개별공시지가 결정처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유한 자이다. 나. 피청구인은 2020. 5. 29. 「부동산 가격공시에 관한 법률」(이하 ‘부동산공시법’이라 한다) 제10조 및 같은 법 시행령 제21조에 따라 이 사건 토지의 2020. 1. 1. 기준 개별공시지가를 600,200원/㎡로 결정ㆍ공시(이하 ‘이 사건 제1결정’이라 한다)하고, 청구인이 이 사건 토지의 개별공시지가를 상향조정하여 줄 것을 요구하며 이의신청을 하자 이 사건 제1결정에 대해 결정지가의 적정여부 등을 검토하여 2020. 7. 24. 이 사건 제1결정을 309,400원/㎡으로 변경(이하 ‘이 사건 제2결정’이라 하고, 이 사건 제1결정과 이 사건 제2결정을 ‘이 사건 처분’이라 한다)하여 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서, 피청구인이 이 사건 토지에 관하여 이 사건 개별공시지가 결정을 하기 전에 부동산공시법 제10조제5항에 따른 개별공시지가 의견서를 제출하였고, 피청구인은 2020. 5. 29. 부동산공시법 제10조 및 같은 법 시행령 제21조에 따라 이 사건 토지의 이용상황을 ‘토지임야’에서 ‘전기타’로, 공시지가를 ㎡당 600,200원으로 하는 이 사건 제1결정을 하였다. 나) 청구인은 피청구인이 한 이 사건 제1결정에 대하여 이의신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2020. 7. 24. 위 의견제출 처리 당시의 검토의견에 반하여, 이 사건 토지의 이용상황이 허가받지 않은 이용상황이라는 이유로 ‘전기타’에서 다시 ‘토지임야’로 변경하면서 공시지가를 ㎡당 309,400원으로 하향조정하는 취지로 처리하여 이 사건 제2결정을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 「2020년 적용 개별공시지가 조사ㆍ산정지침」(이하 ‘개별공시지가 지침’이라 한다)에 의하면, 개별공시지가는 국토교통부장관이 매년 공시하는 표준지공시지가를 기준으로 개별토지의 특성과 비교표준지의 특성을 비교하여, 토지가격비준표상의 토지특성 차이에 따른 가격배율을 산출하고 이를 표준지공시지가에 곱하여 산정한다. 이 사건 처분은 가격결정 과정에서, ① 토지 특성 중 지목, 이용상황, 고저가 실제와 다르게 평가되었으며, ② 비교표준지로서 적합하지 않은 표준지가 비교표준지로 선정된 위법이 있으므로 취소되어야 한다. 가) 토지특성(지목, 토지이용상황, 도로접면, 형상)의 조사 (1) 토지특성(지목)의 조사 (가) 현황 이 사건 토지는 공부상 지목이 ‘임야’로 되어 있지만, 청구인이 이 사건 토지를 매수한 2005. 1. 10.에도 이 사건 토지는 임야로서의 형상을 영구적으로 상실한 상태로서 주차장 또는 잡종지였을 뿐만 아니라, 1970년대에도 이미 잡종지로 이용되고 있었다. 또한 식별 가능한 가장 오래된 항공사진인 1975년 항공사진을 보아도 이 사건 토지가 잡종지 또는 전으로 이용된 상태가 이미 고착화되었던 것으로 확인되는바, 1960년대에도 임야는 아니었을 것으로 추정된다. 즉, 이 사건 토지는 공부상 지목이 ‘임야’로 되어있기는 하나, 애당초 공부상 지목과 실제 용도가 불일치하였던 것은 아닌지 불분명하다. 나아가, 어떠한 토지가 「농지법」상 ‘농지’인지 여부는 공부상 지목과 관계없이 당해 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 하는바, 공부상 지목이 ‘전’인 토지가 ‘농지’로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면, 더 이상 ‘농지’에 해당하지 않게 되고, 그 결과 「농지법」에 따른 농지전용허가의 대상이 될 수도 없다(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결 등 참조). 이러한 대법원 전원합의체 판결의 태도에 따르면, 이미 수십 년 전부터 실제로는 잡종지 또는 밭으로 사용되어온 이 사건 토지의 임야로서의 기능을 상실한 상태가 결코 일시적이라고 볼 수 없으므로, 산지관리법상 ‘임야’에 해당하지 않고, 이에 따라 산지전용허가의 대상이 될 수 없다. 따라서 청구인은 이 사건 토지에 관하여 별도의 형질변경허가를 받을 필요 없이 곧바로 지목변경을 신청할 수 있고, 이 사건 토지의 지목은 ‘임야’에서 ‘주차장’ 또는 ‘잡종지’로 변경되어야 한다. 