개발행위허가 취소청구

1. 사건개요 청구외 김○○은 2022. 3. 29. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○(전), ○○○(대), ○○○-○(전)번지(자연녹지지역, 이하 ‘이 사건 허가지’라고 한다)에 의료시설(요양병원) 부지 조성을 목적으로 토지형질변경을 하기 위한 개발행위허가 신청[신청면적: 6,829㎡(부지 6,794㎡, 도로 35㎡), 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다]을 하였다. 이 사건 허가지의 서쪽방향에 위치한 대지에는 단독주택 단지(16동, 이하 ‘이 사건 단독주택’라 한다)가 조성되어 있는데 ○○○○○○주식회사(대표자 청구인)는 2022. 6. 24. 이 사건 단독주택의 소유권을 취득한 후 같은 날 ○○○○○○신탁이 수탁자로 해당 부동산을 신탁하였다. 피청구인은 이 사건 신청에 대해 주민 의견 확인 및 실무종합 심의회, 도시계획분과위원회 심의 등 관련 절차를 거쳐 2022. 10. 31. 청구외 김○○에게 이 사건 신청에 대해 개발행위허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 요양병원 개발행위 허가에 관해 피청구인은 인근주민을 배제한 공청회 및 동의서를 작성하였고(공청회를 설명회 형태로 동의/반대가 아닌 동의서명만 받고 일을 진행하려함) 반대 진정서를 제출하였음에도 무시되고 개발행위허가가 승인되었다. 2) 피청구인은 주민의견을 확인한 후 재량으로 주민들의 생각을 반영해줘야 할 의무가 있음에도 허가 신청자의 권익만을 생각한 잘못이 있으며 이로 인해 피해를 입을 주민들의 재산적 침해가 있다. 나. 피청구인 주장 1) 「행정심판법」제13조에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있는데 청구인의 주소는 ○○○도로 되어 있고 설령 청구인이 이 사건 허가지 인근에 거주한다고 하더라고 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자인지 확인할 자료가 없어 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 2) 이 사건 처분은 적법한 절차대로 허가가 처리된 사항이다. 3) 개발행위허가 업무 시 주민들의 의견을 조회하는 것은 그 지역 주민들의 다양한 의견을 듣고 허가 업무에 참고하고자 하는 사항이지 찬·반 의견만을 듣는 사항은 아니며 반대의견서를 제출하였다 하여 그 허가신청이 불허가 되는 것이 아니므로 이 사건 심판 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2015. 8. 11.> ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2021. 1. 12.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013. 7. 16.> 제61조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ협의ㆍ해제ㆍ신고 또는 심사 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가, 같은 법 제17조에 따른 점용ㆍ사용 실시계획의 승인 또는 신고, 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 및 같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인 2. 삭제 <2010. 4. 15.> 3. 「광업법」 제42조에 따른 채굴계획의 인가 4. 「농어촌정비법」 제23조에 따른 농업생산기반시설의 사용허가 5. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의 6. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제52조에 따른 도로와 다른 시설의 연결허가 및 같은 법 제61조에 따른 도로의 점용 허가 7. 「장사 등에 관한 법률」 제27조제1항에 따른 무연분묘(無緣墳墓)의 개장(改葬) 허가 8. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道) 개설(開設)의 허가 9. 「사방사업법」 제14조에 따른 토지의 형질 변경 등의 허가 및 같은 법 제20조에 따른 사방지 지정의 해제 9의2. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립등의 승인 10. 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고, 같은 법 제25조제1항에 따른 토석채취허가, 같은 법 제25조제2항에 따른 토사채취신고 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항에 따른 입목벌채(立木伐採) 등의 허가ㆍ신고 11. 「소하천정비법」 제10조에 따른 소하천공사 시행의 허가 및 같은 법 제14조에 따른 소하천의 점용 허가 12. 「수도법」 제52조에 따른 전용상수도 설치 및 같은 법 제54조에 따른 전용공업용수도설치의 인가 13. 「연안관리법」 제25조에 따른 연안정비사업실시계획의 승인 14. 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제12조에 따른 사업계획의 승인 15. 「초지법」 제23조에 따른 초지전용의 허가, 신고 또는 협의 16. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제15조제4항에 따른 지도등의 간행 심사 17. 「하수도법」 제16조에 따른 공공하수도에 관한 공사시행의 허가 및 같은 법 제24조에 따른 공공하수도의 점용허가 18. 「하천법」 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가 및 같은 법 제33조에 따른 하천 점용의 허가 19. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조에 따른 도시공원의 점용허가 및 같은 법 제38조에 따른 녹지의 점용허가 ② 제1항에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 자는 개발행위허가 또는 변경허가를 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. <개정 2013. 