개별공시지가 결정처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지(공장용지) 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유한 회사이다. 나. 피청구인은 2021. 5. 31. 「부동산 가격공시에 관한 법률」(이하 ‘부동산공시법’이라 한다) 제10조 및 같은 법 시행령 제21조에 따라 이 사건 토지의 2021. 1. 1. 기준 개별공시지가를 2,705,000원/㎡로 결정ㆍ공시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였고, 청구인은 같은 해 6. 17. 이 사건 토지의 개별공시지가에 대한 이의신청서를 제출하였으며, 피청구인은 같은 해 7. 23. 청구인의 이의신청에 대하여 결정지가의 적정여부 등을 감정평가업자의 검증을 거쳐 ○○시 부동산가격공시위원회의 심의 후 기각 결정 통지를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 개별토지 특성(이용상황)의 오류 피청구인은 2021. 1. 1. 기준 이 사건 토지의 개별공시지가를 결정하면서 비교표준지를 토지용도가 ‘상업용’인 ○○동 276-1번지(○○자동차전시장ㆍ영업소)로 하고 이 사건 토지의 토지특성에서 이용상황을 ‘상업기타’로 하여 공시지가를 비교표준지와 동일하게 ㎡당 2,705,000원으로 결정하였다. 그러나 이 사건 토지는 비교표준지의 특성과는 지목, 면적, 이용상황에서 차이가 있고, 특히 이 사건 토지의 이용상황과 관련하여 ‘상업기타’가 아닌 ‘공업용(또는 공업기타)’으로 평가되어야 한다. 가) 관련근거 「2021년 적용 개별공시지가 조사ㆍ산정지침」(이하 ‘개별공시지가 지침’이라 한다)에 따르면 ‘토지이용상황’은 토지의 실제 이용상황 및 주위의 토지이용상황을 기준으로 조사하며, 일단지로 조사된 토지는 그 일단지 전체를 1필지로 보고 토지이용상황을 조사하여 기재한다. 또한, 토지이용상황은 “토지의 실제 이용상황 및 주위의 주된 토지이용상황을 기준으로 조사”하도록 되어 있다. 나) 현황 이 사건 토지는 지목이 공장용지일 뿐만 아니라, 그 지상 건축물 용도도 현재 공장등록이 되어 있는 공장과 창고건물이며, ‘일반공업지역’에 소재하고 있다. 이 사건 토지의 주변 토지들도 이용현황이 ‘공업용(또는 공업기타)’으로 되어 있는바, 이 사건 토지가 속해 있는 ○○동 일반공업지역 내에서 도로와 일부 주택지를 제외하면 이용상황이 거의 공업용(또는 공업기타)으로 되어 있으며, 이 사건 토지와 남서쪽으로 바로 접해 있는 △△자동차학원(○○동 △△△-△번지 외) 및 ○○자동차학원(○○동 □□□-△번지 외)도 그 이용현황은 ‘공업기타’로 판단되었으므로, 이 점에서도 이 사건 토지의 이용상황을 ‘공업용(또는 공업기타)’로 보아야 하는 것이지, 비교표준지처럼 ‘상업용’으로 볼 수는 없다. 비교표준지인 ○○동 276-1번지 토지를 기준으로 하는 주변의 개별 토지 중 도로를 제외하고는 소규모 몇 개의 ‘상업용’(자동차전시ㆍ영업소, 골프샵 등) 건물이 소재하고 있지만 표준지까지 포함하여 해당 토지를 모두 합쳐도 이 사건 토지 면적의 3분의 1 남짓한 수준으로 설령 표준지를 비롯한 이 사건 토지의 주변 토지들 일부가 ‘상업용’으로 이용된다고 가정하더라도, 공업용인 이 사건 토지는 단독으로도 필지 면적이 14,419㎡에 달하므로, 주변의 소규모 필지들의 토지이용상황에 부속된다고 볼 수 없어 토지이용상황을 독립하여 별도로 판단하여야 할 것이다. 2) 비교표준지 선정의 위법 가) 비교표준지 선정 관련근거 개별공시지가 지침에 따르면, 비교표준지 선정 시 가장 일반적으로 적용되는 기준은 “조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 표준지 중에서 ① 토지이용상황(주용도 포함)이 동일한 표준지이며, 예외적으로 ② 인근에 동일한 토지이용상황(주용도 포함)의 표준지가 없거나 토지이용상황에 따라 표준지를 선정하여 인접토지와 가격불균형이 발생하는 경우 도로접면이 유사한 표준지를 선정할 수 있으며, 만일 ③ 위의 일반적 기준(토지이용상황)을 충족하는 표준지가 2개 이상인 경우에는 가격형성요인이 유사한 표준지 중 지리적으로 근접한 표준지를 선정하여야 한다. 대법원 판례에 따르더라도, 개별공시지가는 지가형성요인이 가장 유사한 표준지를 비교표준지로 선택하여야 보다 합리적이고 객관적으로 산정할 수 있는 것이므로, 그 비교표준지는 이 사건 토지와 용도지역, 토지이용상황 기타 자연적ㆍ사회적 조건 등 토지특성이 같거나 가장 유사한 표준지 중에서 선택하여야 하고(대법원 2000. 6. 9. 선고 99두5542 판결 등 참조), 토지가격의 평가를 함에 있어 토지의 공부상 지목과 실제 현황이 다른 경우에는 공부상 지목보다는 실제 현황을 기준으로 평가함이 원칙이다(대법원 1994. 4. 12. 선고 93누6904 판결 등 참조). 나) 관련근거의 법적 성질 토지특성조사의 방법이 규정된 개별공시지가 지침은 그 성격이 법률보충적인 행정규칙으로서 법규성이 있으므로, 이를 위반하여 개별공시지가를 산정한 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. 다) 이 사건 비교표준지 선정의 위법성 개별공시지가 지침에 따라 비교표준지를 선택하려면 조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 표준지 중에서 토지이용상황(주용도 포함)이 동일한 표준지를 선택하여야 한다. 그러나 이 사건 토지의 비교표준지인 ○○동 △△△-△번지 토지는 지목과 이용상황이 모두 아래와 같이 이 사건 토지와 상이한바, 이 사건 처분은 표준지 선정절차에 위법이 있다. 한편, 비교표준지인 ○○동 ○○○-○○번지 토지를 대체할 수 있는 표준지로는 ○○동 ◇◇◇번지 토지가 가장 적정하다. ○○동 ○○○번지 토지는 비록 형사와 도로상황이 이 사건 토지와 약간 차이가 있지만, 이 사건 토지와 동일하게 그 이용상황이 ‘공업용’이고 지목도 공장용지이므로, 토지특성이 현재의 비교표준지보다 더 유사하다고 할 수 있다. 또한, 면적의 유사성에 있어서도, ○○동 ◇◇◇번지 토지의 면적은 현재의 비교표준지보다 더 넓어서 면적의 유사성도 더 높다고 할 수 있다. 또한, ○○동 ◇◇◇번지 토지는 이 사건 토지와 바로 접해 있는 △△자동차학원(○○동 △△△-△번지 외), ○○자동차학원(○○동 □□□-△번지 외) 등 많은 필지의 표준지일 뿐만 아니라 ○○동 일반공업지역 내에서 지목이 ‘공장용지’이고 일정 규모 이상의 면적이 되는 대부분의 토지의 표준지이기도 하다. 라) 비교표준지 선정의 위법에 따른 표준지 변경과 가격산정 따라서 토지이용상황이 유사한 적정 표준지가 있음에도 불구하고 ○○동 △△△-△번지 토지가 비교표준지로 선정된 것은 위법한 오류이므로 이 사건 토지의 비교표준지는 ○○동 ◇◇◇번지로 교체되어야 하고, 개별공시지가는 ○○동 ◇◇◇번지의 공시지가를 기초로 가격배율을 곱하여 재산정하여야 한다. 3) 토지이용상황 차이에 따른 가격배율 적용의 오류(표준지가 ○○동 △△△-△번지인 경우) 이 사건 토지에 대하여 보다 적정한 비교표준지는 ○○동 ◇◇◇번지 토지라고 평가되지만, 인접성 및 기타 사유 등으로 만약에 이 사건 토지의 비교표준지가 ○○동 △△△-△번지가 되어야 한다고 하더라도 비교표준지로 선정된 ○○동 △△△-△번지는 그 이용상황이 ‘상업용’으로 되어 있는데, 2021년 ○○동 토지가격비준표에 따르면, 이 사건 토지의 이용현황은 ‘공업용(공업기타)’으로 봐야 하므로 비교표준지의 공시지가에서 0.79의 가격배율을 곱하여 개별공시지가를 재산정하여야 한다. 4) 결론 개별공시지가 지침에 의하면 개별공시지가는 국토교통부장관이 매년 공시하는 표준지 공시지가를 기준으로 개별토지의 특성과 비교표준지의 특성을 비교하여, 토지가격비준표상의 토지특성 차이에 따른 가격배율을 산출하고 이를 표준지 공시지가에 곱하여 산정하여야 하는바, 그 과정에 있어서 표준지의 선정 또는 비준표에 의한 표준지와 당해 토지의 토지특성의 조사 비교, 가격배율의 적용이 잘못되는 등 지가산정에 명백한 잘못이 있는 경우에는 그 개별공시지가결정은 위법하다고 할 것이다(대법원 1996. 