이상과 같이, 피청구인은 이 사건 이의신청 처리결과 통지에서 가격조정의 근거로 이 사건 토지의 이용상황이 허가받지 않은 이용상황이라는 사실을 제시하였으나, 이 사건 토지는 불법형질변경토지라고 할 수 없으므로 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 더불어 청구인은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제81조, 제86조 제4항에 따라 이 사건 토지가 포함된 ○○ 공공주택지구의 사업시행자인 한국토지주택공사(경기지역본부)에 대하여 토지이동(지목변경)신청 요청서를 제출하였으며, 거부처분에 대한 취소소송을 제기할 예정이다. (나) 부적합성 이 사건 토지의 표준지로 선정되어 있는 토지는 ○○동 ◇◇◇번지 토지로 지목이 ‘전’이다. 2020년 경기도 ○○시 ○○동 개발제한구역 토지가격비준표에 따르면, 현 표준지를 기준으로 지목이 ‘전’에서 ‘주차장’으로 변경되는 경우에는 개별공시지가가 1.09배, ‘잡종지’로 변경되는 경우에는 1.02배 상승하여야 한다. 따라서 이 사건 토지의 실제 지목이 ‘답’이 아닌 ‘주차장’ 또는 적어도 ‘잡종지’인 사실을 반영하여 개별공시지가를 재산정하여야 하고, 잘못된 지목을 기초로 이루어진 이 사건 개별공시지가 결정은 위법하므로 취소되어야 한다. (2) 토지특성(이용상황)의 조사 (가) 관련근거 개별공시지가 지침에 의하면, ‘토지이용상황’은 토지의 실제이용상황 및 주위의 주된 토지이용상황을 기준으로 조사하며, 일단지로 조사된 토지는 그 일단지 전체를 1필지로 보고 토지이용상황을 조사하여 기재한다. 또한, 위 지침은 한 필지가 둘 이상의 용도로 이용되는 경우, 용도별 면적과 토지의 효용가치를 고려하여 주된 용도를 기재하되, 주된 용도와 부수적인 용도를 구분하기 어려운 경우에는 지가가 더 높게 형성되는 용도를 주된 용도로 본다. 토지이용상황 중 ‘토지임야’는 주변의 토지이용상황으로 보아 순수임야와 구분되며, 주로 경작지 또는 도시(마을)주변에 위치해 있는 구릉지와 같은 임야를 의미하고, ‘전’은 물을 상시적으로 이용하지 아니하고 곡물ㆍ원예작물(과수류를 제외한다)ㆍ약초ㆍ뽕나무ㆍ닥나무ㆍ묘목ㆍ관상수 등의 식물을 주로 재배하는 토지와 식용을 목적으로 죽순을 재배하는 토지를 의미한다. 또한, 토지이용상황은 형식적 지목과는 관계없이 “토지의 실제이용상황 및 주위의 주된 토지이용상황을 기준으로 조사하여 해당번호를 기재”하도록 되어 있으므로, 이 사건 토지의 이용상황을 현재 공시된 ‘토지임야’가 아닌 ‘주차장’ 또는 ‘전기타’로 교체하여 정정해야만 한다. (나) 현황 이 사건 토지의 이용상황은 ‘토지임야’로 기재되어 있으나, 이 사건 토지는 지난 약 20여 년간 주차장 부지로서 이용되어 왔으며, 현재 이 사건 토지는 ‘만복주차장’이라는 상호로 사업자등록을 하고 노외주차장으로 운영되고 있다. 「주차장법」 제12조제1항 및 같은 법 시행규칙 제7조에 따르면 노외주차장을 설치하는 경우 별도의 신고 또는 허가 절차를 거칠 필요 없이 주차시설 배치도를 첨부하여 주차장 소재지 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 통보하는 것으로 족한 바, 현재 이 사건 토지는 노외주차장으로 적법하게 영업 중입니다. 즉 현재 이 사건 토지의 실질적인 이용상황은 ‘주차장’이다. 피청구인은 이 사건 이의신청 처리결과 통지에서 가격조정의 근거로 이 사건 토지의 이용상황이 허가받지 않은 이용상황이라는 사실을 제시하였으나, 위에서 말한 바와 같이 이 사건 토지는 ① 이 사건 토지의 개발제한구역지정 및 「산지관리법」 시행 이전부터 애초에 ‘임야’가 아니었거나, ② 「산지관리법」 시행 당시에는 ‘임야’였더라도 그 이후 적어도 1970년대부터는 임야로서의 기능을 상실하고 ‘잡종지’ 또는 ‘전’으로 이용되어온 상태가 수십 년간 지속되어 영구적으로 고착화되었음이 과거 연도별 항공사진을 통하여 확인되는바, 이 사건 토지는 산지전용허가의 대상이 아니므로 불법형질변경토지라고 할 수 없다. 더불어 「주차장법」에 의하더라도 이 사건 토지는 노외주차장으로 적법하게 영업 중이며 별도의 허가를 요하지 않다. 결국 이 사건 이의신청 처리결과 통지 상의 피청구인의 주장은 타당하다고 볼 수 없다. 