개별공시지가 결정처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-7, ○○○-2, ○○○-6, ○○○-○○ 각 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 ○○○-○○○(진입로)의 소유자로, 2011. 2. 11. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 근린생활시설을 짓기 위해 건축허가를 득하고 개발행위를 하여 2012. 4. 16. 사용승인을 얻었으며, 이 개발행위로 인해 2013. 4. 8. 개발부담금부과처분을 받았다. 그 후, 피청구인은 청구인이 이 사건 개발행위에 대한 개발비용 근거자료를 제출하여 2013. 8. 16. 개발비용을 반영하여 재산정된 개발부담금 정정부과처분을 하였고, 청구인이 개발부담금에 대한 이의신청을 하자, 현지조사 및 감정평가업자 검증, ○○시부동산평가위원회 심의의결을 거쳐 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(이하 ‘부동산가격공시법’이라 한다) 제13조에 따라 2013. 10. 24. 이 사건 토지의 개발종료시점의 개별공시지가를 직권으로 정정하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지 위에 근린생활시설을 짓기로 하고 2011. 2. 11. 피청구인으로부터 건축허가를 득하고, 피청구인으로부터 2011. 3. 8. 이 사건 개발행위는 「개발이익환수에 관한 법률」에 따라 개발부담금부과 대상사업임을 통보받았다. 청구인은 이 사건 개발행위에 대해 2012. 4. 16. 사용승인을 득하였고, 피청구인은 이 사건 개발행위에 대해 2013. 4. 8. 448,981,110원의 개발부담금 부과결정을 통지하였다. 그 후, 청구인은 이 사건 개발행위의 개발비용에 관한 근거자료를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 개발비용을 추가 산입하여 2013. 8. 16. 306,980,200원의 개발부담금 정정부과처분을 하였다. 청구인은 개발종료시점인 2012. 1. 1. 개별공시지가에 의한 지가와 피청구인이 산정한 개발종료시점 지가 간에 너무 큰 차이가 났기 때문에 피청구인의 개발부담금 정정부과처분을 수긍할 수 없어 이의신청을 하게 되었다. 이의신청에 따라 피청구인은 청구인의 예상과는 전혀 다르게 2013. 10. 24. 이 사건 토지의 개발종료시점의 개별공시지가를 직권으로 정정한다는 통보를 하고, 2013. 10. 29. 청구인의 종료시점지가 정정요청을 사유로 하여 210,701,020원의 개발부담금 정정부과처분을 통보하였다. 2) 2013. 10. 29. 자 처분 당시 이 사건 토지의 개발종료시점의 개별공시지가가 대폭 상승하였음에도 불구하고 피청구인이 산정한 종료시점 지가는 2,562,260,435원에서 2,177,143,744원으로 약 4억 원 감축되었는데, 이 사건 처분에 따라 개발종료시점의 개별공시지가를 과거보다 대폭 상승시키고도 정작 그 지가를 과거보다 감축하였다는 사실을 보면 2013. 10. 29.자 처분과 이 사건 처분 간에는 관련성이 없다. 3) 또한 이 사건 처분은 이미 형성된 청구인의 신뢰를 보호해야 할 행정청의 의무에 위배되어 이루어졌다는 점에서도 위법·부당성을 면할 수 없다. 4) 청구인은 피청구인의 위와 같은 개발부담금 부과처분에 불복하여 중앙토지수용위원회에 피청구인을 상대방으로 하여 개발부담금 부과처분취소심판청구(사건번호 2014행심0002호)를 제기한 상태이다. 이 사건 처분은 개별공시지가를 2년 반 후 사후정정할 아무런 이유가 없고, 개발부담금과 개별공시지가 간에는 밀접한 순응관계가 있어야 함에도 불구하고 2013. 10. 29.자 처분과 이 사건 처분 간에 관련성을 찾을 수가 없으며, 이미 형성된 청구인의 신뢰보호에도 반하기 때문에 위법·부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 「개발이익환수에 관한 법률」제6조에 따른 사업시행자이며, 개발부담금 납부의무자이다. 피청구인은 청구인에게 2011. 3. 18. 개발부담금 부과대상 안내통보를 하였고, 2012. 7. 