7. 16.> ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ④ 제3항에 따라 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. <신설 2012. 2. 1.> ⑤ 국토교통부장관은 제1항에 따라 의제되는 인ㆍ허가등의 처리기준을 관계 중앙행정기관으로부터 제출받아 통합하여 고시하여야 한다. <개정 2012. 2. 1., 2013. 3. 23.> 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제30조(용도지역의 세분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. 4. 녹지지역 가. 보전녹지지역 : 도시의 자연환경ㆍ경관ㆍ산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있는 지역 나. 생산녹지지역 : 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역 다. 자연녹지지역 : 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10., 2019. 8. 6., 2021. 1. 5.> 3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제54조(개발행위허가의 절차 등) ① 법 제57조제2항에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다)을 말한다. <개정 2018. 11. 13.> ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제57조제4항에 따라 개발행위허가에 조건을 붙이려는 때에는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 한다. <개정 2006. 8. 17., 2012. 4. 10.> 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828683"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 따른 경우는 제외한다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시ㆍ군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. ④ 관계 행정기관의 장은 제1항 각 호의 행위를 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에는 법 제59조제1항에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2005. 9. 8., 2008. 9. 25., 2009. 8. 5., 2010. 4. 29., 2011. 3. 9.> 1. 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 1제곱킬로미터 이상인 토지의 형질변경 나. 부피 1백만세제곱미터 이상의 토석채취 2. 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 30만제곱미터 이상 1제곱킬로미터 미만인 토지의 형질변경 나. 부피 50만세제곱미터 이상 1백만세제곱미터 미만의 토석채취 3. 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 30만제곱미터 미만인 토지의 형질변경 나. 부피 3만세제곱미터 이상 50만세제곱미터 미만의 토석채취 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다. <개정 2014. 1. 14.> 16. 자연녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 17에 규정된 건축물 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828681"></img> 【개발행위허가운영지침】 제3장 개발행위허가기준 제2절 분야별 검토사항 (영 별표 1의 2) 3-2-4. 주변지역과의 관계 (1) 개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천ㆍ호소ㆍ습지로의 유수를 막지 아니할 것 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828687"></img> 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 개발행위허가신청서, 등기사항전부증명서, 주민의견 제출서, 보완서류, 청구서, 답변서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 김○○은 2022. 3. 29. 피청구인에게 이 사건 허가지(자연녹지지역)에 의료시설(요양병원) 부지 조성을 목적으로 토지형질변경을 하기 위한 이 사건 신청을 하였다. 나) 이 사건 허가지의 서쪽방향에 위치한 대지에는 단독주택 단지(16동)가 조성되어 있는데 ○○○○○○주식회사(대표자 청구인)는 2022. 6. 24. 이 사건 단독주택의 소유권을 취득한 후 같은 날 ○○○○○○신탁이 수탁자로 해당 부동산을 신탁하였다. 다) 피청구인은 가)의 신청에 대해 실무종합 심의회를 통해 ○○○○과 등 관련 9개부서의 조건부가능 의견을 들었으며 2022. 5. 8. ○○○○과와 이 사건 허가지(○○○-○, ○○○-○번지)에 대해 별도 농지전용협의를 하였다. 라) 피청구인은 2022. 4. 1. ○○면장에게 이 사건 신청에 대한 ‘해당 지역 주민 의견 조회 요청’을 하였고 ○○면장의 의견조회결과, 같은 해 6. 7. ‘마을 주민 15명 반대서명부’, 같은 해 8. 5. ‘마을주민 21명의 요양병원 설립 동의서’, 같은 해 10. 19. ‘마을주민 76명의 반대서명부 및 의견서(이장이 요양병원 근처에 거주하는 주민들에게는 알리지 않고 공청회를 개최하여 토지지가에 타격을 입을 일이 없는 주민들에게 동의서를 받아 제출하였다)가 제출되었다. 마) 피청구인은 2022. 6. 20. 청구외 김○○에게 주민반대의견에 대한 협의 진행 후 결과를 제출하라는 보완요청을 하였고 청구외 김○○는 같은 해 8월경 피청구인에게‘마을주민 21명의 요양병원 설립 동의서’를 제출하였다. 