12. 6. 선고 96누1832 판결 등 참조). 그렇다면 이 사건 처분은 이 사건 토지와 토지특성과 이용상황이 명백히 상이한 토지를 비교표준지로 선정한 위법이 있고, 이 사건 토지의 특성과 이용상황이 ‘공업용(또는 공업기타)’임에도 ‘상업용’인 비교표준지의 이용상황과 가격배율을 조정하지 않고 그대로 적용한 위법이 있으므로, 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 한 2021. 1. 1. 기준 개별공시지가를 ㎡당 2,705,000원으로 결정한 이 사건 처분을 취소하여 주기를 바란다. 【보충서면 1】 5) 이 사건 토지의 토지이용상황을 ‘상업기타’로 조사ㆍ산정한 이유 관련 가) 개요 및 토지이용상황을 확인하기 위한 증빙 토지이용상황은 토지의 실제이용상황 및 주위의 주된 토지이용상황을 기준으로 조사하여야 한다는 피고의 주장에 대해서는 이의가 없으며 전적으로 동의한다. 그러나 피청구인은 ① 토지의 실제이용상황이나 ② 주위의 주된 토지이용상황에 대한 아무런 고려 없이 유사가격권에 해당하는 대로변 노선을 따라 상업ㆍ업무지대가 형성이 되어 있고 해당 대로변 노선에 접해 있는 토지들의 토지이용상황이 상업ㆍ상업기타이므로 이 사건 토지의 토지이용상황을 상업기타로 조사한 것은 적법ㆍ타당하다고 주장하는바, 피청구인이 이 사건 토지의 실제이용상황이 아니라 주위 토지의 유사가격권을 기초로 이 사건 토지의 이용상황을 판단한 것은 위법하다 할 것이다. 이 사건 토지는 실제 이용상황이나 주변의 주된 토지이용상황에 의할 때 공업용 또는 공업기타로 보아야 함이 명백하다. 대상 토지의 실제이용상황과 주위 토지의 이용상황을 파악하기 위해서는 관련 자료가 무엇보다 중요하므로, 청구인은 피청구인이 이 사건 토지의 비교표준지로 선정한 ○○동 276-1번지와 청구인이 이 사건 토지의 가장 적정한 비교표준지로 판단한 대체표준지로서 ○○동 ◇◇◇번지의 각 개별토지의 필지목록현황을 정보공개 청구한 바 있다. 그러나 정보공개 청구의 당사자인 ○○시 ○○구청장은 “정보공개법 제9조제1항제5호 및 2012-5 광주광역시행정심판위원회 재결내용에 따라 제3자의 토지특성조사표는 개별토지의 공시지가 결정을 위한 공무원의 조사결과 및 지가결정에 필요한 기본수치 등 토지가격 산정자료가 기재된 내부기초자료로 일반국민에게 제한 없는 정보 접근을 허용할 경우, 행정청의 부동산 거래 질서 확립 및 가격공시와 조세 등 각종 업무수행에 상당한 차질이 있을 것으로 우려됨에 따라 정보 비공개를 결정”하였다고 회신하였다. 대법원 판례에 따르면, 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미하고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교 교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2012두11409, 11416 판결 등). 청구인은 피청구인의 잘못된 공시지가 결정에 따라 과다한 조세부담으로 고통을 받아왔는데, 이 사건 토지의 개별공시지가 결정과 직접적 연관이 있는 표준지와 개별토지의 목록 등의 공개요청이 ○○시 ○○구청장이 비공개의 사유로 열거한 상기 정보공개법 제9조제1항제5호를 살펴보아도 해당 정보공개를 제한한다고 해석할 여지가 없다고 보이고, 또 열거한 2012광주행심5 재결내용은 청구인이 내용을 확인할 방법도 없었다. 이는 이 사건 심판청구와 관련하여 공개하는 정보가 피청구인에게 불리하다고 판단하여 비공개하였다는 합리적 의심을 하지 않을 수 없고, 과세의 기준이 되는 자료의 공개가 도대체 어떻게 ‘행정청의 부동산 거래질서 확립 및 가격공시와 조세 등 각종 업무수행에 상당한 차질이 있을 것으로 우려’되는지 이해할 수가 없다. 청구인은 공개청구 정보사항이 청구인의 주장을 위하여 중요한 자료라고 판단하여 ○○동 일반공업지역 내의 주변 해당 지역의 전체 개별토지를 경기도부동산포털에서 검색한바, 연도별로 개별토지의 공시지가가 표준지의 공시지가와 동일한 비율로 조정되는 것에 착안하여 표준지 ○○동 ○○○-○번지와 ○○동 ○○○번지에 적용되는 개별토지상황을 추정하여 조사한 결과로 상당한 연관성 및 신빙성이 있다고 판단하여 증빙을 제출하였다. 나) 이 사건 토지의 실제이용상황 이 사건 토지의 이용상황을 확인하기 위한 증빙에서도 볼 수 있듯이, ○○동 일반공업지역 내에 있는 이 사건 토지는 공장용지로 1977년 공장이 건축된 이후 일부 증축이 있었지만 공장의 주용도가 한번도 변경된 사실이 없고, 지상건물도 전형적인 공장용 건물로서 현재까지 원자재와 가공물품에 대한 상하차가 수시로 이루어지고 있으며, 건물 내부에서는 생산작업 또는 원자재 등을 적치하여 생산과 창고로 사용하고 있으므로, 이 사건 토지의 실제이용상황이 ‘공업용’ 또는 ‘공업기타’인 점은 누구도 부인할 수 없다. 피청구인이 2012년에 이 사건 토지의 현황을 ‘공업용’에서 ‘상업기타’로 임의 변경하였다거나 2017년에 표준지에서 제외하였다는 사실과 관계없이, 이 사건 토지의 지목은 애초부터 현재까지 공장용지였고, 청구인은 지상 건축물을 공장 등록하고 건축물대장에도 공장인 상태로 40년 넘게 계속적으로 공장과 부속창고 용도로 사용하여 왔다. 다) 주위의 주된 토지이용상황 청구인이 확인한 내용에 따르면, 대로변으로 상업ㆍ상업기타로 조사된 ○○동 ○○○-○번지를 표준지로 하는 개별토지(20여 필지로 확인됨)들을 살펴보면, 전체 면적이 20,000㎡ 정도이고, 면적이 14,419㎡인 이 사건 토지를 제외한 나머지 토지들은 표준지를 포함하여도 면적이 6,000㎡ 남짓에 불과하므로, 이 사건 토지의 면적은 나머지 토지들 면적의 2.3배 이상에 이른다. 그렇다면 현재의 비교표준지인 ○○동 ○○○-○번지를 표준지로 하는 토지들의 주된 토지이용상황을 조사할 때 이 사건 토지를 개별토지로 포함하는 경우 이 사건 토지를 제외한 채 판단할 수는 없으며 오히려 이 사건 토지의 이용상황이 ○○동 ○○○-○번지를 표준지로 하는 토지들의 주된 토지이용상황이라고도 할 수 있다. 따라서 주위의 주된 토지이용상황을 기준으로 토지이용상황을 조사한다면, 이 사건 토지의 이용상황을 기준으로 나머지 토지들의 이용상황이 정해질 수는 있어도, 이와 반대로 이 사건 토지가 주변의 소규모 토지들의 이용상황에 따를 것이 아닌 점이 분명해진다. 