24. ○○시부동산평가위원회 심의를 거쳐 종료시점지가를 659,000원으로 2012. 12. 11. 개발부담금 예정통지 및 2013. 4. 5. 개발부담금 결정통지를 하였다. 청구인은 2013. 7. 9. 개발비용산출명세서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 개발비용과 관련하여 2013. 8월 사단법인 ○○○○○○연구원에서 개발비용을 재산정하여 이 사건 토지에 대한 개발비용을 반영하여 개발부담금 정정부과처분을 하였다. 청구인은 개발부담금 정정부과에 대하여 2013. 9. 2. 이의신청서를 제출하였으며, 이 사건 토지에 대한 공시지가 및 개발부담금 종료시점 지가의 토지특성 중 비교표준지 선정 및 토지이용상황, 도로접면 조사의 오류사항이 확인되어 2013. 10. 18. ○○시부동산평가위원회의 심의를 거쳐 공시지가 직권정정 및 개발부담금 종료시점 지가를 정정하여, 2013. 10. 24. 개별공시지가 직권정정통보를 하였으며, 2013. 10. 29. 개발부담금 2차 정정부과처분을 하였다. 2) 부동산가격공시법 제13조 및 「개별공시지가 조사·산정지침」에 따르면 이미 결정·공시한 개별공시지가의 조사·산정과정에서 위산, 오기, 표준지 선정의 착오가 있는 경우 및 토지특성조사를 잘못한 경우에는 지체없이 이를 정정하여야 하며, 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」제20조에 따르면 부담금 결정 후에 그 결정 내용에 누락 또는 오류가 있는 것을 발견한 경우에 즉시 그 부담금을 조사하여 정정하여야 한다고 명시하고 있다. 또한 국토교통부에서 발행한 「2013년 개발부담금 업무 편람」에 따르면 개별공시지가가 잘못 조사된 경우에는 그 경정된 지가에 의하여 개발부담금을 부과처분해야 한다고 행정해석하고 있다. 위 규정에 근거하여 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 일단지 조사 대상으로 표준지 선정 착오 및 토지특성(토지이용상황 및 도로접면) 조사 오류가 확인되어 직권정정한 것이다. 3) 개별공시지가는 국토교통부장관이 매년 공시하는 표준지공시지가를 기준으로 시장·군수·구청장이 조사한 개별토지의 특성과 비교표준지의 특성을 비교하여 국토교통부장관이 개발·공급한 토지가격비준표 상의 토지특성차이에 따른 가격배율을 산출하고 이를 표준지공시지가에 곱하여 산정한 후 감정평가업자의 검증을 받아 토지소유자 등의 의견수렴과 부동산평가위원회의 심의 등의 절차를 거쳐 시장·군수·구청장이 결정·공시하는 개별토지의 단위면적당 가격(원/㎡)을 말한다. 이 때, 비교표준지는 표준지 선정 기준에 의하여 대상토지와 동일한 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 토지이용상황이 동일한 인근 표준지를 산정하여야 하나, 이 사건 토지와 행정구역이 다른 표준지였던 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2번지는 인근지역 유사가격권 비교표준지로 부적합하여, 이 사건 토지와 이용상황이 가장 비슷한 인근에 위치한 상업용 비교표준지인 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○번지를 이 사건 토지에 대한 비교표준지로 선정하여 정정한 것이다. 4) 또한 2필지 이상의 토지에 하나의 건축물이 건축되어 있거나 건축 중에 있는 토지와 공시기준일 현재 나지 상태이나 건축허가 등을 받고 공사를 착수한 때에는 토지 소유자가 다른 경우에도 이를 일단지로 보고 있다. 이 사건 토지 4필지는 건축물대장 상 관련지번으로 등재되어 2011. 2. 11. 건축허가, 2011. 10. 20. 착공신고, 2012. 4. 16. 사용승인되었을 뿐 아니라 용도상 불가분의 관계에 있으므로 일단지로 조사하여 2012. 1. 1. 기준 560,000원/㎡, 2012. 7. 1. 기준 568,000원/㎡, 2013. 1. 1. 기준 576,000원/㎡으로 공시지가를 일률적으로 산정하여야 함에도 불구하고 개별지로 각각 조사·산정한 중대한 오류가 발견되어 2013. 10. 4.