이상과 같이 이 사건 토지의 이용상황은 위와 같은 현재 이용상황을 반영하여 ‘주차장’ 또는 적어도 ‘전기타’로 변경되어야 한다. (다) 부적합성 이 사건 토지의 표준지로 선정되어있는 토지는 ○○동 ◇◇◇번지 토지로 이용상황이 ‘전’으로 되어있는데, 2020년 경기도 ○○시 ○○동 개발제한구역 토지가격비준표에 따르면, 개별 토지의 이용현황이 ‘주차장’인 경우에는 그 이용정도가 전(1.0)보다 높고 전창고(1.15)보다는 낮은 점을 감안하여 약 1.10의 가격배율이 적용된다. 따라서 기존 이용현황인 ‘토지임야’ 대신 실제 이용현황인 ‘주차장’ 또는 ‘전기타’를 반영하여 이 사건 토지의 개별공시지가를 재산정하여야 하고, 잘못된 이용상황 평가를 기초로 이루어진 이 사건 개별공시지가 결정은 위법하므로 취소되어야 한다. (3) 토지특성(지세)의 조사 (가) 현황 이 사건 토지의 지세는 ‘완경사’로 기재되어 있으나, 위의 이 사건 토지의 실제 모습 사진을 참고할 때 개별공시지가 지침에 따라 이 사건 토지의 지세를 평가한다면 ‘평지’로 변경되어야 한다. 이러한 실제 지세의 평가를 위하여 현장검증을 요청한다. (나) 부적합성 이 사건 토지의 표준지로 선정되어 있는 토지는 ○○동 ◇◇◇번지 토지로 지세가 ‘평지’로 되어있는데, 2020년 ○○시 ○○동 개발제한구역 토지가격비준표에 따르면, 현 표준지를 기준으로 지세가 ‘완경사’에서 ‘평지’로 변경되는 경우에는 개별공시지가가 1.16배 상승하여야 한다. 따라서 이 사건 토지의 지세가 ‘완경사’가 아닌 ‘평지’인 사실을 반영하여 개별공시지가를 재산정하여야 하고, 잘못된 지세의 평가를 기초로 이루어진 이 사건 처분 역시 위법하여 취소되어야 한다. 나) 비교표준지 선정기준 (1) 관련근거 (가) 비교표준지의 선정기준 개별공시지가 지침에 따르면, 비교표준지 선정시 가장 일반적으로 적용되는 기준은 “조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 ①토지이용상황(주용도 포함)이 동일한 표준지”이다. 다만 인근에 동일한 토지이용상황(주용도 포함)의 표준지가 없거나, 토지이용상황에 따라 표준지를 선정하여 인접토지와 가격불균형이 발생하는 경우 ②도로접면이 유사한 표준지를 선정할 수 있다. 또한 위 일반적 기준(토지이용상황)을 충족하는 표준지가 2개 이상인 경우에는, 가격형성요인이 유사한 표준지 중 ③지리적으로 근접한 표준지를 선정한다. (나) 관련근거의 법적 성질 토지특성조사의 방법이 규정된 개별공시지가 지침은 그 성격이 법률보충적인 행정규칙이므로, 그 자체로서 판결 등의 기준이 되며 이에 반하는 행정청의 처분은 위법하다. (2) 이 사건 비교표준지 선정 이 사건 토지의 공부상 지목은 “임야”, 이용상황은 “전기타”로 기재되어 있으나, 실제 이 사건 토지의 이용상황을 반영하면 지목은 “주차장”, 이용상황도 “주차장”으로 이용되고 있다고 해야 한다. 이를 반영하면 아래의 표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024713"></img> 그러므로 위에서 제시한 대법원 판례의 취지에 따라 비교표준지를 선택하려면 본 신청 이 사건 토지에 인접한 같은 가격권 안에 있는 표준지 중에서 이용상황이 ‘전기타’ 또는 ‘주차장’, 용도지역이 ‘개발제한’인 표준지 중에서도 지가형성요인이 가장 유사한 표준지를 비교표준지로 선택하여야 한다. 그러나 이 사건 토지의 현재 표준지인 ○○동 ◇◇◇번지는 지목, 이용상황이 모두 이 사건 토지와 상이한바, 표준지 선정 절차상 위법이 있다. 한편, 이 사건 토지와 현재 공부상 이용상황이 ‘전기타’로 동일한 표준지로는 ○○동 △△△번지가 존재하는바, 이 사건 토지의 표준지로서 현재 비교표준지보다 적합합니다. 교체 표준지(○○동 △△△번지)은 이용상황에 있어 현재 비교표준지보다 더욱 적합하고, 다른 토지특성에 있어서는 현재 비교표준지와 동일하다. 따라서 이 사건 토지의 비교표준지는 “○○동 △△△번지”로 교체되어야 하고, 개별공시지가는 ○○동 △△△번지 공시지가를 기초로 가격배율을 곱하여 재산정되어야 한다. 3) 결론 이상과 같이 피청구인의 이 사건 처분은 ① 토지특성 중 지목, 이용상황, 지세를 잘못 평가하고, ② 이용상황이 동일하면서 지리적으로 더욱 근접한 다른 표준지가 존재함에도 이를 비교표준지로 선정하지 아니함으로써 개별공시지가 지침에 반하여 개별공시지가를 산정한 위법이 존재하는바, 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 개별공시지가 산정은 국토교통부 장관이 매년 공시하는 표준지 공시지가를 기준으로 시장이 조사한 토지특성조사표에 의거 지목, 면적, 용도지역, 용도지구 등 22가지의 특성항목 및 지가변동률, 토지가격비준표에 의거 산정하고 이를 감정평가사가 검증, ○○시 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 결정된다. 