또한, 청구인이 제3자의 객관적인 전문가의 의견으로서 감정평가사의 의견서를 참조하면, “이 사건 토지의 주변 노선에 위치한 일반공업지역이나 준공업지역의 이용상황이 반드시 상업용 또는 업무용으로 이용되고 있는 것은 아니고 상당한 부분이 공업용으로 공시되어 있는 것을 보아 당해 지역은 일반공업지역으로서 공업용, 상업용 및 업무용 등이 혼재한 지대의 성격을 지니고 있기에 이 사건 토지는 공업용 부동산으로서 상업용이나 업무용과는 성격이 상이하며, 그 규모 면에서도 상업용으로 판단하기에는 상업적 수요의 수반 여부가 불명확한바, 객관적인 성격을 지닌 건축물대장의 건물 성격으로 이용상황을 판단함이 적정하다”라고 하고 있다. 대로변 노선에 접해 있는 일부 소규모 토지들의 이용상황이 상업ㆍ상업기타라는 이유로 이 사건 토지의 이용상황을 ‘상업기타’로 조사한 것은 타당성이 없는 주장이다. ○○동 일반공업지역의 이용상황을 살펴보면, 일부 주택지와 도로를 제외하면 일반공업지역으로서 현재도 많은 토지가 공장, 창고 등 공업용으로 이용되고 있어 주위의 주된 토지이용상황은 공업용 또는 공업기타로 확인되고, 이 사건 토지는 이 지역의 대표적인 공장용지(장)로서 가장 면적이 큰 필지로 확인된다. 현재 노선변을 따라 상업의 용도가 형성되어 가고 있다고 하더라도 개별공시지가를 결정ㆍ공시함에 있어 그 대상 토지의 이용상황은 현실적인 이용상황을 기준으로 하되 일시적 상황은 이를 고려하여서는 아니되는 한편, 개별공시지가는 각종 조세와 부담금의 부과 등 일정한 행정목적을 위한 지가산정의 기준으로 쓰이는 것으로 매년 1월 1일을 기준으로 하여 결정ㆍ공시되는 것인 점에 비추어 보면 그 결정에 있어서는 당해 토지의 기준시점 당시의 현실적 이용상황을 기준으로 하여야 하고 그 장래의 이용가능성 등을 미리 참작할 수는 없는 것이다. 한편, 2021년 적용 개별공시지가 지침에 의하면, ‘상업기타’는 주변의 토지이용상황이 상업ㆍ업무지대로서 관공서, 교육시설(학교, 공공도서관, 전시관 등), 종교시설 또는 주거용건물, 주상용건물, 창고 등으로 이용되고 있는 토지를 말하며, ‘공업기타’는 주변의 토지이용상황이 공업지대로서 관공서, 교육시설(학교, 공공도서관, 전시관 등), 종교시설, 창고 등으로 이용되고 있는 토지를 말한다. 피청구인은 주변을 상업ㆍ업무지대라고 주장하지만 이 사건 토지는 공장용지(장)로서 청구인이 제출한 증거상 이용상황 사진에서도 공장인 것은 명백히 알 수 있는 데다가 인근의 ○○동 일반공업지대의 토지이용상황을 보면 대부분이라고 할 만큼 ‘공업용’ 또는 ‘공업기타’로 되어 있다. 청구인이 제출한 ○○동 ○○○번지를 표준지로 하는 개별토지 현황(100여 필지)을 참고하면, 해당 표준지를 적용한 개별토지의 이용상황은 전체 공업용(또는 공업기타)으로 적용되었고 이 사건 토지와 남서쪽으로 바로 접해 있는 △△자동차학원(○○동 ○○○-○○번지 외)과 ○○자동차학원(○○동 ○○○-○번지 외)도 그 이용현황은 ‘공업기타’로 조사되었을 뿐만 아니라 이 사건 토지와 같은 대로 노선변에 위치하고 표준지 ○○동 276-1번지와도 바로 인접한 ○○동 ○○○-○번지(대 3,940㎡)와 ○○동 ○○○-○○번지(대 252㎡)도 ‘공업기타’로 적용되고 있어서 이 사건 토지에서 사용되고 있는 창고는 공업지대에서 이용되고 있는 창고로 보는 것이 타당하고 대상토지의 이용현황은 ‘공업기타’로 보는 것이 합리적이다. 라) 표준지의 변경과 관련 (○○동 ○○○번지 → ○○동 ○○○-○○번지) 피청구인이 답변서에서 기술하고 있듯이 이 사건 토지는 2000년부터 2016년까지 ○○시 ○○구 ○○동의 표준지였으나 2017년부터 표준지에서 제외되고 ○○동 ○○○-○번지가 새로 표준지로 되면서 청구인이 이 사건 토지가 표준지에서 제외된 사유를 국토부의 문의를 거쳐 해당 ○○동의 표준지 공시지가에 대한 감정평가를 담당한 감정평가법인(○○감정평가법인)으로부터 확인하였을 때 ‘국토교통부의 지침에 따라 인근지역 내 유사용도가 많은 부지를 표준지로 선정할 것을 권장하여 이 사건 토지는 공장으로 주변토지의 이용상황에 잘 맞지 않아 표준지를 변경’한 것이라고 답변을 받은 바가 있었는데, 이는 2017년 당시까지 이 사건 토지가 상업용도가 아닌 ‘공업기타’로 이용되고 있는 것을 인지하고 있었던 것으로 추론할 수 있다. 어떠한 이유이든지 ‘공업기타’인 것을 개별공시지가 산정에 있어 토지특성에 미처 반영되지 못한 행정상의 오류 또는 미비가 있었던 것으로 보인다. 당시 청구인은 2012년에 이 사건 토지가 공업용에서 상업용으로 변경된 사실에 대해서는 인지하지 못하고 있었고 토지의 이용상황 변경이 청구인이 부담하는 세금과 각종 부담금에 영향을 미친다는 것을 잘 인지하지 못하였다. 최소한 이러한 변경내용은 세금을 부담하는 국민들에게 사실의 공지와 조세부담 등이 변경될 수 있다는 점을 알려주고 잘못된 것은 바로잡을 수 있는 기회를 주는 것이 처분청의 의무일 것이다. 6) 비교표준지 선정의 적정성 관련 가) 비교표준지 선정의 위법성 먼저 제출한 청구인의 청구원인 중 비교표준지 선정의 위법성에 대하여 상세히 기술한 바 있다. ○○동 일반공업지역 내에서 이 사건 토지와 비슷한 이용상황으로 지목이 공장부지(장)인 개별토지는 거의 100% ○○동 ◇◇◇번지를 표준지로 하고 있으며 개별공시지가 결정 시 이용상황을 공업용 또는 공업기타로 적용하고 있어서 이 사건 토지만 ‘상업기타’로 판단하는 것은 일관성과 형평에도 맞지 않다. 2021년 적용 개별공시지가 지침에 따르면, 토지이용상황은 토지의 실제 이용상황 및 주위의 주된 토지이용상황을 기준으로 조사하도록 규정되어 있다. 이 사건 토지의 지목이 공장용지이고, 건축물대장 및 실제 이용상황이 공장과 창고건물이면서 주변의 주된 토지이용상황이 상업용도라고 보기에는 많은 문제점이 있음에도 불구하고 피청구인이 ‘상업기타’로 조사하였기 때문에 지침에 따른 조사로 볼 수 없다. 즉, 비교표준지는 이 사건 토지와 용도지역, 토지이용상황, 기타 자연적ㆍ사회적 조건 등 토지특성이 같거나 가장 유사한 표준지 중에서 선택하여야 하는 것이고(대법원 2000. 6. 9. 선고 99두5542 판결), 이 사건 토지와 동일ㆍ유사한 표준지를 선정할 수 없을 때 비로소 주위 토지와 토지특성이 동일ㆍ유사한 표준지를 선정하여야 함에도 피청구인은 이 사건 토지를 무시하고 곧바로 인접한 토지를 기준으로 표준지를 선정한 위법이 있다. 나) 피청구인의 대체표준지와 이 사건 토지 간의 거리가 멀어서 표준지가 될 수 없다는 주장에 대한 반박 대법원 판례(대법원 2000. 6. 9. 선고 99두5542 판결)을 인용하여 보면, 원심인 서울고법 1999. 3. 24. 선고 97구31528 사건에서 비교표준지 선정과 관련하여 “부과종료시점에 관하여는 이 사건 토지로부터 1km 이상 떨어져 있는 제2표준지보다 이 사건 토지와 도로를 사이로 마주보고 있는 대지(제3표준지)가 거리도 가깝고 주상나지로 이용상황도 유사하므로 이를 비교표준지로 함이 타당하고”라고 하였으나, 상급심인 대법원에서는 “원심이 부과종료시점지가 산정을 위한 비교표준지로서 보다 적절하다고 본 제3표준지는 이 사건 토지와 인접하고 동일한 도로의 영향을 직접 받고 있으며 도로접면 상태의 점이 유사하나, 이용상황이 주상나지로 상업용인 이 사건 토지와 달라 피고가 비교표준지로 선정한 제2표준지보다 이 사건 토지와 자연적ㆍ사회적 조건이 더 유사하다고 보기 어려운 점을 알 수 있는바, 이러한 사정에서는 피고가 동일한 용도지역 내에서 위치하고 토지이용상황이 같은 제2표준지를 비교표준지로 선정한 것에 위법이 있다고 할 수 없다.”라고 판시하였다. 