개발행위허가 취소청구 등

1. 사건개요 청구외 ○○○은 피청구인에게 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○번지 외 3필지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따라 단독주택 건축 및 진출입로 조성을 목적으로 하는 개발행위허가(이하 ‘이 사건 개발행위허가’라 한다)를 득한 ○○○으로부터 2023. 9. 7. 권리를 승계받은 후, 2024. 9. 24. 피청구인에게 ○○리 ○○○번지 토지 경계에서 석축을 1.3m 이격하여 축조하는 내용으로 개발행위변경허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 득하였다. 청구인은 이 사건 토지 인근에 위치한 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○번지 토지의 소유자로, 2024. 12. 13. 이 사건 처분으로 인하여 위 토지의 통행에 지장을 초래한다는 이유로 이 사건 심판을 청구하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)·성토(흙쌓기)·정지(땅고르기)·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획도면, 건축물대장, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 ○○○은 피청구인에게 국토계획법 제56조에 따라 이 사건 토지에 대하여 단독주택 건축 및 진출입로 조성 목적의 개발행위허가를 득한 ○○○으로부터 2023. 9. 7. 권리를 승계받은 자로, 2024. 9. 24. 피청구인에게 아래와 같이 ○○리 ○○○번지 토지 경계에서 석축을 1.3m 이격하여 축조하는 내용으로 개발행위변경허가를 득하였다. 나) 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 2024. 11. 21. 이 사건 개발행위허가 준공이 의제 협의되었고, 해당 단독주택 건축물은 같은 해 12. 4. 사용승인되었다. 다) 청구인은 이 사건 토지 인근에 위치한 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○번지 토지의 소유자로, 2024. 12. 13. 이 사건 처분으로 인하여 위 토지의 통행에 지장을 초래한다는 이유로 이 사건 심판을 청구하였다. 2) 본안 전 판단 청구인은 “피청구인이 2024. 9. 24. ○○○에게 한 개발행위허가를 취소”를 청구하고 있다. 「행정심판법」 제13조제1항에 따르면, “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸한 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.” 법률상 이익은 처분 상대방의 경우와 마찬가지로 해당 처분의 근거 법률에 따라 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 않는다. 이 사안의 경우 피청구인의 개발행위허가에 따라 청구외 ○○○이 개발행위를 완료하여 「행정심판법」 제13조 후단의 “협의의 소의 이익” 개념을 검토해 보아야 한다. “협의의 소의 이익”이란 구체적 사안에서 계쟁 처분에 대하여 취소 또는 무효 확인 등 판단할 구체적, 현실적 필요성이 있는 것을 말한다. 협의의 소의 이익은 행정심판의 청구 요건이므로 심판청구가 협의의 소의 이익이 없으면 각하 대상이 된다. 취소심판에 있어서 소의 이익이 인정되기 위해서는 계쟁 처분을 취소해야 할 현실적인 필요성이 존재해야 하며, 재결이 이루어지면 권익구제가 현실적으로 달성될 가능성이 있어야 한다. 청구인은 이 사건 토지 인근에 있는 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○번지 토지의 소유자로 2024. 12. 13. 이 사건 처분으로 인하여 위 토지의 통행에 지장을 초래한다는 이유로 이 사건 심판을 청구하였다. 이 사건에서는 2024. 12. 4. 건축물 사용승인이 이루어졌고 같은 해 12. 11. 소유권 보존등기가 이루어졌다. 대법원은 “당해 건축물을 건축하는 과정에서 인접 주택 소유자가 자신의 주택에 대하여 손해를 입었다 하더라도 그러한 손해는 금전적인 배상으로 회복될 수 있고, 일조권의 침해 등 생활 환경상 이익침해는 실제로 그 건물의 전부 또는 일부가 철거됨으로써 회복되거나 보호받을 수 있는 것인데, 건물에 대한 사용 검사 처분의 취소를 받는다 하더라도 그로 인하여 건축주는 건물을 적법하게 사용할 수 없게 되어 사용 검사 이전의 상태로 돌아가게 되는 것에 그칠 뿐이고, 위반 건물에 대한 시정명령을 할 것인지 여부, 그 시기 및 명령의 내용 등은 행정청의 합리적 판단으로 결정되는 것이므로 건물이 이격거리를 유지하지 못하고 있고 건축과정에서 인접 주택 소유자에게 피해를 줬다 하더라도, 인접 주택의 소유자로서는 건물에 대한 사용 검사 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누9768 판결 참조).”라고 하여 소의 이익을 부정하고 있다. 이와 같은 판례에 비추어 이 사건 심판청구는 청구의 이익이 없어 부적법한 청구로 판단된다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하므로 주문과 같이 재결한다.