이러한 일련의 절차에 의하여 산정하는 공시지가에 대해 청구인이 제출한 ‘비교표준지를 잘못 선정하였다.’는 단순 비교는 적용될 수 없다. 2) 비교표준지 선정 기준은 조사대상 토지와 통일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황이 유사한 표준지를 선정하도록 되어 있으며, 본 건 토지의 경우, 이 사건 토지 인근에 소재하여 용도지역, 이용상황 등이 같거나 유사한 비교표준지(○○동 ◇◇◇번지)가 선정되었으며, 이는 이 사건 토지에 인접한 다른 토지들과도 동일하게 적용되어 비교표준지 선정은 적정하며, 토지특성 또한 실제 현황과 부합하게 조사되어 적정한 것으로 위법 사항은 없으며 공시지가간의 가격 균형도 적정하다. 3) ‘도로접면’ 조건은 주로 그것이 건축과 교통 등의 면에서 해당 토지의 이용가치에 영향을 미쳐 그 지가형성요인으로 작용한다는 점에 근거하여 토지특성의 한 항목으로 조사하는 것으로 원칙적으로 사실상 이용되는 현황도로를 기준으로 산정하는 것이다. 이때 ‘접한’ 도로란 조사대상 필지에서 그 도로로 직접 차량의 출입이 가능한가의 여부와는 관계없이 조사대상 필지에서 그 도로를 도로 본래 기능대로 사용할 수 있는가의 여부를 기준으로 판단하여야 할 것이다. 또한, 청구인이 제출한 현황사진 및 부동산종합공부시스템, 공부 등을 이용하여 분석한 결과 이 사건 토지의 토지특성(도로접면)은 ‘소로한면’이 적정하다고 보이고 그 결과 인근 토지들의 개별공시지가와도 균형이 유지되는 것으로 보인다. 4) 참고적으로 이 사건 토지는 토지이용계획상 「공공주택 특별법」에 따라 2019. 10. 15. 공공주택지구로 지정되어 관리되고 있으며 LH에서 2020. 9. 7. 보상계획 공고를 한 상황이다. 5) 결론 따라서 청구인이 제기한 이 사건 심판청구는 그 이유가 없을 뿐만 아니라 행정처분에 위법성이 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【부동산 가격공시에 관한 법률】 제10조(개별공시지가의 결정ㆍ공시 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 국세ㆍ지방세 등 각종 세금의 부과, 그 밖의 다른 법령에서 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용되도록 하기 위하여 제25조에 따른 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격(이하 “개별공시지가”라 한다)을 결정ㆍ공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 한다. ② 제1항에도 불구하고 표준지로 선정된 토지, 조세 또는 부담금 등의 부과대상이 아닌 토지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지에 대하여는 개별공시지가를 결정ㆍ공시하지 아니할 수 있다. 이 경우 표준지로 선정된 토지에 대하여는 해당 토지의 표준지공시지가를 개별공시지가로 본다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 공시기준일 이후에 분할ㆍ합병 등이 발생한 토지에 대하여는 대통령령으로 정하는 날을 기준으로 하여 개별공시지가를 결정ㆍ공시하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 개별공시지가를 결정ㆍ공시하는 경우에는 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 해당 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 개별공시지가를 결정ㆍ공시하기 위하여 개별토지의 가격을 산정할 때에는 그 타당성에 대하여 감정평가법인등의 검증을 받고 토지소유자, 그 밖의 이해관계인의 의견을 들어야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 감정평가법인등의 검증이 필요 없다고 인정되는 때에는 지가의 변동상황 등 대통령령으로 정하는 사항을 