위의 대법원 판결에 의해 알 수 있는 것은 첫째, 표준지와 이 사건 토지와의 거리가 1km 이상 떨어져 있어도 비교표준지로 정하는데 전혀 문제가 될 수 없다는 것과 둘째, 이 사건 토지와 거리가 인접하다거나 동일한 도로에 노선변에 있다는 것보다는 거리는 비록 조금 멀더라도 토지이용상황이 같은 표준지를 비교표준지로 선정하는 것이 보다 적법하다는 것이다. 따라서 피청구인의 주장처럼 ○○동 ◇◇◇번지가 이 사건 토지로부터 약 400m 정도 떨어져 있다고 하더라도 이는 전혀 문제가 되지 않으며, 인접성 또는 동일한 도로의 영향을 받고 있다는 것은 비교표준지 선정에서 부차적이라고 봐야 하고 오히려 토지이용상황이 공업용 또는 공업기타로 동일한 것이 보다 중요한 것임을 알 수 있는바, 위 판례로 ○○동 △△△-△번지보다 ○○동 ◇◇◇번지가 이 사건 토지의 비교표준지로서 보다 적합하다는 것을 잘 알 수 있다. 대체표준지인 ○○동 ◇◇◇번지를 표준지로 확인되는 토지를 지적도에 표시한바, 토지이용상황이 공업용(또는 공업기타)인 ○○동 ◇◇◇번지를 표준지로 하는개별토지가 이 사건 토지와 바로 연접한 ○○자동차운전학원(○○동 274-1번지 외), △△자동차운전학원에까지 이르는 것을 볼 수 있으므로, 피청구인의 주장처럼 표준지와의 거리가 문제되어 ○○동 ◇◇◇번지가 표준지가 될 수 없다고 주장하는 것은 더욱 타당하지 않다. 오히려 지목이 공장용지이고 공장과 부속창고로 사용되고 있는 이 사건 토지까지 표준지가 ○○동 ◇◇◇번지에 적용되는 개별토지로서 그 흐름이 연결되는 것이 자연스럽다고 할 수 있다. 다) 대체표준지가 유사가격권의 표준지가 아니라는 주장에 대한 반박 ○○동 ◇◇◇번지를 표준지로 하면서 이 사건 토지와 동일한 대로변 노선에 있는 ○○동 △△△-△번지(대 3,940㎡)의 경우 토지이용상황이 ‘공업기타’이면서 개별공시가격은 1,957,000원/㎡이며, ○○동 △△△-△△번지(대 252㎡) 역시 토지이용상황이 ‘공업기타’이면서 개별공시가격은 1,957,000원/㎡이다. 이 사건 토지는 개별공시가격이 2,705,000원/㎡로 공장용지로서의 실제이용상황을 고려할 때 상업용ㆍ업무용 건물들과는 사용ㆍ수익성이 현저히 떨어질 수밖에 없으므로 과세기준이 되는 개별공시지가가 지나치게 과대 산정되었다고 볼 수밖에 없다. 또한, 이 사건 토지는 사실상 노선변을 활용한 상업용도의 사용ㆍ수익성을 가지고 있지 않고 토지의 형태도 노선변 뒤로 깊이 형성되어 있어서 주변의 공업용도로 결정된 개별토지와 차이가 없다고 보아야 한다. 그렇다면 이 사건 토지는 표준지를 ○○동 ◇◇◇번지로 하고 대체표준지의 공시지가를 기준으로 적절한 가격배율을 적용하는 절차를 통해 주변의 노선변에 접한 같은 표준지의 개별토지와 동일하게 공시가격을 결정하면 형평성에 문제가 없을 것이다. 7) 결론 이 사건 심판청구서와 보충서면에서 열거한 증거에 따르면 피청구인은 이 사건 토지에 대한 개별공시지가를 결정함에 있어서 토지이용상황 적용에 오류가 있었으며 이로 인하여 공시지가 결정의 기준이 되는 표준지의 선정에 위법이 있었다는 것이 확실한바, 그동안 청구인이 과다하게 부담한 조세를 바로잡고 법에 정한 합리적이고 공정한 개별공시지가로 결정하기 위하여 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 2021. 1. 1. 기준 개별공시지가를 ㎡당 2,705,000원으로 결정한 이 사건 처분을 취소하여 주기를 바란다. 【보충서면 2】 8) 이 사건 토지에 대한 청구인의 이용상황 이 사건 토지의 면적은 14,419㎡이고, 건축물은 연면적이 25,620.36㎡로서 규모가 있는 공장건물이며, 청구인이 1976년에 회사를 창업하면서 현재의 위치에서 공장 건축에 대한 인허가를 받아 건물 1동을 신축하고 1990년에 건물 2동을 증축한 이후 현재까지 변함없이 공장건물을 유지하고 있으며, 온도ㆍ압력 등의 센서 스위치와 조절기 등 전기, 전자 부품 및 자동차 부품들을 생산하여 왔다. 그러나 고객들이 해외로 생산을 이전함에 따라 청구인도 동반 해외진출을 할 수밖에 없었다. 그러함에도 청구인은 이 사건 토지 및 건축물은 인허가 용도에 따라 변함없이 공장건물로 유지하고 있으며 회사가 사용하지 못하고 공실로 남아있는 공간에 대해서는 공장이나 창고로 사용할 수 있는 업체를 대상으로 임대를 하고 있는바, 소유자가 직접 이용하는 상황이 아니라 제3장에게 임대하여 이용하는 상황이라고 하더라도 이를 동일하게 건축물의 이용상황으로 판단되어야 할 것이다(조세심판원 2013.05.01.자 조심 2013지0327 결정, 2010.07.19.자 조심 2009지0871 결정). 이러한 기준에 볼 때, 현재 입주한 업체들은 창고를 주용도로 하여 제품의 보관, 수리, 포장, 검사와 시험 등을 하는 업체들로서 청구인의 공장건물은 그 형태나 설계 등의 특성상 상업용으로 활용하기도 어렵다. 따라서 이 사건 토지의 이용상황은 공업기타에 해당한다고 보아야 한다. 임차 입주업체들의 실제이용현황은 증빙자료의 사진 등으로 확인할 수 있으며, 이는 공장건물의 실제이용현황이 청구인의 주장과는 다르다는 피청구인의 보충답변 주장이 전혀 사실이 아님을 확인할 수 있다. 그리고 피청구인의 보충답변 취지를 보더라도 피청구인은 이 사건 토지의 개별공시지가를 결정하는 이용상황의 판단에 있어서 주변상황이 아니라 해당 토지의 실제이용상황에 따라야 한다는 점에 이견이 없음을 알 수 있는바, 이 사건 토지의 이용상황에 대해서는 추가로 설명한다. 9) 이 사건 토지 이용용도의 법적 제한 이 사건 토지는 일반공업지역에 소재하고 있으면서 건축물은 공장으로 건축허가를 받은바, 상업용도로는 사용할 수 없다. 이 사건 토지가 속한 지역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조(용도지역의 지정)제1항제1호다목에 해당하는 공업지역이다. 이 사건 지상의 공장건물은 같은 법 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축제한 등)제1항과 같은 법 시행령 제71조(용도지역안에서의 건축제한)제1항제12호 및 [별표 13](일반공업지역안에서 건축할 수 있는 건축물)제1호(건축할 수 있는 건축물)의 마목과 바목을 적용 받는 공장, 창고시설이며, 또한 「건축법 시행령」 제3조의5(용도별 건축물의 종류) [별표 1] 제17호 및 제18호에 따라 공장 및 창고시설로 인허가를 받은 건축물에 해당한다. 따라서 이 사건 토지상의 건축물은 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제2조(공장의 범위)제2항 각호에 따라서 이용용도가 공장, 창고로 제한되어 있다. 이 사건 토지는 관련 법령에 따른 일반공업지역에 소재하고 있으며 건축물은 공장, 창고시설로서 용도가 제한되어 있고 상업용도의 전용은 불법에 해당한다. 청구인은 이러한 사용용도에 맞게 건축물을 사용하여 왔으며, 임대차의 경우에도 마찬가지로 법령에 정해진 공장, 창고 용도와 다른 위법한 용도로 임대차한 사실이 없다. 만일 청구인이 허가를 받은 건축물대장상 공장 및 창고 이외의 상업적 용도로 임대하려고 했다면 더 많은 임대가 가능했을 것이고 현재보다 2배 이상의 수익을 기대할 수 있었을 것이다. 이러한 법적인 용도제한을 지키고자 임대차를 하지 못하고 있으며 이로 인하여 공실로 있는 건물면적이 전체의 40%에 달하고 있다. 