에 현장확인을 하고, 감정평가사의 검증과 ○○시부동산평가위원회의 심의 등의 절차를 거쳐 직권정정한 것이다. 5) 이 사건 토지의 경우 전면에 위치한 도로(중로)와는 대지경계선이 이격되어 있어 토지 특성 중 도로접면을 ‘중로한면’에서 ‘세로(가)’로 정정하였다. 6) 위와 같이 이 사건 토지의 공시지가에 대하여는 비교표준지 선정 오류 및 토지특성 적용 오류의 명백한 사유로 부동산가격공시법 제13조 규정에 따라 감정평가사의 검증 및 ○○시부동산평가위원회 심의를 거친 적법한 행정절차에 의해 직권정정되었으므로, 청구인의 청구는 이유가 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【부동산 가격공시 및 가격평가에 관한 법률】[시행 2013.3.23. ] 제13조(개별공시지가의 정정) ①시장ㆍ군수 또는 구청장은 개별공시지가에 위산(違算), 오기, 표준지 선정의 착오 그 밖에 대통령령이 정하는 명백한 오류가 있음을 발견한 때에는 지체없이 이를 정정하여야 한다. 【부동산 가격공시 및 가격평가에 관한 법률 시행령】[시행 2013.6.30. ] 제22조(개별공시지가의 정정사유) ①법 제13조제1항에서 "기타 대통령령이 정하는 명백한 오류"라 함은 다음 각호의 경우를 말한다. 1. 법 제11조의 규정에 의한 절차중 토지소유자의 의견청취 또는 공시절차를 거치지 아니한 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조의 규정에 의한 용도지역 등 토지가격에 영향을 미치는 주요요인의 조사를 잘못한 경우 3. 법 제11조제3항의 규정에 의한 토지가격비준표(土地價格比準表)의 적용에 오류가 있는 경우 ②시장·군수 또는 구청장이 법 제13조제1항의 규정에 의한 오류를 정정하고자 하는 때에는 시·군·구부동산평가위원회의 심의를 거쳐 정정사항을 결정·공시하여야 한다. 다만, 계산이 잘못되거나 기재에 오류가 있는 경우에는 시·군·구부동산평가위원회의 심의를 거치지 아니하고 직권으로 정정하여 결정·공시할 수 있다. 【2013년도 개별공시지가 조사·산정 지침】 Ⅱ. 토지특성 조사 3. 토지특성 항목별 조사요령 (16) 지형지세 : 형상 ㉮ 토지의 형상은 다음 유형중에서 가장 비슷한 것을 택하여 다음과 같이 기재한다. ㉯ 일단지내 토지는 일단지 전체의 형상을 기준으로 토지특성을 조사하여 기재한다. ㉰ 도로에 접하지 아니한 토지(맹지)의 형상은 인접도로방향을 기준으로 기재한다. 다만 둘 이상의 도로가 인접한 경우에는 주된 도로의 방향을 기준으로 판단한다. 형 상 구 분 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541223"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541221"></img> ※ 다각형의 경우 토지의 효용도를 감안하여 형상을 파악하여야 하며, 특히 각지에 위치한 토지는 가각 정리된 부분이 있을 경우에는 가각이 없는 것으로 보고 판단함 (18) 도로조건 : 도로접면 ㉮ 조사대상필지가 어떤 도로에 몇 면이 접해 있는지 등 도로와의 관계를 조사하여 기재하되 각지 또는 2면 이상에 접한 경우에는 넓은 도로를 기준으로 기재함을 원칙으로 한다. 다만, 넓은 도로가 주된 역할을 하지 못하는 경우에는 주된 역할을 하는 도로를 기준으로 기재한다. ㉯ 일단지내 토지는 일단지 전체의 형상을 기준으로 도로접면을 조사하여 기재한다. ㉰ 도로의 분류 ○ 인도를 포함한 도로의 폭을 기준으로 하되 비탈면(법면)은 제외한다. ○ 도로는 관계법령의 규정에 불구하고 사실상 이용중인 도로와 건설공사중인 도로(조사시점 현재 공사가 진행중인 구간을 말한다)만을 “도로”로 보고 고속국도와 자동차전용도로 등 차량 진출입이 불가능한 도로와 이용되지 않는 폐도는 제외한다. 