기준이 지방자치단체의 조례가 아니라 건축위원회의 심의를 위한 내부지침으로서 상당한 이유가 있는 경우 위원회의 심의로 위 기준과 다른 결정을 할 수 있는 것임은 별론으로 하더라도, 이는 대외적 구속력을 가지지 아니하는 내부지침이므로 위 기준에 의하여는 청구인에게 이 사건 처분들의 취소를 구할 법률상 이익을 인정할 수 없음은 마찬가지이다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.