한편, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」 제2조(부대시설의 범위)제1호와 제7호의 시설 범위 이내에 해당하는 것으로 별도로 상업시설이라고 볼 수 없는바, 공장의 건물 2동(5층)에 위치한 체육관은 공장에 부속된 직원복리시설이다. 보기 드물게 천정이 높은 돔 형태로 되어 있어 청구인이 아닌 제3의 외부업체가 시설을 개선하여 청구인 및 건물에 입주한 업체가 사용할 수 있도록 하였고 일부 외부사용도 가능하도록 한 상태이다. 건축물대장상에도 체육관으로 되어 있으며 전체 면적의 5% 남짓한 면적으로 공장건물에 허가된 용도에 따라 사용하는 것으로 상업용으로 용도변경 되었다고 할 수 없다. 위의 사실들에 비추어 볼 때, 이 사건 토지에 소재하고 있는 건축물의 이용용도는 공장 및 창고로 사용하도록 법적으로 제한된 것이 명백하고, 청구인은 허가 받은 용도로만 사용해왔다. 역설적으로 피청구인이 개별공시지가를 결정하는 이용상황을 상업기타로 적용하기 위해서는 피청구인의 인허가를 통한 이 사건 토지의 용도지역과 건축물의 사용용도 변경이 선행되어야 할 것인바, 이러한 용도변경이 가능한지 불가한지 현재 청구인으로서는 가늠할 수조차 없다. 이러한 법적 제약까지 감안한다면 이 사건 토지를 상업용도로 보기에는 더더욱 적절하지 않다고 하겠다. 10) 이 사건 토지의 실제 이용현황에 대한 추가설명 우선 청구인이 이 사건 심판청구와 관련하여 피청구인을 대상으로 한 ‘공시지가 표준지가 적용된 각 개별토지의 필지목록현황 공개청구’에서 피청구인이 청구인의 정보공개 요구를 거부하면서 부분공개로 보내온 이 사건 토지의 토지특성조사표를 입증자료로 추가 제출하였다. 이 사건 토지의 토지특성조사표상 (14)토지이용상황을 ‘240 상업기타’로 표시하고 개별공시지가 지침에 의거하여 ‘기타로 조사된 경우 “※ 기 타( )”란에 구체적인 토지이용상황을 한글 4글자 이내로 기재한다’라는 규정에 따라 토지이용현황을 “※기타(공장)”이라고 표시하고 있다. 이는 피청구인이 이미 이 사건 토지의 실제이용상황을 공장이라고 조사하여 인지한 상태에서 토지이용상황은 상업기타라고 분류하였다는 것을 알 수 있다. 이는 피청구인의 자기모순이며 명백한 오류 및 착오라고 볼 수밖에 없다. 이 사건 심판청구에서 핵심쟁점이 이 사건 토지의 실제이용상황인바, 이미 피청구인도 이 사건 토지의 실제이용상황을 조사하여 토지특성을 공장이라고 하였으므로 실제이용상황이 공업용으로 분류가 되어야 한다는 것은 피청구인의 토지특성조사표만으로도 인정되어야 함을 확인할 수 있다. 그리고 청구인은 이 사건 토지의 이용상황을 객관적으로 판단할 수 있도록 이 사건 토지 및 건축물의 내외부 사진과 동영상을 입증자료로 추가하여 제출하였다. 청구인이 추가로 제출한 건축물의 사진 및 동영상을 보면 이 사건 토지의 경계를 따라 2m 이상의 블록 담과 EGI펜스로 노선변과 구획을 완전히 나누고 있음을 알 수 있는바, 이 사건 토지는 주변의 토지들의 상업용도 성격을 차단 및 배제하고 있다. 전형적인 공장건물의 특성이며 지나가는 사람 누구에게나 물어봐도 공장이라고 할 정도의 건물이다. 건물 내부의 이용상황을 다시 보아도 공장건물의 용도에 따른 이용이라고 볼 수밖에 없다. 피청구인이 이 사건 토지의 이용상황을 갑자기 공업용에서 상업기타로 변경했던 2012년 당시에는 청구인이 자가의 생산공장으로 한참 가동했던 시기였는데, 당시 도로의 노선변을 따라 상업의 용도가 형성되어 가고 있다고 하더라도 대법원 판례(대법원 2000. 12. 8. 선고 99두1953 판결)에 따르면, “개별공시지가를 결정ㆍ공시함에 있어 그 대상 토지의 이용상황은 그 현실적인 이용상황을 기준으로 하되 일시적인 이용상황은 이를 고려하여서는 아니되는 한편, 개별공시지가가 각종 조세와 부담금의 부과 등 일정한 행정목적을 위한 지가산정의 기준으로 쓰이는 것으로서 매년 1월 1일을 기준으로 하여 결정ㆍ고시되는 것인 점을 비추어 보면 그 결정에 있어서는 당해 토지의 기준시점 당시의 현실적인 이용상황을 기준으로 하여야 하고 그 장래의 이용가능성 등을 미리 참작할 수는 없다.”라고 할 것이므로 주위가 상업적으로 번화할 것을 예상하여 미리 상업용으로 판단하는 것은 부당하다. 이 사건 토지의 이용상황은 2012년 이전에도, 그 이후에도 현재까지 본질적인 내용은 변함이 없다. 청구인이 추가로 제출한 사진 및 동영상 자료를 증거로 이 사건 토지상 공장은 ○○시 ○○동의 일반공업지역 내에서 가장 대표적인 공장으로서 공장과 창고로서 용도를 유지하기 위하여 경계를 담벽으로 차단한 사실과 그 실제이용상황을 보아 공업용이라는 객관적인 판단이 가능하다 할 것이다. 11) 이 사건 토지의 공시지가 변경적용 기준시점에 대하여 이 사건 토지의 이용상황이 2012년부터 공업용에서 상업기타로 변경된 점에 대하여, 청구인은 당시 이러한 변경사실을 제대로 인지하지 못하여 진작에 문제를 제기하지 못한 것에 아쉬움이 깊이 남는 대목이다. 본질적으로 이 사건 토지의 공시지가 결정에 있어서 오류가 발생한 것은 2012년부터라고 할 수 있으며, 당시 청구인이 실제 공장을 온전히 가동하고 있었던 시기에 피청구인이 이용상황을 공업용에서 당시 형성되지도 않았던 노선변의 상업성을 예단하여 일률적으로 상업기타로 변경하여 적용한 이후, 이러한 오류가 고착화되어 이 사건 토지의 공시지가가 잘못 한정되어 왔었던 것으로 이 사건의 공시지가 취소 및 변경은 2012년으로 소급하여 결정되어야 하는 것이 타당하다고 할 것이고, 부동산공시법 제12조(개별공시지가의 정정) 및 같은 법 시행령 제23조(개별공시지가의 정정사유)제1항제2호 및 제3호에서 정하는 ‘용도지역 용도지구 등 토지가격에 영향을 미치는 주요 요인의 조사를 잘못한 경우’와 ‘토지가격비준표의 적용에 오류가 있는 경우’에 해당하는 피청구인의 명백한 오류라고 할 것이므로 이 사건 심판청구의 결과에 따라 지체없이 소급하여 정정되어야 할 것이다. 12) 결론 이 사건 심판청구와 관련하여 행정심판위원회 결정으로 당초 심리기일을 연기하면서 이 사건에 대하여 객관적인 제3자 전문 감정평가인의 의견을 들어 재결하기로 하였다고 통보받았다. 청구인은 위원회의 신중한 결정을 존중하면서 청구인이 일관되게 주장하는 내용이 억지 주장을 하는 것이 아니라는 것을 이해하기를 바라고, 피청구인이 이 사건 토지의 이용상황을 적용하는데 오류가 있었던 것이 확실한 사실이며, 이에 따라서 비교표준지의 선정에 위법이 있었으므로, 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 결정한 개별공시지가를 취소하여 주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지의 토지이용상황을 ‘상업기타’로 조사ㆍ산정한 이유 개별공시지가 지침에 따르면 토지이용상황은 토지의 실제이용상황 및 주위의 주된 토지이용상황을 기준으로 조사하도록 규정되어 있다. 청구인의 주장대로 이 사건 토지의 지목이 공장용지이고, 건축물대장 및 실제이용상황이 공장과 창고건물이라 하더라도, 개별공시지가 지침에 따라 주변의 토지이용상황이 유사가격권에 해당하는 대로변 노선을 따라 상업ㆍ업무지대로 형성되어 있고, 해당 대로변 노선에 접해 있는 토지들의 토지이용상황이 상업ㆍ상업기타이므로 이 사건 토지의 토지이용상황을 상업기타로 조사한 것은 적법ㆍ타당할 것이다. 이 사건 토지와 같이 토지이용상황이 상업ㆍ업무지대로서 관공서, 교육시설(학교ㆍ공공도서관ㆍ전시관 등), 종교시설 또는 주거용건물, 주상용건물, 창고 등으로 이용되고 있는 토지는 ‘상업ㆍ업무용기타(상업기타)’로 기재하고, 기타로 조사된 경우는 기타란에 구체적인 토지이용상황을 한글 4자 이내로 기재하도록 규정하고 있다. 