다만 개발행위허가(건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경)를 받고 건축물의 부지 등으로 이용중인 토지와 접한 고속국도와 자동차전용도로의 경우는 “도로”로 간주한다. ○ 도로는 현황도로를 기준으로 하되, 대규모 개발사업지의 경우 토지수용 및 환지방식의 개발사업지는 확정예정지번(블록·롯트 포함)의 부여 시점과 관리처분방식의 개발사업지는 착공신고 후 실공사를 착공한 시점을 기준으로 그 이후에는 도면상의 도로를 기준으로 조사한다. ○ 토지특성조사표상 조사항목 및 그 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541219"></img> ※ 1) 광·대로에 한면이 접하면서 세로한면(불)에 접하는 토지는 광대로한면으로 조사함 2) 중로에 한면이 접하면서 세로한면(불)에 접하는 토지는 중로한면으로 조사함 3) 소로에 한면이 접하면서 세로한면(불)에 접하는 토지는 소로한면으로 조사함 4) 세로한면(가)에 한면이 접하면서 세로한면(불)에 접하는 토지는 세로한면(가)로 조사함 5) 계단도로는 통상적인 도로에 비해 그 기능이 저하됨을 감안하여 해당 도로보다 한단계 낮은 도로로 조사함 * 세로(가)인 계단도로는 세로(불)로, 소로인 계단도로는 세로(가)로 조사함 6) 동일노선의 도로폭이 일정하지 않는 경우에는 그 도로의 많은 부분을 차지하는 도로폭을 기준으로 조사함 7) 이면(二面)가로획지는 각지로 조사함 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541227"></img> 8) 준각지(準角地)는 각지로 보지 아니하고 한면으로 조사한다. 다만, 접면도로폭이 승용차가 원활하게 교차할 수 있는 정도인 경우에는 각지로 조사함 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541225"></img> 4. 토지특성 조사시 유의사항 및 주요 사례 가. 토지특성 조사시의 유의사항 3) 도로접면(18)의 조사 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541229"></img> ○ 특수한 사례의 경우 : 비준표에 의한 지가산정 목적상 다음과 같이 구분 ⇒ 사례도면의 경우에서 막다른 소규모 필지의 출입만을 위해 사용되는 “특수한 사례”의 경우에는 공공의 통행에 사용되기 보다는 일부 필지만의 출입을 위하여 사용됨. 따라서 지가산정 목적상 주된 도로를 기준으로 도로접면과 토지형상을 예외적으로 구분함 ⇒ 도로접면 : A1·A1¹은 세로(가), C1·C1¹은 세로(가) ⇒ C1·C1¹의 토지형상 : 자루형 ※ 토지가 도로에 접하는 형태와 관련지어 토지형상을 구분하게 되므로 위의 경우 좁은 출입로를 통해 주된 도로에 접하므로 자루형으로 구분함 ※ 단, 인접토지와 지가 균형을 위해서 C1·C1¹의 도로접면을 세로(불), 토지형상을 대상 토지의 형상을 기준으로 조사할 수 있음 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541231"></img> Ⅱ. 일단지의 조사 1. 일단지 조사의 근거 및 필요성(Ⅱ. 토지특성조사 제2항 관련) ○ 일단지라 함은 용도상 불가분의 관계에 있는 2필지 이상의 일단의 토지를 의미하며, 용도상 불가분의 관계라 함은 지적공부상 2필지이상의 토지가 일단을 이루어 같은 용도로 이용되고 있으며, 이러한 이용이 사회적·경제적·행정적 측면에서 합리적이고 당해 토지의 가치형성 측면에서도 타당하다고 인정되는 관계에 있는 경우를 말한다. ○ 2필지 이상의 토지가 일단을 이루어 이용되는 것은 토지의 합리적·최유효이용의 결과로 볼 수 있으며, 일반적으로 거래도 일단으로 이루어진다고 볼 수 있으므로 개별공시지가조사의 경우에 이를 반영하여 1필지의 토지로 보고 조사하는 것이 현실에 부합되며, 일단지의 토지를 지적공부상의 개별적인 토지로 보고 조사하는 경우에는 부당하게 낮거나 높은 가격으로 조사될 수 있다. 2. 일단지 조사·산정의 범위 ○ 용도상 불가분의 관계의 판정 - 일단지의 범위는 용도상 불가분의 관계의 범위와 직접 관련된다. 용도상 불가분의 관계의 판정은 용도상 불가분의 관계의 현실적이고 외부적인 인식 및 사회관념에의 적합성 등을 참작하여 개별적인 토지용도별로 구체적으로 판정될 수 있다. 3. 토지용도 유형별 일단지의 범위 가. 일반용도의 토지 ② 상업·업무용지는 주로 광대로변의 고밀도 상가지대 또는 업무지대에서 일단지로 이용되는 경우가 많다. ○ 각기 소유자가 다른 여러필지의 토지 위에 하나의 건축물을 건축하여 그 건물을 수평적으로 구분하여 소유·이용하고 있는 경우에는 일단지로 조사한다. 