바) 2022. 9. 22.~2022. 9. 26. 도시계획분과위원회 심의결과 이 사건 신청은 다음과 같은 조건으로 ‘조건부수용’되었으며 피청구인은 청구인에게 다음 사항에 대한 보완을 요청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828685"></img> 사) 청구외 김○○은 2022. 10월경 피청구인에게 바)항의 보완사항을 제출하였는데 보완사항 1에 대해 단독주택 단지와 부지 경계부 사이에 차폐식재를 설치하는 공사계획평면도와 공사 시 소음 등 피해 저감 방안에 대한 인근 주민 피해방지 계획서를 제출하였다. 아) 피청구인은 2022. 10. 31. 청구외 김○○에게 이 사건 신청에 대한 개발행위허가 통보를 하였다. 자) 이후 청구외 조○○은 2022. 11. 11. 피청구인에게 주민반대서명 제출에도 불구하고 이 사건 처분을 하게 된 것에 대해 답변을 요구하는 민원을 제기하였고 피청구인은 같은 해 11. 21. ‘주민의견은 이 사건 처분 절차에 대해 허가 또는 불허가의 요건이 될 수 없으며 이 사건 처분은 모든 요건을 완료한 후 처리됨’의 내용으로 회신하였다. 2) 본안 전 판단 청구인은 피청구인의 2022. 10. 31.자 김○○에게 한 개발행위허가 처분의 취소를 구하는바, 우선 피청구인의 본안 전 항변에 따라 청구인이 이 사건 심판을 청구할 법률상 이익이 있는지 여부를 살펴본다. 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 허가지 주민들의 재산적 침해가 있으므로 청구인에게는 이 사건 처분을 다툴 법률상 이익이 있다는 취지로 주장한다. 「행정심판법」제13조에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있는 바, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정심판을 청구할 수 있다. 다만 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규의 명문규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정 목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 규정이 없더라도 근거 법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2006. 7. 28. 선고 2004두6716 판결, 대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두33044 판결 등 참조). 따라서 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 해당하지 않는다고 할 것이다. 청구외 김○○은 2022. 3. 29. 피청구인에게 이 사건 허가지에 의료시설(요양병원) 부지 조성을 목적으로 토지형질변경을 하기 위한 개발행위허가 신청을 하였는데, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제36조, 제76조 제1항, 같은 법 시행령 제71조 제1항 제16호, [별표 17] 제1호 라목, 「건축법 시행령」 [별표 1] 제9호는 자연녹지지역에서 건축할 수 있는 4층 이하의 건축물로 의료시설(종합병원, 병원, 치과병원 및 한방병원은 제외하고 요양병원은 포함)을 들고 있다. 이처럼 관련 규정상 요양병원은 이 사건 허가지가 속한 자연녹지지역에서 설치 가능한 시설이다. 국토계획법 제56조 제1항 제2호는 “토지의 형질 변경(개발행위)을 하려는 자는 시장의 허가를 받아야 한다”고 정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에 의하면, “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”을 개발행위허가의 요건으로 정하고 있다. 또한 같은 법 제59조 제1항에 따르면 관계 행정기관의 장은 제56조 제1항 제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 또한, 「개발행위허가운영지침」 3-2-4에 따르면, (1)항에서 “개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”을 정하고, (2)항에서 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있다. 이 사건 청구인은 ①이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 점, ②이 사건 단독주택은 청구외 ○○○○○○신탁에 신탁등기되어 있어 실제 청구인이 소유자라고 볼 수 없는 점, ③이 사건 처분의 근거 법규 및 관련 법규를 근거로 살펴볼 때 청구인에게 명문규정에 의하여 보호받는 법률상 이익이 존재하지 않고, 개발행위허가로 영향을 받게 되는 주민 등의 의견을 듣거나 이들의 동의를 받도록 하거나 허가를 받기 이전에 환경영향평가를 하도록 하는 등의 절차를 규정하고 있지 아니한다는 점에서 이 사건 단독주택의 신탁(위탁)자에 불과한 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 개별적·직접적·구체적인 이익을 보장하고 있다고 해석되지 않는 점, ④이 사건 개발행위허가의 목적물인 요양병원은 의료시설로 그 성격상 주거환경이나 교육환경에 부정적인 영향을 미칠만한 시설로 볼 수 없고, 어떠한 오염물질을 배출하거나 큰 소음 또는 불빛을 유발하는 시설도 아닌 점(의정부지방법원 2019. 7. 25. 선고 2018구합13730 판결 참조)에서 이 사건 처분으로 청구인이 직접적 피해를 받을 것으로 보이지 않는 점 등의 사실을 종합적으로 고려할 때, 청구인은 이 사건 처분에 대하여 추상적ㆍ간접적 이해관계를 가지는데 불과하고 이 사건 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 있다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 심판청구는 청구인 적격이 없는 자가 한 부적법한 청구이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.