또한, 이 사건 토지는 2000년부터 2016년까지 ○○시 ○○구 표준지로서 부동산공시법 제3조(표준지공시지가의 조사ㆍ평가 및 공시 등) 규정에 따라 국토교통부장관이 토지이용상황이나 주변환경, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지로써 매년 공시기준일 현재의 단위면적당 적정가격(표준지공시지가)를 조사ㆍ평가하고 공시하였다. 국토교통부에서는 표준지 조사ㆍ평가 시 이 사건 토지의 토지이용상황에 대하여 2011년 당시에는 주위환경을 공장지대로 보고 ‘공업용’으로 조사하였으나, 2012년부터는 대로변 주위환경이 노선 상가지대로 변하면서 ‘상업기타’로 조사ㆍ평가하고 공시하였다. 또한, 2017년부터는 국토교통부에서 선정하는 표준지에서 제외되어 개별공시지가 지침에 따라 토지이용상황이 변동 없어 현재까지 상업기타로 조사하여 결정ㆍ공시하였다. 2011년부터 2021년까지 토지이용상황에 대한 조사현황은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830817"></img> 위와 같이 토지이용상황을 상업기타로 조사한 것은 적정하므로 공업용으로 변경하여 비교표준지의 공시지가에서 0.79의 가격배율을 적용하여 개별공시지가를 재산정하라는 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 비교표준지 선정의 적정성 비교표준지의 선정기준은 조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 토지이용상황(주용도 포함)이 동일하거나 도로접면이 유사한 표준지를 선정하도록 하고 있다. 따라서 피청구인은 이 사건 토지의 비교표준지로 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 토지이용상황이 동일하고 도로접면이 유사한 ○○동 276-1번지(대, 일반공업지역, 광대소각, 상업용)를 선정하였다. 이 사건 토지와 유사가격권대의 대로변에 접해 있는 토지들의 비교표준지도 ○○동 276-1번지 토지를 표준지로 선정한 후 상업용, 상업기타로 조사ㆍ산정하였으므로 비교표준지는 개별공시지가 지침에 따라 적법하게 산정하였다. 한편, 청구인이 비교표준지인 ○○동 276-1번지 토지를 대체할 수 있는 표준지로 ○○동 ◇◇◇번지 토지(이하 ‘대체표준지’라 한다)가 적정하다고 주장하나, 대체표준지(공장용지, 일반공입지역, 소로한면, 공업용)는 이 사건 토지의 토지이용상황과 달리 주위환경이 공장지대로서 토지이용상황이 ‘공업용’이며, 도로접면이 대로변 안쪽의 ‘소로한면’으로 이 사건 토지와 토지이용상황, 도로접면 등이 달라 비교표준지로 부적합하다. 이 사건 토지와 표준지와의 거리는 6.67m이고 청구인이 요청한 대체표준지와의 거리는 417.5m로 이 사건 토지는 표준지와 인접해 있으며, 또한 대체표준지의 2021. 1. 1. 기준 개별공시지가는 1,645,000원/㎡로 노선상가지대인 이 사건 토지와 동일 대로변에 위치한 토지들의 공시지가와 현저한 차이가 있어 유사가격권의 표준지라 볼 수 없다. 따라서 대체표준지는 비교표준지 선정기준인 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 토지이용상황(주용도 포함)이 동일하거나 도로접면이 유사한 표준지에 해당되지 않아 비교표준지로 선정할 수 없다. 3) 결론 이 사건 토지는 부동산공시법 및 개별공시지가 지침에 따라 토지이용상황 및 비교표준지를 적정하게 조사하였고, 2021. 1. 1. 기준 개별공시지가 결정을 위한 ○○시 부동산가격공시위원회 심의를 거쳐 결정ㆍ공시하였으며, 이후 청구인의 개별공시지가 하향요구 이의신청에 대하여 감정평가사의 검증 및 ○○시 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 개별공시지가가 결정ㆍ공시되었으므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【부동산 가격공시에 관한 법률】 제10조(개별공시지가의 결정ㆍ공시 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 국세ㆍ지방세 등 각종 세금의 부과, 그 밖의 다른 법령에서 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용되도록 하기 위하여 제25조에 따른 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격(이하 “개별공시지가”라 한다)을 결정ㆍ공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 한다. ② 제1항에도 불구하고 표준지로 선정된 토지, 조세 또는 부담금 등의 부과대상이 아닌 토지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지에 대하여는 개별공시지가를 결정ㆍ공시하지 아니할 수 있다. 이 경우 표준지로 선정된 토지에 대하여는 해당 토지의 표준지공시지가를 개별공시지가로 본다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 공시기준일 이후에 분할ㆍ합병 등이 발생한 토지에 대하여는 대통령령으로 정하는 날을 기준으로 하여 개별공시지가를 결정ㆍ공시하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 개별공시지가를 결정ㆍ공시하는 경우에는 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 해당 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 개별공시지가를 결정ㆍ공시하기 위하여 개별토지의 가격을 산정할 때에는 그 타당성에 대하여 감정평가법인등의 검증을 받고 토지소유자, 그 밖의 이해관계인의 의견을 들어야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 감정평가법인등의 검증이 필요 없다고 인정되는 때에는 지가의 변동상황 등 대통령령으로 정하는 사항을 고려하여 감정평가법인등의 검증을 생략할 수 있다. ⑧ 제1항부터 제7항까지에서 규정한 것 외에 개별공시지가의 산정, 검증 및 결정, 공시기준일, 공시의 시기, 조사ㆍ산정의 기준, 이해관계인의 의견청취, 감정평가법인등의 지정 및 공시절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정ㆍ공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 이의신청 기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 제10조에 따라 해당 개별공시지가를 조정하여 다시 결정ㆍ공시하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 것 외에 이의신청 및 처리절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제25조(시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회) ① 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 시장ㆍ군수 또는 구청장 소속으로 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회를 둔다. 1. 