고려하여 감정평가법인등의 검증을 생략할 수 있다. ⑧ 제1항부터 제7항까지에서 규정한 것 외에 개별공시지가의 산정, 검증 및 결정, 공시기준일, 공시의 시기, 조사ㆍ산정의 기준, 이해관계인의 의견청취, 감정평가법인등의 지정 및 공시절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정ㆍ공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 이의신청 기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 제10조에 따라 해당 개별공시지가를 조정하여 다시 결정ㆍ공시하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 것 외에 이의신청 및 처리절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제12조(개별공시지가의 정정) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 개별공시지가에 틀린 계산, 오기, 표준지 선정의 착오, 그 밖에 대통령령으로 정하는 명백한 오류가 있음을 발견한 때에는 지체 없이 이를 정정하여야 한다. 제25조(시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회) ① 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 시장ㆍ군수 또는 구청장 소속으로 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회를 둔다. 1. 제10조에 따른 개별공시지가의 결정에 관한 사항 2. 제11조에 따른 개별공시지가에 대한 이의신청에 관한 사항 7. 그 밖에 시장ㆍ군수 또는 구청장이 심의에 부치는 사항 【부동산 가격공시에 관한 법률 시행령】 제18조(개별공시지가의 검증) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제10조제5항 본문에 따라 개별토지가격의 타당성에 대한 검증을 의뢰하는 경우에는 같은 조 제4항에 따라 산정한 전체 개별토지가격에 대한 지가현황도면 및 지가조사자료를 제공하여야 한다. ② 법 제10조제5항 본문에 따라 검증을 의뢰받은 감정평가업자는 다음 각 호의 사항을 검토ㆍ확인하고 의견을 제시하여야 한다. 1. 비교표준지 선정의 적정성에 관한 사항 2. 개별토지 가격 산정의 적정성에 관한 사항 3. 산정한 개별토지가격과 표준지공시지가의 균형 유지에 관한 사항 4. 산정한 개별토지가격과 인근토지의 지가 및 전년도 지가와의 균형 유지에 관한 사항 5. 표준주택가격, 개별주택가격, 비주거용 표준부동산가격 및 비주거용 개별부동산가격 산정 시 고려된 토지 특성과 일치하는지 여부 6. 개별토지가격 산정 시 적용된 용도지역, 토지이용상황 등 주요 특성이 공부(公簿)와 일치하는지 여부 7. 그 밖에 시장ㆍ군수 또는 구청장이 검토를 의뢰한 사항 ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 개별토지 가격의 검증에 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. 이 경우 검증의 생략에 대해서는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 제19조(개별토지 소유자 등의 의견청취) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제10조제5항에 따라 개별토지의 가격 산정에 관하여 토지소유자 및 그 밖의 이해관계인(이하 “개별토지소유자등”이라 한다)의 의견을 들으려는 경우에는 개별토지가격 열람부를 갖추어 놓고 해당 시ㆍ군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 게시판 또는 인터넷 홈페이지에 다음 각 호의 사항을 20일 이상 게시하여 개별토지소유자등이 개별토지가격을 열람할 수 있도록 하여야 한다. 1. 열람기간 및 열람장소 2. 의견제출기간 및 의견제출방법 ② 제1항에 따라 열람한 개별토지가격에 의견이 있는 개별토지소유자등은 의견제출기간에 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 의견을 제출할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제2항에 따라 의견을 제출받은 경우에는 의견제출기간 만료일부터 30일 이내에 심사하여 그 결과를 의견제출인에게 통지하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제3항에 따라 심사를 할 때에는 현지조사와 검증을 할 수 있다. 