지상건물이 공유지분으로 등기되어 있으나, 일부 소유자가 소유토지에 지상건물을 수직적으로 구분하여 소유·이용하고 있어 건물 외관상으로 다른 소유자의 건물과 구분이 가능한 경우에는 가치형성상 구분여부를 판단하여 일단지 조사범위를 판정한다. ○ 상업·업무용지의 건축물이 준공된 이후에 후면에 토지를 매입하여 부족한 주차장용지로 이용하고 있어 그 후면지가 건축물의 대지면적에 포함되어 있지 아니한 경우에는 용도상 불가분의 관계에 대한 확정성이 결여되고 가치형성상 구분되므로 일단지로 조사하지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-7, ○○○-2, ○○○-6, ○○○-○○ 및 ○○○-○○○번지 각 토지소유자로, 2011. 2. 11.에 건축허가를 받아 개발행위를 하여 2012. 4. 16. 사용승인을 받았다. 나) 청구인은 2013. 9. 2.에 개발부담금 정정처분이 개발 종료시점인 2012. 1. 1. 기준 개별공시지가에 의한 지가와 피청구인이 산정한 개발종료시점 지가가 너무 큰 차이가 난다는 이유로 이의신청을 하였다. 다) 피청구인은 2013. 10. 24.에 부동산가격공시법 제13조 및 같은 법 시행령 제22조에 따라 현장조사 및 부동산평가심의위원회 심의·의결을 거쳐 결정된 이 사건 토지의 개별공시지가를 직권으로 정정한다는 통보를 하였고, 이어 2013. 10. 29. 청구인의 종료시점지가 정정요청을 사유로 개발부담금 정정부과처분을 하였다. 라) 이 사건 토지는 ○○○-2 및 ○○○-7, ○○○-6, ○○○-○○번지가 건축물대장 상 관련지번으로 등재되어 있고, 이 사건 토지 위에는 제2종 근린생활시설들이 일반철골구조로 건축되어 있으며, ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○○(도)번지 토지를 진입로로 하고 있다. 2) 청구인은 이 사건 처분이 개별공시지가를 2년 반 후 사후정정할 아무런 이유가 없고 이미 형성된 청구인의 신뢰보호에도 반한다고 주장하나, 「부동산 가격공시 및 가격평가에 관한 법률」 제13조 및 제22조 등에 의하면 시장 등은 개발공시지가에 위산, 오기, 표준지 선정의 착오 그 밖에 대통령령이 정하는 명백한 오류가 있음을 발견한 때 지체없이 이를 정정하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제22조에 따르면 용도지역 등 토지가격에 영향을 미치는 주요요인의 조사를 잘못한 경우를 정정사유의 하나로 규정하고 있어 개별공시지가에 오류가 있는 경우 당사자의 신청 없이도 시장 등이 이를 직권으로도 시정할 수 있다 할 것이어서 개별공시지가를 사후에 정정한다고 하여도 청구인의 신뢰보호에 반한다고 할 수 없어 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 3) 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 일단지 조사 대상으로 표준지 선정 착오 및 토지특성(토지이용상황 및 도로접면) 조사 오류가 확인되어 직권정정한 것으로, 이 사건 토지는 전면에 위치한 도로(중로)와는 대지경계선이 이격되어 있어 토지특성 중 도로접면을 ‘중로한면’에서 ‘세로(가)’로 정정한 것이라고 주장하므로 이에 대해 살펴본다. 「개별공시지가 조사·산정지침」(국토교통부)에 따르면 지가산정을 위한 토지특성 중 도로접면에 대한 조사시 막다른 도로가 소규모 필지의 출입만을 위해 사용되는 경우에는 공공의 통행에 사용되기 보다는 일부 필지만을 출입을 위하여 사용되므로 막다른 도로와 접한 주된 도로를 기준으로 도로접면과 토지형상을 예외적으로 적용하여야 하는데 이 사건 토지는 막다른 도로에 접하고 있으므로 도로접면을 주된 도로를 기준으로 조사하여야 타당한데, 주된 도로인 ○○로 ○○○-00(답)의 경우 너비 9.5m 정도로, 「개별공시지가 조사·산정지침」상으로는 도로조건(도로접면)이 ‘소로’에 해당되고 주된 도로 기준으로 이 사건 토지를 조사하면 ‘소로한면’으로 조사하여야 함에도 ‘세로가’로 조사하였으며, 이에 따른 토지형상도 ‘자루형’으로 조사하여야 함에도 ‘부정형’으로 조사한 점, 이 사건 토지와 도로접면이 유사한 주변 ○○읍 ○○리 ○○○-4, -00 등도 ‘중로한면’으로 조사한 점 등 개별공시지가 직권정정에 오류가 있는 것으로 판단되므로 이 사건 처분은 위법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.