제10조에 따른 개별공시지가의 결정에 관한 사항 2. 제11조에 따른 개별공시지가에 대한 이의신청에 관한 사항 7. 그 밖에 시장ㆍ군수 또는 구청장이 심의에 부치는 사항 ② 제1항에 규정된 것 외에 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 조직 및 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【부동산 가격공시에 관한 법률 시행령】 제17조(개별공시지가 조사ㆍ산정의 기준) ① 국토교통부장관은 법 제10조제4항에 따른 개별공시지가 조사ㆍ산정의 기준을 정하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 통보하여야 하며, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 기준에 따라 개별공시지가를 조사ㆍ산정하여야 한다. ② 제1항에 따른 기준에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 지가형성에 영향을 미치는 토지 특성조사에 관한 사항 2. 개별공시지가의 산정기준이 되는 표준지(이하 “비교표준지”라 한다)의 선정에 관한 사항 3. 법 제3조제7항에 따른 토지가격비준표(이하 “토지가격비준표”라 한다)의 사용에 관한 사항 4. 그 밖에 개별공시지가의 조사ㆍ산정에 필요한 사항 제18조(개별공시지가의 검증) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제10조제5항 본문에 따라 개별토지가격의 타당성에 대한 검증을 의뢰하는 경우에는 같은 조 제4항에 따라 산정한 전체 개별토지가격에 대한 지가현황도면 및 지가조사자료를 제공하여야 한다. ② 법 제10조제5항 본문에 따라 검증을 의뢰받은 감정평가업자는 다음 각 호의 사항을 검토ㆍ확인하고 의견을 제시하여야 한다. 1. 비교표준지 선정의 적정성에 관한 사항 2. 개별토지 가격 산정의 적정성에 관한 사항 3. 산정한 개별토지가격과 표준지공시지가의 균형 유지에 관한 사항 4. 산정한 개별토지가격과 인근토지의 지가 및 전년도 지가와의 균형 유지에 관한 사항 5. 표준주택가격, 개별주택가격, 비주거용 표준부동산가격 및 비주거용 개별부동산가격 산정 시 고려된 토지 특성과 일치하는지 여부 6. 개별토지가격 산정 시 적용된 용도지역, 토지이용상황 등 주요 특성이 공부(公簿)와 일치하는지 여부 7. 그 밖에 시장ㆍ군수 또는 구청장이 검토를 의뢰한 사항 ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 개별토지 가격의 검증에 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. 이 경우 검증의 생략에 대해서는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 제21조(개별공시지가의 결정 및 공시) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 매년 5월 31일까지 개별공시지가를 결정ㆍ공시하여야 한다. 다만, 제16조제2항제1호의 경우에는 그 해 10월 31일까지, 같은 항 제2호의 경우에는 다음 해 5월 31일까지 결정ㆍ공시하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 개별공시지가를 공시할 때에는 다음 각 호의 사항을 해당 시ㆍ군 또는 구의 게시판 또는 인터넷 홈페이지에 게시하여야 한다. 1. 조사기준일, 공시필지의 수 및 개별공시지가의 열람방법 등 개별공시지가의 결정에 관한 사항 2. 이의신청의 기간ㆍ절차 및 방법 ③ 개별공시지가 및 이의신청기간 등의 통지에 관하여는 제4조제2항 및 제3항을 준용한다. 제22조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 법 제11조제1항에 따라 개별공시지가에 대하여 이의신청을 하려는 자는 이의신청서에 이의신청 사유를 증명하는 서류를 첨부하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 제출된 이의신청을 심사하기 위하여 필요할 때에는 감정평가법인등에게 검증을 의뢰할 수 있다. 【2021년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침】(국토교통부 지침 2020년 10월) Ⅱ. 토지특성 조사 2. 토지특성 조사방법 가. 토지특성 조사는 매년 1월 1일(공시기준일) 현재를 기준으로 하고, 분할ㆍ합병 등 토지는 매년 7월 1일을 기준으로 조사한다. 조사자는 토지이용계획확인서, 지적(임야)도, 토지(임야)대장, 건축물대장 등 각종 공부 및 지가현황도면(해당 연도의 산정지가, 전년도의 개별공시지가 및 해당 연도의 표준지공시지가가 필지별로 기재된 도면을 말한다), 공간영상 등 자료를 철저히 확인하고, 필요한 경우 현장확인 등을 통해 토지특성을 정확하게 조사하여야 한다. 3. 토지특성 항목별 조사요령 ⑭ 토지이용상황 ㉮ 토지의 실제이용상황 및 주위의 주된 토지이용상황을 기준으로 조사하여 해당번호를 기재하되, 일시적인 이용상황은 고려하지 아니한다. ㉯ 일시적인 이용상황이란 관계법령에 의한 국가 또는 지방자치단체의 계획이나 명령 등에 의하여 해당 토지를 본래의 용도로 이용하는 것이 일시적으로 금지 또는 제한되어 그 본래의 용도외의 다른 용도로 이용되고 있거나 해당 토지의 주위환경의 사정으로 보아 현재의 이용방법이 임시적인 것을 말한다. ㉰ 토지이용상황을 판단하기 어려운 경우에는 재산세과세대장상에 등재된 내용을 참조할 수 있으며, 지상건축물의 규모와 용도는「건축법 시행령」별표1(용도별 건축물의 종류) 및「주택법 시행령」을 참조하여 결정한다. ㉱ 한 필지가 둘 이상의 용도로 이용되는 경우에는 용도별 면적과 토지의 효용가치를 고려하여 주된 용도를 기재하되, 주된 용도와 부수적인 용도를 구분하기 어려운 경우에는 지가가 더 높게 형성되는 용도를 주된 용도로 본다. ㉸ 토지이용상황의 구분은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830815"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830813"></img> Ⅲ. 비교표준지 선정 1. 비교표준지의 의의 가. 표준지는 행정구역(시ㆍ군ㆍ구)단위별로 용도지역, 지목, 토지이용 상황, 토지의 공적규제정도와 가격수준 등을 고려하여 선정된 전국 50만 필지의 대표성이 있는 토지로서 조사대상 필지수와 비율은 약 1:67이나 도시지역의 상업지역에서는 밀도가 보다 높고 농촌지역은 밀도가 낮다. 나. 비교표준지란 개별공시지가를 산정하고자 하는 필지주변의 여러 표준지 중에서 직접 비교의 기준이 되는 표준지(행정구역 경계지역에서는 인접지역 비교표준지 선정가능)로서 해당필지와 토지특성비교를 통하여 비준율을 적용하게 되는 표준지를 말한다. 3. 비교표준지 선정기준 가. 