제21조(개별공시지가의 결정 및 공시) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 매년 5월 31일까지 개별공시지가를 결정ㆍ공시하여야 한다. 다만, 제16조제2항제1호의 경우에는 그 해 10월 31일까지, 같은 항 제2호의 경우에는 다음 해 5월 31일까지 결정ㆍ공시하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 개별공시지가를 공시할 때에는 다음 각 호의 사항을 해당 시ㆍ군 또는 구의 게시판 또는 인터넷 홈페이지에 게시하여야 한다. 1. 조사기준일, 공시필지의 수 및 개별공시지가의 열람방법 등 개별공시지가의 결정에 관한 사항 2. 이의신청의 기간ㆍ절차 및 방법 ③ 개별공시지가 및 이의신청기간 등의 통지에 관하여는 제4조제2항 및 제3항을 준용한다. 제22조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 법 제11조제1항에 따라 개별공시지가에 대하여 이의신청을 하려는 자는 이의신청서에 이의신청 사유를 증명하는 서류를 첨부하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 제출된 이의신청을 심사하기 위하여 필요할 때에는 감정평가법인등에게 검증을 의뢰할 수 있다. 제23조(개별공시지가의 정정사유) ① 법 제12조에서 “대통령령으로 정하는 명백한 오류”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 법 제10조에 따른 공시절차를 완전하게 이행하지 아니한 경우 2. 용도지역ㆍ용도지구 등 토지가격에 영향을 미치는 주요 요인의 조사를 잘못한 경우 3. 토지가격비준표의 적용에 오류가 있는 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제12조에 따라 개별공시지가의 오류를 정정하려는 경우에는 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 정정사항을 결정ㆍ공시하여야 한다. 다만, 틀린 계산 또는 오기(誤記)의 경우에는 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다. 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 의견제출 처리통지문, 개별공시지가 이의신청서, 이의신청 처리통지서, 토지특성조사표 및 결정조서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지 토지(임, 554㎡)의 소유자이다. 나) 피청구인은 2020. 5. 18. 부동산공시법 시행령 제19조제1항에 따라 이 사건 토지의 2020. 1. 1. 기준 개별공시지가를 309,400원/㎡으로 열람·공고하였고, 이에 청구인은 이 사건 토지의 개별공시지가를 1,502,906원/㎡으로 상향조정을 요구하는 내용으로 의견제출서를 제출하였다. 다) 피청구인은 2020. 5. 18. 청구인에게 청구인의 의견을 일부 수용하여 개별공시지가를 600,200원/㎡으로 상향조정할 것임을 통지하였다. 라) 피청구인은 2020. 5. 29. 부동산공시법 제10조 및 같은 법 시행령 제21조에 따라 이 사건 토지의 2020. 1. 1. 기준 개별공시지가를 600,200원/㎡으로 결정ㆍ공시하였다. 마) 청구인은 2020. 6. 22. 피청구인에게 이 사건 토지의 개별공시지가를 909,574원/㎡으로 상향조정하여 줄 것을 내용으로 이의신청서를 제출하였다. 바) 피청구인은 2020. 7. 24. 감정평가업자의 이의신청지가 검증과 ○○시 부동산가격공시위원회 심의를 거쳐 이 사건 토지는 임야 내 허가받지 않은 이용상황으로 적법하게 이용상황 수정하고 알맞은 비교표준지로 교체하여 가격을 재산정하였다는 사유로 이 사건 제1결정을 변경한바 이 사건 토지의 2020. 1. 1. 기준 개별공시지가를 600,200원/㎡에서 309,400원/㎡으로 하향조정하여 결정하였다. 2) 먼저 청구인이 2020. 5. 29. 이 사건 제1결정을 취소하여 줄 것을 구하는 부분에 대해 살펴본다. 