조사대상 토지가 일반토지인 경우 1) 일반적 기준 비교표준지는 조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 토지이용상황(주용도 포함)이 동일한 표준지를 선정한다. ※ 토지이용상황 주용도는 주거용, 상업·업무용, 주상복합용, 공업용, 전, 답, 임야 등 토지이용상황의 대분류를 의미함 ※ 표준지가 둘 이상의 용도지역으로 구분·지정된 경우 원칙적으로 표준지의 주된 용도지역(용도지역1)을 기준으로 조사대상 토지와 동일 용도지역 여부를 판단함 2) 세부 기준 ① 인근에 동일한 토지이용상황(주용도 포함)의 표준지가 없거나, 토지이용상황에 따라 표준지를 선정하여 인접토지와 가격불균형이 발생하는 경우 도로접면이 유사한 표준지를 선정할 수 있다. ② 일반적 기준을 충족하는 표준지가 2개 이상인 경우, 가격형성요인이 유사한 표준지 중 가급적 지리적으로 근접한 표준지를 선정 ③ 동일한 용도지역의 표준지가 유사가격권 내 없거나 먼 거리에 위치하여 비교표준지로 선정하는 것이 불합리한 경우, 토지이용상황이 동일한 인근의 표준지로서 용도지역 대분류가 동일한 표준지를 선정할 수 있다.(주거지역, 관리지역에 한함) ※ 보전관리지역 표준지가 없는 경우, 계획관리 또는 생산관리지역 내 표준지를 선정할 수 있으나, 용도지역별 가격배율로 인해 왜곡된 지가가 산정될 수 있으므로 가급적 동일 용도지역의 표준지를 선정 Ⅳ. 토지가격비준표 활용 2. 개별공시지가의 산정방법 가. 산정절차 1) 개별공시지가는 비교방식에 의하여 산정된다. 즉, 가격을 알고 있는 표준지를 기준으로 하여 지가를 산정하고자 하는 토지의 가격을 산정하는 방식이다. 2) 비교방식에 의한 토지의 가격산정 절차는 ㉮ 산정의 기준이 되는 토지(비교표준지)를 선택하고, ㉯ 비교표준지와 산정대상필지의 토지특성을 비교하여 서로 다른 특성을 찾아낸 다음 ㉰ 서로 다른 토지특성에 대한 가격배율을 토지가격비준표에서 추출한 후 ㉱ 비교표준지 가격(공시지가)에 가격배율을 곱하여 개별공시지가를 산정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공장등록증명서, 등기사항전부증명서, 토지이용계획확인서, 토지특성조사표, 토지대장, ㈜○○감정평가법인 이의신청 지가검증 결과보고서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지(공장용지 14,419㎡) 토지를 소유한 회사로서, 1977. 1. 12. 공장이 등록되어 1978. 1. 4. 사업을 시작하였다. 나) 이 사건 토지의 이용상황은 2011년까지 ‘공업용’이었다가 2012. 1. 1. 기준 공시지가 결정 시부터 ‘상업기타’로 변경된 후 2020년까지 계속되었다. 다) 피청구인은 ㈜○○감정평가법인에 검증을 받아 ○○시 부동산가격공시위원회 심의를 거친 후 2021. 5. 31. 부동산공시법 제10조 및 같은 법 시행령 제21조에 따라 이 사건 토지의 2021. 1. 1. 기준 개별공시지가를 산정하여 결정ㆍ공시하였다. 라) 이에 청구인은 2021. 6. 17. 위 다)항의 개별공시지가에 대하여 하향조정의 취지로 이의신청하였고, ○○시 ○○구청장은 2021. 7. 23. 이 사건 토지에 관한 결정지가의 적정여부 등을 감정평가업자의 검증을 거쳐 ○○시 부동산가격공시위원회 심의 후 기각 결정하였다. 마) 한편, 국토교통부에서는 이 사건 토지와 접하고 있는 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 토지를 표준지로 선정하였고, 해당 표준지를 조사한 결과 주위환경을 ‘노선상가지대’로, 이용상황을 ‘상업용’으로 평가하였다. 2) 청구인은 이 사건 토지가 일반공업지역 내에 소재한 공업용 토지에 해당하므로, 인근 토지 중 비교표준지를 ○○동 ○○○번지로 지정하여 이용상황을 공업용 토지로 평가함으로써 개별공시지가를 적정하게 낮출 수 있음에도 ‘상업기타’ 토지로 평가하여 개별공시지가가 높아짐으로써 세금에 영향을 미치게 되었기에, 비교표준지를 적정하게 변경하고 이용상황을 공업용지(공업기타)로 변경하여 0.79의 가격배율을 적용한 개별공시지가로 재산정하여야 한다는 취지로 주장한다. 개별공시지가 결정의 적법 여부가 다투어지는 경우 그 개별공시지가 결정이 적법하다는 입증책임은 행정청인 피청구인에게 있다고 할 것이나, 행정청으로서는 그 가격 결정시 비교표준지의 선정이나 토지특성의 조사ㆍ비교, 가격 조정률의 가감적용 등에 관하여 관련 법규가 정한 절차 및 기준에 따라 이루어진 것임을 입증하는 정도로 족하고, 이러한 절차 및 기준에 따라 결정되었다고 하더라도 개별공시지가가 인근 토지의 개별공시지가 등에 비하여 현저하게 불합리하다는 점에 대하여는 그 개별공시지가를 다투는 측에게 입증의 필요가 있다고 할 것이다(대법원 1996. 7. 30. 선고 93누17133 판결, 대법원 1995. 3. 28. 선고 94누12920 판결 참조). 살피건대, ①국토교통부에서 이 사건 토지의 비교표준지인 ○○동 ○○○-○번지의 토지특성을 조사한 결과 주위 토지 이용상황을 ‘노선상가지대’로 조사하고, 이용상황을 ‘상업용’으로 조사한 점, ②이 사건 토지는 주변에 외관상 공장으로 보이는 건물들이 있다고 하더라도 이 사건 토지에 가까이 접하는 주변 토지가 자동차학원과 상가 등으로 이루어져 있어 상권과 연결된 토지임을 확인할 수 있는 점, ③이에 피청구인이 현장조사를 통해 이 사건 토지의 비교표준지 및 주위 토지의 이용상황과 이 사건 토지에 청구인이 공장을 건설하여 이용하고 있음에 비추어 개별공시지가 지침에 따라 이 사건 토지의 이용상황을 ‘주변 토지이용상황이 상업ㆍ업무지대로서, 관공서, 교육시설 등 상업ㆍ업무용 시설 외의 용도로 사용되는 토지’로 보고 ‘상업기타’로 조사한 점, ④개별공시지가 지침상 ‘공업용지’를 설명하는 표 부분에 ‘제조업에 이용되고 있는 토지. 다만, 상업용과 공업용의 구분이 어려운 경우에는 상업용으로 한다’라는 규정의 취지를 참고할 필요가 있는 점, ⑤과거에 이 사건 토지의 이용상황이 ‘공업용’으로 부여되었던 연혁 관련 주장은 참고할 수 있으나 현재 변화된 환경 여건을 반영하여 종합적으로 고려할 필요가 있는 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인이 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없고 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한, 부동산공시법 제10조제4항에 따라 비교표준지 선정에 있어 피청구인의 재량권이 인정되고, 피청구인은 이 사건 토지의 비교표준지를 선정하면서 이 사건 토지와 동일한 용도지역 안에 있고 토지이용상황이 이 사건 토지와 동일한 ‘상업기타’로 지정된 ○○동 △△△-△번지를 선정하여 이에 맞게 공시지가를 책정하였으며, 이에 대해 감정평가법인을 통해 그 적정성을 검증받았다면 감정인의 감정 결과는 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등의 현저한 잘못이 없는 한 이를 존중하여야 하는바(대법원 2009. 7. 9. 선고 2006다67602 판결), 이 사건 토지와 비교표준지에 대한 감정평가업자의 검증결과가 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등의 현저한 잘못이 있다고도 보이지 않고, 이러한 비교표준지가 청구인에게 현저하게 불합리한 점을 인정하기 어려우며, 이 사건 토지의 개별공시지가 산정과정에서 비교표준지 선정이나 토지특성의 조사ㆍ비교 등에 관하여 위법ㆍ부당하다고 인정할 만한 사정이 존재하지 않으므로, ○○동 ○○○번지 토지를 비교표준지로 삼아야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.