「행정심판법」 제13조제1항에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 이 사건의 경우, 피청구인은 2020. 5. 29. 이 사건 토지에 대해 2020. 1. 1. 기준 개별공시지가를 결정·공시하는 이 사건 제1결정을 하였고, 청구인이 이에 대해 이의신청서를 제출하자 이를 검토하여 이 사건 제1결정을 변경하여 이 사건 제2결정을 하였다. 따라서 이 사건 제1결정은 이 사건 제2결정으로 인해 변경처분되어 그 효력이 소멸된바, 청구인이 이 사건 제1결정의 취소를 구하는 부분은 효력이 상실되어 존재하지 않는 처분의 취소를 구하는 것으로 부적법하다. 3) 다음으로 청구인이 2020. 7. 24. 이 사건 제2결정의 취소를 구하는 부분에 대해 살펴본다. 청구인이 2020. 5. 29. 이 사건 제1결정이 있기 전에 현재 이용상황에 관한 의견을 제출하였고 이를 반영하여 이 사건 토지의 2020. 1. 1. 기준 개별공시지가가 309,400원/㎡에서 600,200원/㎡로 상향조정이 되어 이 사건 제1결정이 있었다가 이 사건 제2결정으로 다시 309,400원/㎡으로 하향조정이 되었는데, 개별공시지가를 산정함에 있어 현장 확인 없이 항공사진만으로 잘못 판단하여 개별공시지가를 다시 하향하는 결정하는 오류를 범하였고, 청구인이 이 사건 토지를 매수한 2005. 1. 10. 당시에 이미 이 사건 토지는 임야로서의 형상을 영구적으로 상실한 상태로서 ‘전’으로 평가함이 타당한바, 비교표준지가 잘못 지정되어 있는 등 개별공시지가 저가요인이 없음에도 이 사건 토지의 개별공시지가가 낮게 설정된 것은 부당하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다는 취지로 주장한다. 부동산공시법 제11조제1항 및 제2항에 따르면 개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정ㆍ공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있고, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 해당 개별공시지가를 조정하여 다시 결정ㆍ공시하여야 한다. ‘이의신청’은 행정청의 위법ㆍ부당한 처분에 대하여 행정기관이 심판하는 행정심판과는 구별되는 별개의 제도라 할 것이나, 이의신청과 행정심판은 모두 본질에 있어서 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 상대방의 권리구제에 그 목적이 있는바(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두26886 판결), 이의신청 대상은 신청인의 의사에 따라 특정되어야 하고, 행정청은 그 사항에 대하여 신청범위 내에서만 판단하여야 하는바, 이의신청인이 한 신청의 방향(상향 또는 하향)에서 정하는 범위를 벗어나는 결정을 해서는 안 된다고 할 것이다. 위 법률의 문언적 의미와 이의신청 법리에 비추어 이 사건 제2결정을 살펴보면, 청구인은 이 사건 토지의 이 사건 제1결정에 대해 600,200원/㎡을 909,574원/㎡으로 상향조정하여 줄 것을 내용으로 이의신청서를 제출한바, 피청구인은 부동산공시법 제11조제2항후단에 따라 청구인의 이의신청 내용이 타당하다고 인정될 경우에는 타당성이 인정되는 범위에서 개별공시지가를 조정하여 다시 결정ㆍ공시하여야 할 것이고, 이의신청의 내용이 타당하지 아니한 경우에는 그 이의신청을 거부하는 기각결정을 하여야 할 것이나, 피청구인은 청구인이 이 사건 토지의 개별공시지가 상향조정을 요구하였음에도 불구하고 이를 309,400원/㎡으로 하향조정하여 청구인에게 이의신청 처리결과를 통지하고 결정ㆍ공시한바, 피청구인이 이 사건 토지의 이용상황 조사 및 비교표준지 선정의 오류를 사유로 부동산공시법 제12조에 따라 개별공시지가를 정정하는 절차를 별도로 진행해야 함은 별론으로 하고, 이 사건 제2결정은 이의신청 범위를 벗어나 개별공시지가를 조정하였을 뿐만 아니라, 결과적으로 이의신청을 한 신청인의 의도와 달리 임의로 불리한 결정을 한 것으로 이는 이의신청 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 이 사건 제1결정의 취소를 구하는 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 이 사건 제2결정의 취소를 구하는 부분은 위법·부당하여 주문과 같이 재결한다.